公私合作伙伴机制:城镇化投融资的模式创新

2014-04-10贾康,孙洁

经济研究参考 2014年13期

经济学中有个重要的“纳瑟姆”曲线，它表明当城镇化水平达到30%而继续上升至70%的区间，是城镇化率上升最快的发展阶段。进入21世纪以来，我国的城镇化发展较快，城镇化率每年以约1个百分点的速度增长，2010年达到47%。显然，目前我国的城市化水平正处于这个快速发展阶段。从国际经验看，此阶段的一个突出特征就是需要大量的资金投入，我国也正面临着这样的问题需要解决，仅依靠政府的财政收入远远不够。合理解决这个阶段的资金投入问题，是保持城镇化健康发展的客观必要条件。本文为有效解决这个问题，将从五个方面进行阐述:第一弄清公私合作伙伴的内涵;第二是厘清基础设施资金需求的特点与方式;第三是发现当前公私合作伙伴中存在的问题与不足;第四是提出适合我国城镇化建设的公私合作(PPP)的投融资模式;第五给出成功采用公私合作模式的政策建议。

一、公私合作伙伴(PPP)的内涵

(一)公私合作伙伴的概念。

关于PPP的概念目前还没有一个公认的定义，不同的人从不同的角度会有不同理解。英文Public Private Partnerships(简称PPP)也有多种译法，如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作关系、公私机构的伙伴合作、官方/民间的合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等。

我们根据人们对PPP的认识，并结合公私合作伙伴作为一个管理模式的特点，就PPP及其管理模式做出这样一个定义:所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。我们知道，政府应当为社会公众提供公共产品和服务，但大量准公共产品与服务的提供过程，并不必然排斥私人部门的参与，相反，存在私人部门加入其内的弹性空间，而且还可能带来一系列正面效应。如果让私人部门做这些事情，理所当然要经过政府公共部门的同意或许可;同时，为了确保私人部门提供公共产品的质和量，私人部门必然要接受政府部门的监督。政府公共部门为了能够让私人部门合理参与，也必然要为其设置相应的条件，如保证其实现一定的利益、帮助其控制相应的风险等，只有这样，私人部门才愿意做过去原本该由政府公共部门做的事情。

一旦民营部门做了公共部门的事情，一定是民营部门与政府公共部门合作的结果，而非相互竞争的结果——虽然在具体的民营企业或机构参与者的确定或挑选过程中，一般应当安排必要的竞争，那只是民营部门做这个事在项目具体落实程序中、环节上的单方面的内部竞争。

PPP管理模式与融资模式的区别是:(1)融资只是PPP的目的之一，并不是全部。PPP项目中会涉及融资问题，但不仅限于融资问题，政府和公共部门除了利用民营部门的资本以外，大多都还利用了民营部门的生产与管理技术。(2)融资更多是考虑将自己的风险最小化。而PPP管理模式中，更多是考虑双方风险而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解风险。PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要从管理模式创新的层面上理解和总结。(3)与风险控制相对应，融资者考虑的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社会综合效益最大化的导向。可以说，实现收益最大化是每个融资者都要考虑的问题，但是，作为PPP管理模式中的合作双方，又是受到不允许过分追求局部利益的制约的，因为这一模式涉及更多的公众利益。在PPP管理框架下，政府为了吸引民间资本进入，减少民营部门的经营风险，会确保其经营具有一定的收益水平，但又不应收益过高，如果收益过高，政府方面也会做出相应控制。

美国管理学家斯蒂芬·P·罗宾斯给管理下的定义是:管理是指同别人一起，或通过别人使活动完成得更有效的过程。①［美］斯蒂芬·P·罗宾斯著:《管理学》，中国人民大学出版社2002年版，第6页。而PPP就是公共部门与民营部门一起，使得公共产品和服务的提供更为有效的过程。由此可以看出，应当把PPP放在一种管理模式的高度来认识，它其中可以包含其融资模式。

(二)公私合作伙伴的特征。

在明确PPP的概念之后，我们可以看出:PPP的运行具有三个重要的特征:伙伴关系、利益共享和风险分担。

1.伙伴关系:项目目标一致。伙伴关系是PPP第一大特征，所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。可以说，伙伴关系是PPP中最为首要的问题，没有伙伴关系就没有PPP。政府购买商品和服务，给予授权，征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，这也不能构成一种伙伴关系。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，一个显著的独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是在其中存在一个共同的目标:在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品或服务。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

形成伙伴关系要落实到项目目标一致之上，但这还是不够的，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征:利益共享和风险分担。

2.利益共享。利益共享是PPP的第二个特征。在这里需要明确的是，PPP中公共部门与民营部门并不是分享利润，而且还需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是公益性项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事情，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会的混乱。既然形式上不能与民营部门分享利润，那么如何与民营部门实际地共享利益呢?共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。

在此，利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，同样也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

3.风险分担。PPP的第三个特征是风险分担。伙伴关系不仅仅意味着利益共享，同时也意味着风险分担。与市场经济规则兼容的PPP中，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成这种伙伴关系。

无论是市场经济或计划经济、无论是私人部门或公共部门、无论是个人或企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地来避免风险。在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著标志。如政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系(PPP)中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子就是，在隧道、桥梁、干道建设中，如果因车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，这时公共部门可以对其进行现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门实际会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，对于公共部门而言，却正是管理层“道德风险”的易发领域，这种风险由此而得以规避。

如果每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，那么毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。①［美］E.S.萨瓦斯著，周志忍等译:《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第265页。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。所以，我们强调，PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要从管理模式创新的层面上理解和总结。

(三)公私合作伙伴的职能。

PPP是一种新型的管理模式，不仅具备管理的一般职能如计划、组织、领导、控制，还具有其他管理模式所不具备的职能:扩量融资、利用新技术，以及特别值得强调的机制创新的职能。

1.一般职能:计划、组织、领导和控制。计划包括:定义组织目标;制定全局战略以实现这些目标;开发一个全面的分层计划体系以综合和协调各种活动。②［美］斯蒂芬·P·罗宾斯著:《管理学》，中国人民大学出版社2002年版，第150页。计划是一种协调的预案和过程，它给管理者和非管理者指明了方向。当所有相关人员了解了组织的目标和为达到目标他们必须做出什么贡献时，他们就能开始协调他们的活动，互相合作，结成团队。如果没有计划，则会走许多弯路，从而使实现目标的过程失去效率。总之，有了计划可以减少重复性和浪费性的活动:在实施之前的协调过程可以发现浪费和冗余，低效率的问题会暴露出来，进一步，当合理化的手段和追求的目标设定清楚时，通过计划可以减小不确定性，使管理者能够预见到行动的结果。

计划可分为正式计划和非正式计划。在PPP管理中，通常正式计划是由公共部门和民营部门共同制定并以契约方式认可的，通过计划可以清楚看到公共部门与民营部门的共同目标是什么，也可以清楚看到其后公共部门与民营部门各自的目标是什么。在公私合作过程，每一个时期也都有具体的目标，这些目标被郑重地写下来并使合作双方的全体成员都知道，就是说，让每一个参与管理的人都明确组织想要达到什么目标和怎么实现这些目标。

组织一般由组织结构、组织与职务、人力资源管理、变革与创新的管理等要素组成。组织结构描述组织的框架体系。③［美］斯蒂芬·P·罗宾斯著:《管理学》，中国人民大学出版社2002年版，第229页。在PPP过程中，有时会因特殊的项目而设立新的组织机构，有些项目会以原来的组织机构为基础不再设立的新的组织机构。在新设立的组织机构中，一般会有公共部门和民营部门双方人员共同组成，根据合同要求安排相应的管理职位。

领导包含两个方面的内涵:一个是动词——领导;另一个是名词——领导者。这方面PPP也有着不同于一般管理模式的特点，如上海浦东自来水厂采用PPP管理模式中，新成立的法国威望迪集团持股50%的水务公司，其董事长和总经理是由中方和法方轮流执政(中方人员任董事长时，法方任总经理;法方任董事长时，中方任总经理)。这体现了PPP管理模式中，领导职能的特殊作用和创新形式。

控制可以定义为，监视各项活动以保证它们按计划进行并纠正各种重要偏差的过程。①［美］斯蒂芬·P·罗宾斯著:《管理学》，中国人民大学出版社2002年版，第476页。一个有效的控制系统可以保证各项行动完成的方向是朝着达到组织目标的。控制系统越是完善，管理者实现组织的目标就越是容易。控制过程一般可分为三个步骤:第一是衡量实际绩效;第二是将实际绩效与标准进行比较;第三是采取管理行动来纠正偏差或不适当的标准。在PPP管理过程，控制职能表现得更为明显，无论是公共部门还是民营部门都在时刻衡量实际绩效。民营部门衡量实际产生的收益(投资回报)如何，而公共部门衡量的是社会公众所产生的反应如何。在第二步，民营部门更多地在考虑实际产生的绩效与以往的其他项目进行比较;而公共部门则将实际取得的绩效与合作前进行比较。第三步是采取相应的管理行动纠正偏差。尽管计划可以制定出来;组织结构可以调整得非常有效;员工的积极性也可能调动起来，但是这仍然不能保证所有的行动都按计划意图执行，不能保证管理者追求的目标一定能达到。因此控制是非常重要的，因为它是管理职能环节中最后的一环。

2.特殊职能:融资、利用新技术和机制创新。PPP作为一种新型的管理模式，它不仅仅具备了管理的一般职能，除此之外，它还兼具有融资、利用新技术和机制创新的职能，这是一般管理所不具备的。在PPP初起之时，人们就是把PPP当做一种融资的形式。随着对PPP认识的不断深入，对PPP的管理模式概念有必要加以强调并使人们所认知。

融资职能是人们对PPP最早的认识，直到现在还有相当多的人认为PPP是一种融资模式。PPP兴起之初，其主要目的也就是为基础设施融资，具体形式较多地表现为公路建设、铁路建设的融资。政府在建设公路、铁路等基础设施时，往往由于资金不足，让民营部门进行投资，民营部门通过收费的形式收回投资。正是这种融资的职能，使得人们对PPP有了极大的兴趣和热情，随后这种PPP的融资职能被不断地运用到基础设施的各个方面，如自来水提供、污水处理、隧道建设、公共卫生与医疗、基础教育等。政府公共部门在不同的领域，通过民营资本来为社会提供公共产品和服务，可以弥补政府向社会提供公共产品和服务过程中资金的不足。BOT是众多PPP管理具体模式中，融资功能表现最为明显的一个，政府公共部门通常让民营部门利用自己的资金建设基础设施(如高速公路)，然后让民营部门经营，并从中获得收益，经过一定的时间再转移给政府部门。政府在此过程中可能不需要投资一分钱，却为社会提供出原来本应该自己提供的基础设施和服务，同时经过一定的时期后，还拥有了该基础设施。由此可见PPP融资功能之一斑。

利用新技术包含两个意思:一个是生产方面的技术;另一个是管理方法的技术。之所以说利用新技术是PPP管理模式的一个职能，是因为通过PPP管理模式在为公共部门提供融资的同时，也为公共部门带来了民营企业、机构基于其活力而开发的新的生产技术和管理技术，从而可能会大大提高公共产品和服务提供的效率和水平，从而在不增加公众税负的基础上，凭借“使用者付费”机制，以私人部门之手，更大限度地满足了社会公众的需要。

机制创新职能，在中国改革开放以来这样的经济社会转轨过程和追求“后来居上”的现代化赶超过程中，具有特别值得重视的意义和作用，甚至可以认为是战略性的特定职能。这一职能的主要指向，是在经济社会生活中促进机制转换、制度创新和资源配置效益提升。机制转换包含两层意思，一是公共部门由传统的计划向市场转换;二是私人部门由市场逐利向计划靠拢。这种“双转换”可以形成一种新型的激励机制，进而达到制度创新的推进、改革的深化和资源配置效益的提升。我们知道，PPP本质是公私合作，合作的结果便是邓小平所明确指出并加以肯定的计划与市场在运行机制层面的结合，从而形成了优于计划和市场单独作用的新型管理体制和运行机制。计划往往更注重平均，从而损失了效率，而市场通常更注重效率，从而损失了均平，PPP管理模式注重的是均平、公平与效率的有机结合，在尽可能小地损失效率的情况下实现社会发展中的公平，同时在尽可能小地损失公平的情况下提高经济资源特别是公共部门资源的使用效益和综合效率。机制创新的职能，也突出了PPP管理模式的后发优势并打开了其发挥潜力的空间，它可以有效避免前人所走的单独用计划手段和公立机制提供公共产品或服务的低效弯路，同时克服市场经济下容易出现的公共投入激励机制不足和私人部门的冷漠与“袖手旁观”，为公共产品和服务的提供、公共基础设施建设和其支撑的社会“又好又快”发展，提供带有明显“后发优势”特征的创新机制，进而加快中国作为新兴市场经济国家的现代化“赶超”进程。

二、城镇化中资金的需求及当前融资渠道的局限性

(一)城镇化中的资金需求。

城镇化进程中，需要大量投入以形成有效供给的领域主要有三个方面:一是基础设施;二是公用事业;三是公共服务。

1.基础设施。城镇化必然需要大量的基础设施建设资金投入。如市内道路、公交线路(机动车线路和地铁、轻轨线路等)、交通干道设施、地下地面各类管道、桥梁、隧道等。城镇基础设施有以下几个特点:

(1)资金需求量大，依靠有限的财政资金和银行贷款难以满足。以城镇化进程中的城市开发区建设为例，开发区基本上是从郊区荒地或转换的农田起步，生产和生活基础设施都要从头开始建设，需要大量资金支持，仅依靠财政资金和银行贷款往往仍会出现巨大资金缺口，影响建设进程。

(2)资金支持周期长，基础设施项目建设周期相对较长(有的长达10年或20年以上)。相对比，商业银行很难支持这样长期的贷款，因为时间周期长的项目相对风险也大。

(3)经济收益有限，有些本身根本没有收益。城镇基础设施项目的自身经济收益一般非常有限或完全无收益，如城镇内道路、涵洞、管线等根本不能向使用者收取费用，隧道、桥梁或轨道交通项目其收费也受制于多种因素，往往不足以通过收费收回投资。

2.公用事业。城市公用事业是城市生产经营、居民日常生活所不可缺少的基本条件。主要有环境卫生、安全;公共旅客运输;自来水、电力、煤气、热力的生产、分配和供应;污水、雨水排放;文化体育场所、娱乐场所、公园;房屋修缮、邮政通讯等。公用事业具有以下特点:

(1)生活中必不可少而投资可观。一个城市是否适合人类居住，要看这个城市的公用事业水平。公用事业水平高的城市，会给生活在这个城市的人们提供优美的环境、安全的空间、良好的文化娱乐场所、便利的各种生活条件等。当然这些都需要为数可观的投资。

(2)涉及每个人的利益，并可构建一定的“使用者付费”机制。由于公用事业涉及每一个人的切身利益并大多具有消费的“排他性”，因此，可以适当通过使用者付费方式收回全部成本或部分成本。例如公交、自来水、电力、煤气及热力供应等。但对于排水、防洪、消防等则一般不可能通过收费来解决。

(3)公用事业价格具有垄断性和地域性。受资源、自然垄断、规模经济效益以及政府对社会发展规划要求等因素的制约，公用事业在经营上不太可能形成充分竞争，从而具有一定的垄断性。市场对价格的影响有限，企业和居民形式上是被动地接受价格。公用事业一般都是在当地生产、销售和消费。由于各地影响公用事业价格的因素有很大差异，公用事业的成本和价格在各地区之间也往往有较大差别，体现着较强的地域性。

3.公共服务。公共服务包含内容较多，基本公共服务主要有三个方面:一是保障人类基本生存权的基本就业服务、基本养老、基本住房保障;二是满足基本发展权需要的义务教育和文化服务;三是满足基本健康需要的公共卫生、基本医疗保障。基本公共服务的特点:首先是基础性。是指那些对人的生存发展有着前提条件意义、人所必需的公共服务。其次是广泛性。是指那些会影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务。总体而言公共服务的提供主体应当是政府，其他社会组织可以作为政府提供不足时的补充。公共服务也必然需要大量的资金支持才能得以顺利提供。

(二)目前投融资渠道的局限性。

我国各地加快推进城镇化过程中普遍面临着融资难题，“土地财政”问题饱受社会公众广泛关注和批评、地方投融资平台快速形成巨量的地方政府债务。

1.土地财政存在的问题。土地财政是指一些地方政府过多依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。在我国城镇化进程中，土地财政发挥重要、积极的作用，但是，近年其弊端也越来越明显、突出。

土地是有限的最稀缺资源，仅依靠一次性的土地批租收入不具有可持续性，并助长了地方政府“政绩”激励下的短期行为。从国际经验看，没有哪个国家的城镇化进程可以是长期依赖土地批租筹资，我国部分地区也已表现出“难以为继”的局面。

2.融资平台存在的问题。

(1)融资规模快速增长，形成巨量隐性政府债务的风险。地方政府融资平台在应对这轮金融危机过程中，迅速达到了举债数万亿元的规模。融资平台贷款虽然名义上是公司贷款，实际上就是地方政府隐性负债，而且，未来能否顺利通过专项收入、税收、一般财政收入偿还融资平台债务，还存在制度风险。

(2)融资主体的设立与运作不规范，公司治理结构不合理。融资平台公司设立条件不严格、其运行也缺乏有效约束，同时，地方政府建融资平台的层级也在逐步下移，省、市、县级都设立了自己的融资平台，甚至乡镇也设立融资平台。事前审批、事中操作和事后监督没有形成一套统一、规范的制约。管理人员相当部分由原政府官员担任，缺乏必要的市场经营和企业管理经验及风险防范常识，因此在融资过程中较易发生决策失误。

(3)融资平台缺乏外在的约束机制。由于地方政府融资平台可融资的金额没有明确的约束，一些地方政府出于各种目的，极力扩大融资量，甚至不考虑自身还款能力，导致融资规模巨大，超过政府实际承受能力。同时，信息披露不充分，系统风险大。当由于货币政策导致银行可运用资金紧张或受资本金充足率约束的贷款规模不足的情况下，政府融资的稳定性将受到影响。

本文提出通过采用K-Means聚类统计结合其他均值计算、等值换算等数据分析方法计算货车轴重载荷分布情况，寻找载荷分布规律，并绘制不同超限范围内的轴重载荷分布参考曲线。

3.地方债存在的问题。在应对这一轮金融危机过程中，我国已经在实践中尝试地方债的发行。2009年首次有2000亿元由中央财政代地方政府发行，地方政府纳入预算使用，也可作为融资平台的资本金。虽然这一安排已延续三年，但仍然存在两个方面问题:一是没有从基本框架上解决地方政府发行公债和市政债券问题;二是规模较小，与地方融资需求相比近乎杯水车薪。

三、当前我国开展PPP存在的问题

我国早在20世纪末就有通过PPP模式建设基础设施的项目，截至目前已经在多个领域采用了该模式。虽然通过PPP模式解决了基础设施和市政建设在融资方面的问题，取得了成效，但存在的问题也是非常突出的，主要有以下几个方面:

(一)没有完善的法律体系。

从目前我国关于PPP的相关法规情况看，主要来自于国务院及各部门根据国务院制订的管理办法，同时，各地也根据各地情况制定有相应的管理办法。由于PPP项目的复杂性及长期性，这些办法虽然对PPP项目的实施有一定的帮助，但仍然不足以支持PPP项目的长期和可持续的发展。

(二)缺乏专门管理机构。

从管理机构看，当前还没有一个部门对PPP项目实施管理，这些项目也是由各部门自己管理，由于PPP项目更多涉及财政资金的未来支出，有必要由一个部门来单独管理PPP项目的实施，以防未来财政风险的无限扩大。

(三)风险转移的目标没有充分实现。

我国开展的PPP项目，很多经营性项目都有财政补贴，虽然名义上是采用了PPP模式，但并没有将经营风险完全转移，让民营部门(私人部门)承担，政府在许多项目中负责“兜底”，实质上承担了最终的风险。

当前我国实施的一些PPP项目(如BT项目)运营期通常只有3～5年，不仅没有解决政府财政融资问题，相反被私营部门增加了一部分成本，例如一些地方通过PPP建设的城市环线，通常建成之后政府付费40%，接下来连续两年每年再付30%。由于企业融资成本一般会高于政府融资成本，所以，这样不仅没有发挥财政资金的杠杆作用，最终还会成为政府一个重要的债务来源。这与采用PPP的初衷是不一致的。

(五)项目多集中在用户付费项目。

PPP的核心理念之一就是解决财政资金困难问题，在用户付费项目中，完全可能通过使用者付费来解决问题，这类项目完全可以通过市场化方式解决。例如污水处理、保障性住房中的公共租赁房等项目完全可以通过向使用者收费解决项目前期投资，无须政府投资。

(六)财政部门监督和约束力弱。

我国PPP项目一般由各部门安排，与财政没有必然联系，在需要融资时还要求财政部门出“安慰函”。这与国际货币基金组织强调在PPP项目中财政部门有一票否决权是不一致的。

总之，如果我们不对当前使用的PPP模式及时规范、加强监督和有效控制，必然会给地方政府带来更严重的债务危机。

四、城镇化投融资中如何选择公私合作的形式

从国际经验看，城镇化进程中三个方面的投资都经历过政府投资到私人投资再到目前被发达或发展中国家广泛采用的公私合作的模式投资。由于基础设施、公用事业、公共服务三个方面都是准公共产品的提供，无论政府投资或是私人投资提供，都存在严重不足或缺陷，实践证明较为理想的模式是公私合作的模式。因此，公私合作在城镇化进程中的应用我们也可以分为三个方面:一是在基础设施建设方面，二是在公用事业方面，三是在公共服务的提供方面。

(一)基础设施。

城镇化进程中基础设施建设需要资金数量最大，需政府采用多种途径为其融资，当然不排除采用公私合作的方式。可是在单纯以融资为目的的情况下，易导致一些项目失败。我们更强调形成PPP的管理运作模式，其中涵盖融资机制。实现这种公私合作管理模式有三个关键因素:一是伙伴关系，二是风险分担，三是利益共享，这里的利益不仅仅指利润收益，而是包括社会效益在内的各种因素综合的效果，包括体现企业的社会价值和社会责任形象。

就基础设施而言，选择公私合作管理模式应根据基础设施的不同形态来确定:

1.已有基础设施。已有的基础设施，政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，由政府向民营企业发放特许经营权证，由民营企业进行经营管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。如果民营部门通过购买或租赁的形式获得基础设施的使用权，就可以按照与政府的特许经营合约，自己向用户收费。如果民营企业对政府拥有的基础设施进行经营和维护，那么可以由政府向民营企业支付一定的费用。通过出售、租赁、运营、维护的合同承包等形式的合作，可以提高基础设施的使用与运营效率。在出售和租赁的形式中，还可以为政府置换和融通资金，从而支持和从事新的基础设施建设。

2.扩建和改造现有基础设施。这方面，政府可以通过租赁—建设—经营(LBO)、购买—建设—经营(BBO)、外围建设等形式与民营企业合作。政府向民营企业发放特许经营权证，由民营企业对原有的基础设施进行升级改造，并对升级改造后的基础设施经营管理。经营者按特许权合约规定向使用者收费，并向政府缴纳一定的特许费。通过这种形式，可以加快提升基础设施的功能和加快基础设施升级、改造的速度。在提升原有基础设施功能的同时，也可为政府新建其他基础设施筹集一定的资金。

3.新建基础设施。对于新建的基础设施，政府可以采用建设—转让—经营(BTO)、建设—经营—转让(BOT)、建设—拥有—经营(BOO)等形式与民营企业合作。建设—转让—经营是指由民营企业对基础设施进行建设完成后，转交给政府部门，然后再由民营部门进行经营管理。这种形式有利于提高基础设施建设的效率和质量，也可以提高经营管理的效率。在民营企业对基础设施经营管理期间，所有权属于政府。民营企业以租赁的形式获得经营权，同时也可以把建设时所使用的资金作为租金，从而获得优先租赁权。建设—经营—转让是指由民营企业对基础设施进行建设，建成后由民营企业进行经营管理，按照特许经营的合约时间，经营到期后转交给政府。在经营管理期间，基础设施的所有权属于政府，但是，不需要向政府缴纳使用费，只是在经营到期后，无偿交还政府。在交给政府之前，必须保证基础设施的完整性、正常功能等。建设—拥有—经营是指由民营企业建设基础设施，建设完成后，民营企业获得基础设施的所有权，同时获得基础设施的“永久性”经营权。当然这里的“永久性”经营权是个相对概念，是在特许权下面的“永久性”经营。这三种合作的形式主要目的是为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量。

(二)公用事业。

公用事业领域采用公私合作模式与基础设施领域有类似之处，特别是在污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等方面，采用公私合作的项目，一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并得到合理的投资回报。

(三)公共服务。

由于政府提供公共服务的传统模式会产生提供不足与低效，所以有必要引入私人提供。我国在教育、卫生、养老等领域都已出现私人提供公共服务的案例，同时由于公共服务的公共性，也必然离不开政府的支持，私人提供只是政府提供不足的补充，但是这种补充总体而言极为有限，为最大限度满足人们对公共服务的需求，更为理想的模式是通过公私合作的模式来提供。具体来说，主要就是要通过政府购买服务的方式来实现。政府购买服务的要点是:政府公共部门确定所需服务的数量和质量，具体服务由私人部门提供，提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。当前保障性住房中的廉租房也可以通过这种方式来提供。例如:由私人部门提供廉租房，政府组织符合条件的人居住，房租由政府统一支付私人支付不足的部分。当然这需要由有专业资质的住房出租公司来经营。

(四)公私合作的基本结构。

如图1所示，PPP的核心是特殊目的的载体公司(SPV)，在SPV的上面是项目单位，在这里就是政府公共部门;在SPV左面是组成SPV的股东，主要由基金、金融机构、建筑商、投资机构、政府公共部门等组成;SPV的下面是项目的各执行单位，主要由设计公司、建筑公司、金融机构、运营公司和维护公司等;SPV的右面是各类金融机构，主要为SPV提供不同类型的资金支持。

公私合作(PPP)管理模式在我国未来城镇化进程中将会发挥越来越重要的作用，未来社会的发展也会越来越多地依赖公私合作管理模式为社会提供公共产品和公共服务。需再次强调，如果仅仅限于通过公私合作进行融资的话，可能会囿于种种制约条件导致项目失败，我们更应该强调公私合作的管理功能，通过公私合作的管理模式涵盖其融资机制，促进城镇化进程中的基础设施、公用事业和公共服务更加及时、高效的提供与运营，进而充分调动社会资金、民间资本的潜力，推动我国城镇化进程的快速、健康发展。

图1 PPP模式的基本结构图

五、成功采用公私合作模式的政策建议

(一)完善法制体系。

我国目前采用的是部委发“通知”，指定“政策”的方式来规范，其法律效力较低，而PPP的特殊性决定了要对项目公司、招投标和税收优惠等问题做出特别的法律规定，这就意味着PPP立法与一般法规必然存在一些冲突。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行业，且都是从自身管理角度出发，法规文件各自为政，很多时候不能相互衔接，缺乏全局性和系统性。我们则需要通过立法方式来保证在PPP项目中的各方利益不受损害，特别是公众利益。同时通过立法，明确PPP应用的领域与方式。PPP项目的法律关系较为复杂，涉及许多领域的法律问题，有些问题在针对特许经营的法规中有统一规定，但更多的方面仍由该领域内我国现有的其他法规或行政法规来管制。

(二)加强机构建设。

从采用PPP模式为基础设施融资较早的英国来看，他们在财政部下设立基础设施局负责所有英国PFI(PPP的一个类型)项目的政策制定，国家审计署和公共事业管理委员会负责对重要的PFI政策方面进行调查研究并提出意见。

我们可以参照英国的做法，在财政部下设立一个专门的管理部门负责公私合作项目的相关工作。如普及专业管理，尤其是采购方面的知识。并通过建议和指南对地方政府提供PPP项目支持，并帮助其制定标准化的合同。并在机构下设立PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有行业部委属下的具有专业知识(比如交通、污水处理等)的技术咨询机构，满足PPP模式在各行业的应用需求。

(三)明确政策指导。

我国在开展PPP项目中虽然有20多年的经验，也出台了不少相关政策，但这些政策更多具有针对性，缺乏相互协调性。建议出台支持运营周期长的PPP项目政策，同时充分发挥市场机制，降低政府在PPP项目中的成本和风险。针对项目本身经济性的强弱采用不同的激励政策。对经济性较强的项目，可以采用市场化程度更高的方式，而市场化程度较低的也可借鉴 PFI模式。

(四)提高项目开发和储备能力。

我国目前没有相应的管理机构，更没有相应的项目开发和储备。在设立相应的管理部门的同时，建议该部门应当同时负责PPP项目的开发与储备，其方法是通过项目评估，确定项目是否采用PPP模式。采用的方法是依据“物有所值”的理念和定量计算的方法来确定一个项目是否能够采用PPP模式。一个PPP项目的成功实施需要较长的准备工作，一般要2～3年。由于目前我国“物有所值”评估体系的缺失以及对PPP项目适用类型题解不清，直接导致了PPP模式在国内选择的盲目性，这也是很多PPP项目失败重要原因之一。

(五)促进能力建设。

PPP项目是一项技术性较复杂、专业性强的管理模式，涉及金融、法律、会计等多个领域的专业技术，有的甚至涉及政治问题，因此，需要一大批既有理论又有实践经验的复合型人才。为提高PPP的管理能力，一方面，要加强相关人员的培训(与PPP相关的法律、金融、政策等);另一方面，有必要加大相关专业人才和管理技术的引进力度。

(六)完善并加强合同管理。

我国应加强合同的规范化管理，英国在《PFI合同规范化第4版》中，对PFI项目的合同管理做出了详尽的规定，各章节包括合同的持续时间、项目的开始时间、防止服务开始时间延迟、意外事件的防护、担保、服务定价方案、服务标准、服务监督、设施维修、服务变更的处理、法律变更的处理、通货膨胀时的价格处理、分包和雇员变动时的处理、所有权变更时的处理、交接时资产估价、提早结束服务的处理、知识产权的处理、争端解决方式以及政府合法介入等均做出了详尽的规定。在我国现有的合同管理政策中，包括《城市供水特许经营协议示范文本》、《城市污水处理特许经营示范文本》等，虽然对相应的定价、风险、标准等做出了规定，仍然存在诸如价格调整、风险控制等方面出现不少问题，希望能尽早完善并规范化管理。

(七)提升监管管理力度。

我们应当在不同阶段实施不同的监督举措，在招投标阶段、运营阶段和资产转让阶段都应有相应的监督管理依据与措施。在招投标阶段的监管中，英国在2001年的《公私合作指南》和《如何与选定的投标者合作》中分别提出了在初选投标者阶段、选定投标者阶段和定标阶段的监管，提出了对投标人的财务能力、专业知识、组织能力以及关系管理严格筛选的标准。在运营阶段的监管中，《运营任务指南2之项目移交指南》第3章中提出了对价格、服务水平、客服帮助平台以及重要事件进行监管的要求;而在《PFI合同规范化第4版》的第10章中对如何明确监管的责任、谁进行监管、什么时候进行监管、谁为监管付钱以及监管注意事项等均做了详尽的规范。

(八)加强风险管控。

凡是PPP项目都属于政府投资公共项目，特别是私人融资项目，虽然在有产出后才向投资者付款，但是，未来每年支出的现值总额便是政府的或有债务，如果PPP项目规模过大或总额过大都会给政府带来财政风险。国际货币基金组织(IMF)认为财政部门在PPP项目立项上应有否决权，以此防范项目带来的财政风险。

［1］［英］马歇尔著，朱志泰等译:《经济学原理》(上)，商务印书馆1983年版。

［2］［美］E.S.萨瓦斯著，周志忍等译:《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版。

［3］［美］斯蒂芬·P·罗宾斯著:《管理学》，中国人民大学出版社2002年版。

［4］贾康、孙洁:《农村公共产品提供机制研究》载于《管理世界》2006年第12期。

［5］贾康、孙洁:《社会主义新农村基础设施建设中应积极探索新管理模式—PPP》，载于《经济学动态》2006年第10期。

［6］贾康、孙洁《在公立医院改革中采用PPP管理模式的探讨》，载于财政部财政科学研究所《研究报告》2009年第29期。

［7］贾康、孙洁:《公私合作伙伴关系的起源、概念和功能》，载于《财政研究》2009年第10期。

［8］周小川:《城镇化及其融资问题》，载于《比较》2011年第4期。

［9］苏明、贾西津、孙洁、韩俊魁:《中国政府购买公共服务研究》，载于《财政研究》2010年第1期。

［10］孙洁著:《城市基础设施的公私合作管理模式研究》，中国人事出版社2007年版。