关于打造新型行政文化的思考

罗一平

关于打造新型行政文化的思考

罗一平

行政文化包含行政观念文化、行政制度文化、行政行为文化这三个基本要素。纵观当前我国行政文化，在继承我国优秀传统行政文化的同时，也残留了不少封建文化的弊端。在当前新一轮深化行政体制改革的关键时期，倡导新型行政文化对于促进政府公务人员转变行政观念，转变行政作风，推动政府改革，具有十分重要的现实意义。新型行政文化的出发点和落脚点就是所要塑造的就是“为民、务实、清廉”的政府公务人员，这也是我们党的群众路线教育实践活动的主要内容。从这个意义上说，党的群众路线教育实践活动正是打造新型行政文化的有利契机。

行政文化 政府改革

一、行政文化的内涵及作用

关于行政文化的概念和构成，理论界已经进行了许多成熟的研究并形成了许多不同的表述。但是正如国家行政学院副院长周文彰所说，不管如何表述，行政文化必然包含行政观念文化、行政制度文化、行政行为文化这三个基本要素。

行政观念文化是有关行政理想、行政价值、行政精神和行政道德等方面内容的集合；行政制度文化是有关行政组织、行政体制、运行机制、行政关系和行政纪律等方面规则和规定的综合；行政行为文化则是行政决策、行政执行、行政管理等行政行为所体现的行政风格、行政态度、行政作风、行政风气等内容的集成[1]。

在当前新一轮深化行政体制改革的关键时期，倡导新型行政文化对于促进政府公务人员转变行政观念，转变行政作风，推动政府改革，具有十分重要的现实意义。

二、当前我国行政文化的弊端

纵观当前我国行政文化，在继承我国优秀传统行政文化的同时，也残留了不少封建文化的弊端。在实践中，一方面它以廉洁、效能和服务的精神，引导和规范着政府公务人员的行政行为；另一方面它又以封闭、集权和保守的机制桎梏抑制着行政活动的有效开展。这主要表现在以下几个方面：

1.封闭性强。当前我国行政文化封闭性强，具有排他性。“不在其位，不谋其政”，行政体系的封闭性和行政心理的排他性为行政活动蒙上了一层神秘的面纱。这就使得行政活动缺乏社会成员的积极参与和社会的有效监督，成了少数精英的治国理政活动。在行政体系内部，条块分割，全局意识不强。部门本位主义和地方保护主义思想比较严重，地区之间，部门之间缺乏合作，只重视本部门和本地方利益，“画地为牢”“以邻为堑”。这显然不利于这全国性政策的贯彻和落实，不利于行政效率的提高，使行政活动的有效性大打折扣，事关人民群众切身利益的问题得不到根本解决，中国特色社会主义事业不能顺利前进。

2.创新性弱。传统行政文化以办事稳健、不出风头为要决，在这种思想指导下的行政活动只重共性而忽视个性，具体表现为政府公务人员思想保守，行政方式、手段僵化、单一，做事情求稳怕乱，不愿更不会进行创新，使很多具体政策得不到贯彻落实。这就造成行政改革由于缺乏推动力而进展缓慢，人事管理由于缺乏激励机制而失去活力，利益格局调整更是困难重重。

3.形式主义严重。中国传统行政文化注重形式，这就使得政府公务人员在行政活动中过分拘泥于形式和常规，公文样式千篇一律，冗长而空洞；地方政府机构臃肿，人浮于事。在具体政策的落实上做官样文章，办事拖沓。此外，形式主义还表现为一些地方和部门在制定行政决策时存在主观主义思想，与民主决策、法治决策和科学决策背道而驰；在执行过程中更是脱离地区和部门实际，脱离人民群众的实际，搞“政绩工程”“形象工程”；在反馈过程中大搞浮夸，虚报数字。这些都严重制约着公共行政效能的有效发挥，制约着公共管理水平的进一步提高。

4.法治让位于人治。几千年来的封建人治思想影响极深，导致长期以来我国行政管理重人治，轻法治。在行政实践中，一些领导干部将个人意志凌驾于法律和制度之上；行政机关内部上下级之间公私关系界限不清，混为一谈，“人情风”和“裙带关系”盛行；一些地区和部门的领导和同志开会参与决策制定时都不愿意得罪人，不愿意提反对意见，使民主和监督流于形式，不仅有悖于组织原则和纪律，更使有法不依，执法不严的现象屡屡发生。

5.官本位思想严重。目前，地方政府公务员的行政态度已有很大转变。但由于“官本位”的历史沿习，部分地方公务员官气很重，一些领导干部缺乏公仆意识、服务意识、责任意识和危机意识，在实际行政过程中对上求权索利，只对上级负责，奉迎媚上、以权谋私、损公肥私，利用手中权力窃取百姓利益去博取上级的认同。对下侵权占利，采取“高人一等”的姿态和行为方式，对人民群众的认知相对较低，对人民群众诉求的回应反应迟钝。

三、打造新型行政文化的途径

认为文化其实体现在一个人如何对待他人、对待自己，如何对待自己所处的自然环境的一举一动、潜移默化的行为当中。那么，行政文化作为社会化、集约化程度很高的精神文化类型，不论是行政观念文化、行政制度文化，还是行政行为文化都最终会通过政府公务人员个人的行为表现出来。因此，我们现在所说的打造新型行政文化必须回归人文本位，以人文新型行政文化塑造的出发点和落脚点。从这个意义上说，党中央从去年6月18日开始到现在所进行的党的群众路线教育实践活动正可谓是恰逢其时，切中要害。

党的群众路线教育活动，针对的是目前党员领导干部中存在的“四风”问题，可以说“四风”问题的根源便在于当前我国行政文化不适应时代和形势的要求，不适应人民群众的新期待。那么我们新型行政文化的出发点和落脚点所要塑造的就是“为民、务实、清廉”的政府公务人员，这也是我们党的群众路线教育实践活动的主要内容。所以说，党的群众路线教育实践活动正是打造新型行政文化的有利契机。具体而言，以下几个方面可以作为打造新型行政文化的努力方向：

1.更新行政观念文化。通过党的群众路线教育实践活动，加强以公共精神为核心的行政观念文化建设，使广大党员领导干部牢固树立求实、诚信、廉洁、创新的行政理想；牢固树立以人为本、执政为民、为民用权的行政价值；牢固树立为民务实清廉的行政精神；牢固树立责任、忠诚、诚信、廉洁的行政道德。同时必须加强干部教育培训工作，提高干部素质和工作能力，把这种公共精神作为一种价值观念来强化，作为一种行为准则去遵循，作为一种职业能力来提高，作为一种日常习惯来培养[2]。

2.创新行政制度文化。政府职能转变要靠制度规范和约束。习近平总书记在上任之初就明确提出，“把权力关进制度的笼子里”。他在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上指出，要实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。这表明了党和国家在制度建设上的态度和决心。创新行政制度文化就要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府；要深化行政审批制度改革，继续推进大部门制改革，严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本，优化行政层级和行政区划设置；要推行行政公开制度，让权力在阳光下运行；要把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制[3]。

3.革新行政行为文化。人们希望制度“包治百病”，但是现实情况往往并不如愿。正如习近平总书记所说，制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。行政制度由人设计，但行政制度设计的目的不会自动实现，必须通过人——广大党员领导干部在行政行为中去实践。这种制度的执行力，从深层次上说，就是培育一种认同制度、敬畏制度的行政文化。没有文化内核，空有制度一堆，到头来制度也只能是在文件中落实，在实际中落空。

在党的群众路线教育实践活动中，我们广大党员领导干部要把新型行政文化内化于心，自觉更新观念、转变作风，做为民务实清廉的典范，做新型行政文化的创造者和参与者；更要把这种新型的行政文化外化为自觉维护群众利益的行政实践，做新型行政文化的践行者和推动者。

[1]周文彰.加快建设中国特色社会主义行政文化.行政改革内参,2012,(12):1.

[2]彭向刚.塑造公共行政八项理念.行政改革内参, 2012,(12):12.

[3]周文彰.加强行政文化研究引领政府职能转变.光明网,2013-3-21.

罗一平 中共晋中市委党校行政管理教研室 讲师

（责编 高生记）