近二十年中国社会组织发展的阶段性分析——以辽宁地区民间组织发展为例

李坚

(东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110004)

近二十年中国社会组织发展的阶段性分析
——以辽宁地区民间组织发展为例

李坚

(东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110004)

辽宁社会组织发展是我国民间组织发展的一个缩影。以辽宁社会组织发展的实际情况为依据，可以透视近二十年中国地方社会组织发展的曲折历程。该历程总体上看共经历了三个阶段，即萌发阶段、发展阶段和升级阶段。前两个阶段已然过去，第三阶段正在展开。目前民间组织发展处于历史转折点上，虽然目前面临一些问题，但方向明晰。民间组织发展政策的利好、发展条件的改善和渐进发展过程的加快则更是具有共性的趋势，就具体领域的社会组织而言，其发展的利钝成败，取决于自身而非环境，此意应当引为共识。

社会组织;发展阶段;促进思路

近二十年是中国社会组织发展的一个重要时期，它既顺应了中国经济转型和政治发展的需要，又推进了中国社会生活的积极变化，为新时期的民间社会建设和社会管理创新提供了组织基础和经验依据。从地方实际出发对基层社会组织发展进行阶段性分析，是认识中国社会组织发展的一个有益的视角。本文以辽宁社会组织发展的实际情况为依据，透视近二十年中国地方社会组织发展的曲折历程。

一、20世纪90年代——萌发阶段

1992年前后，伴随市场经济的恢复发展，多元社会力量也在形成和成长，辽宁民间组织处在原始积累阶段。个别早期民间组织破壳而出，在体制的缝隙争取发展机会，初显体制内与体制外的分化。

1．组织形态

（1）民政部门支持的社区公益组织和青年团支持的青年志愿者组织发展势头较强，较短时间迅速推开，但处于基层和辅助地位，对发起者及其背后组织民政部门、社区和青年团依赖性强，组织结构不完善，没有什么经济实力，赋予和转移过来的功能很少，社会影响不大。

（2）行业主管部门组建成立的经济性、地区性的行业协会商会是一个独立系列，依托行政权力成为“二政府”，履行官方赋予的某些管理职能，有较强的行政与经济实力。而以民营经济为基础成立的行业协会如家具协会则反之，官家色彩弱，不具行政职能，依靠业内认同和服务而生存。商会性质的个体私营协会在主管部门工商局主导下成立，在前两类之外近乎于异类，没有行政职能却依托行政权力活动，成为行政管理的工具，如某些专业市场内的个体经营者协会。

（3）依托单位体制挂靠某一机构成立的学会及协作体，在20世纪80年代发展起来之后开始分化，总体上面临衰颓之势。拥有行政地位的免登记学会(协会、联合会)享受特殊待遇，官方性强的学会依托官方资源存续但风光不再，市场性强的学会通过自身运作能获得市场资源支持得以生存发展，弱官方性且弱市场性的学会逐渐堙没注销。

（4）单位体制内的各类组织自行发展，会得到单位的信任支持和资源投入，也受到单位官方的意志影响，生存的自主性较低。平时这些组织大体上还能做到自主活动，一般性活动可以自行其是，较少受到来自单位的干涉，但出了“问题”则很容易被注销解散，如各类校园社团、校友会、联谊会等。

（5）单位体制外的非官方的纯民间组织，主要是各种民间自发结成的兴趣小组或紧密型群体，如读书会、车友会、病友会。乡谊互助组织开始组建，乡土文化组织如老人演出团队，在精英人物的操持下依托社区和特定社群的资助兴办，在困顿中维持运行。有些民间组织出于特殊政策原因得到政府方面的有限支持或承认。如挂靠民委的少数民族联谊会，起起伏伏地缓慢发展。

2．组织特征

（1）民间组织在体制内和体制外并行发展，处在新旧体制变革的挤压下，生存艰难。行政认同和体制性的社会资本是各类社会组织取得合法性及生存发展的根本条件，官办社会组织由于体制资源逐步减少而日益边缘化，体制外的草根民间组织难以得到官方支持而自生自灭。草根民间组织处在原始萌发阶段，成员少，组织化水平低。

（2）政策环境紧迫。由20世纪80年代递延而来的经济改革不断扩大深化，多元主体参与的市场空间渐次放松，经济主体的自主权日渐落实，但对经济活动空间和行为主体的政治控制并未放松，社会组织设置和发展空间逼仄，社会行为严格受控。合法资格仅限于官办组织和单位内设组织，社会自生的民间组织更难以取得体制的承认，注册之难犹如登天，即使体制内组织组建异地分支机构也是备感艰难。

（3）市场经济发展带来的人员流动、机会增多和资源分散，是社会组织发展的原初动力。体制外社会资源逐渐积累集聚，但此时市场发育发展水平低，市场资源尚显单薄，市场化的支持作用不明显，社会组织孱弱又难以助力民营经济，民间组织发展的需求不够丰厚，组织发展速度较慢。

（4）国际资源进入国内，但在省内却找不到适合的民间组织作为承接者，只得与体制内组织合作。草根组织也得不到外部资源如欧盟环境项目的支持，外省吸纳的那些国际资源在省内却没有落地，未能发挥积极作用，一些慈善项目和慈善组织的发展相形之下也是严重滞后。

（5）NGO－NPO(非政府组织－非营利组织)理念传入中国，民间组织和市民社会的学术研究局限于学苑讲坛，没有与民间组织发展实际和政策鼓励实践结合。NGO主要是外来的新闻名词和学术概念，此时没有来得及走入实践和本土化，而民间组织的自我发展，处于自发状态，缺乏自觉，也未能得到学术支持。

民间组织萌发阶段的这些特征在辽沈地区都有不同程度的体现，有的特征如国际资源的利用不足表现得尤为突出，彰显出辽宁民间组织的发展在某些方面比之其他地区要落后。尽管起步艰难，却立开山之功，为下一阶段的发展做了必要的准备。

二、2000年——发展阶段

进入新世纪，体制内外的社会组织得到各种条件的支持而迅速发展，组织总量及其活动不断增加，发展速度加快，组织类别及形态日趋复杂化，覆盖的社会领域扩大，社会影响逐步提升。

1．组织形态

（1）高举志愿者旗帜成为多数民间组织的共同标识，志愿者组织成为主要存在形态，2008年奥运会和汶川地震是志愿性民间组织发展的高潮。志愿者组织以其努力、贡献及效果，获得良好的社会形象、声誉和信任。

（2）民间公益组织合法性努力取得成效，民政注册取得突破，形成政府主管部门友善对待民间组织的地方性案例与良性互动的成功经验。挂靠官方公益组织，如慈善会、红十字会，成为组织合法化的一个基本途径，或依托官方专业机构的工作项目而获得行动合法性。

（3）民间组织工作人员分层，负责人核心骨干成员普通志愿者角色分工，出现专职专业的从业者;商会、行会人员与官员分流，商会雇佣专职人员成为趋势，为提升组织建设绩效和活动服务水平发挥重要作用。

（4）组建异地商会是商会发展中的新现象，允准异地商会登记是民间组织管理体制的一个重大突破。商会与政府建立良好关系，取得商界会员和政界领导的双重支持与资源，是商会得以顺利发展的基础。

（5）各类组织间的协同互动增加，行业性、地区性的组织联盟或协作机制开始酝酿、组建。出于沟通信息开展工作的需要，业内影响较大能力较强的组织倡议或牵头建立了如志愿者协会、辽宁LGBT协作网(失败)、辽宁中小城市艾防工作委员会等联合体，迈出了组织跨地合作协调动作提供服务的重要一步。

（6）外国在华民间组织出现，发挥其中介、服务作用，促进外国人之间、中外之间的互动融合。如在沈韩国人会，帮助来沈韩国人解决生活发展中的问题。如何认识处理这类组织，成为开放条件下社会组织管理的一个新课题。

2．成绩与特征

（1）组织运作和服务的能力提升，可以提供专门服务，展现组织优势，弥补官方和专业机构不足，为官方机构从事的专业专项工作接纳。如一些民间组织及其志愿者开始承接或受委托运作国家、国际资助项目，获取活动资源。如环境保护、心理咨询、艾滋防治领域，都有很多此类现象。

（2）组织功能发挥充分，收到很好效果，获得各种奖项，取得良好的社会声誉。有的奖项来自市、省、国家政府方面，得到官方承认。甚至有来自国际组织的奖项，组织的工作成绩得到国际组织认可。典型代表有青年团系统的志愿者组织，如沈阳青春志愿者协会;红十字会系统志愿者，如遗体捐献俱乐部;环保志愿者，如盘锦黑嘴鸥保护协会等综合性和专业性的志愿服务组织。

(3)民间组织发展出现新动向，由边缘走向主流化。这主要体现在社会组织与政府部门的关系上:①政策倡导启动，体制内人士出面为草根组织及其社群代言，出现专项议案提案，如力主建设公益组织孵化器。②相关政府部门采取开明态度，允准民间公益组织民政注册，赋予其合法化资格，使其取得与官办组织同等的法律地位。未予注册的公益组织正常开展业务活动，有关部门也不举不究。特定领域的组织如艾防组织还可以申请中央和地方项目，得到官方经费支持，而对其他社群活动则不予干涉。③官方专业工作机构如疾控、红十字会等对特定草根组织予以接纳，开展业务上的合作，准予其参与或独立开展一些专门的工作，甚至对草根组织有一定的倚重和利用。

（4）动员国际资源，接受国际资助。如水土动植物保护的环境组织，易感人群的流行病防治组织，就受到国际行业性组织、基金组织和友好人士的关心，有或密切或偶发的联系，得到国际基金项目的资助，不仅拓展了组织发展和提供服务所需资源的来源渠道，而且开辟了民间对外开放交流合作的一种形式。

3．民间组织发展的社会政治背景及推动力

（1）这期间，2004年十六届四中全会提出社会建设，2006年十六届六中全会提出和谐社会建设，是一个重要的促进因素。总体上意识形态环境趋于宽松有利，政策口径由紧而松，发展与限制二重性方针逐渐主从易位。管理部门间或疑虑担忧，将其与颜色革命挂钩而从紧控制，奉行不出事的维稳原则。地方政府官员基于不同的环境和对象，其认知、态度和管理策略发生分化，出现助推民间组织发展的地方经验，如大连义工组织、鞍山公益组织。

（2）特殊事件或重大事件，尤其是2008年汶川地震和奥运会对志愿服务组织极大促进，公众焕发高涨的志愿热情，官方给予积极肯定，官民形成合力，盛况空前。

（3）社区基础、专业技能、特殊优势赋予民间组织持续生存的合理性、必要性。专业机构对其持友好态度，逐步接受国际理念及国际合作项目规范，与民间组织互动协作，提供发展资源与项目，开展民间组织的能力建设，如举办培训交流活动，推动民间组织健康成长。

（4）市场经济发展为社会组织提供丰沛的社会资源，又提供充分的需求和社会合法性。市场和社会力量与民间组织形成互动局面，有些领域的社会组织来自于社会市场的支持与资源渐趋于官、民、外三维并立局面，现代社会结构初露端倪。

（5）国际理念和学术资源进入民间组织(NGO)领域，国际因素如荷兰红会、全球基金，提供理念、资源、项目、工作经验，鞭策政府态度改进。国际项目的正负两重效应，外来方法的有效性与局限性，促发人们关于工作方法本土化的自觉，适用本地人文风土和目标人群需求的工作方法自主探索工作，经充分酝酿，已然启动。

三、2010年——升级阶段

2010年以来，社会组织发展呈现出新的态势。志愿者组织进入体制，主流化任务完成。政府和社会组织之间展开倾斜性的良性互动，官产社多元关系及资源汇聚，未来发展前景审慎乐观。

1．发展态势

（1）各类民间组织继续发展，新的活动空间打开。促进发展的多种形式、可能性展现，官与民并行或协作，共同为促进民间组织发展献力服务。宗教界自办公益组织如养老院、诊所在从事多年的公益服务活动之后，获准注册，这是社会公益组织发展的一个重大突破，对社会组织由以往多是政策宣布的抽象肯定推进到政策待遇的实质性落实，尤其是法律资格的赋予。

在活动方面，以往多由专业机构和民间组织申请执行基层民间组织的能力建设项目，开展培训、交流、实习活动，促进民间组织负责人和志愿者的成长。这些活动官员很少参加，即使参加也是礼仪性的，对公益民间组织的工作及其培训项目往往口头上予以肯定，很少介入实质性活动，如筹划、授课、评估等。如今几乎完全改变，如省民政部门发起成立推动民间组织发展的服务机构——社会组织促进会，承接中央财政专项转移支付支持项目，针对省市级民间组织负责人和财会人员开展系列培训活动。事实上政府机构及官员走向培育发展工作的前台，支持并参与促进民间组织发展的具体操办活动，在活动过程的多个环节，如设计、组织、督导之中发挥作用，这对其他相关政府部门改变态度会产生积极影响。

（2）公益志愿者组织继续发展，成为公共活动尤其大型公共活动的主要组织依托之一。志愿组织介入公共活动成为常态，志愿者成为公共服务重要的人力资源。官方按中央文件要求构建归口统一管理体系，红十字会慈善总会公共卫生文娱体育等官方组织系统及其旗下的志愿组织多元协同并进。

（3）因应宏观环境的对策设计与准备行动已然展开，组织自觉明显提升，应变态度冷静且积极，组织理性建构趋于成熟。

面对宏观政策环境改善的预期，民间组织决心以自身建设和服务的实绩，支持政策倡导，推动政策改善进程;同时意识到自身建设对承接政策变革带来命运转机和发展机遇的基础性作用，注重营建完善自身体制，加强制度建设和能力建设。吸纳有识者建议做出新形势下可能事态的预判，应对日益走近的多元竞争和业内的挑战。在特定领域与行业，如防艾NGO在全球基金退出中国的形势下，协同艾协、基金会开展后全球基金的组织建设方略与新参与机制的研讨，选择利用既有的民间参与形式和多方协调合作机制，降低项目经费渠道转换后民间组织参与合作机制设计探索实验的时间机会成本。

（4）地方政府开始筹划建立社会组织发展孵化器，沈阳、大连基层政府和部门表明了筹建意向，初步作出努力，进行意向沟通、选址、筹资、规划设计等方面的建设起步工作。孵化器虽未建成，毕竟踏上由务虚走向务实的道路。

（5）本领域的社会功能及研究价值进一步获得肯定，政策性倡导工作推进且深化。政策讨论和政策倡导工作逐步展开，追求体制身份和发言权成为政策改革探索的亮点。社会组织代表发出了自己的声音，以志愿者身份列席官方会议，意味着社会组织的声音和代表得到体制的有限认同与接纳。

2．环境分析

（1）正反两方面的环境条件同时作用于社会组织的发展进程，总体上看环境条件在不断改善。就其大者而言，相关社会管理创新的几个会议文件是一个根本因素和标志。如2011年的“省部班”讲话，“530”政治局会议，2011—2012年的“十二五”规划建议及纲要文本。2014年的两会也格外值得注意，焦点是国务院机构改革与职能转变方案。

有利的政策环境逐渐形成。中央政府态度友善，政策口径大大扩展，管理体制酝酿重大调整。虽然社会管理新政的立意仍不脱离控制利用和培育发展两面，但培育发展的取向明显加强，对实际管理工作和基层干部会产生积极影响。

不利环境亦相伴而来。国际大宗资源退出中国使部分民间组织面临生存危机，如何跨越断奶后的过渡期，目前仍处彷徨无计状态，尚无有效应对策略。

（2）市场经济发展是民间组织发展的深厚基础。一是提供丰沛的社会资源供给，特别是提供财力、物力支持;二是提供充分的需求和社会合法性，市场经济的发展和竞争带来社会分化，扶助弱势群体成为民间组织发展的动力和用武之地。

（3）社群社会基础进一步深厚。社会结构的分化整合，不同社群寻求自己的利益空间和利益实现方式，向社会发出自己的声音，民间组织是一般公众乃至弱势社群实现自身利益和发声的切近的载体。提升服务能力与加大服务供给使组织与目标人群的关系更加紧密，是民间组织获取社群支持的基本的、经常性的途径和依托。

（4）官产学协同，助推民间组织发展。以民间组织为节点搭建官产学民四方面的关系，且日益密切。多方面的利益诉求关系由此得到满足，多种资源汇聚，组织建设进一步上层次水平。

（5）国际理念学术资源进入NGO领域，相互结合互动，推动NGO的思想自觉和理性建设。多元跨界合作，体制内外、国内外、社群内外相互支持帮助成为一股潮流。

3．公共政策取向

既往的社会管理体制、政策，如双重管理、限制竞争、政社一体等，造成民间组织面临取得合法资格难、寻找资金难、社会声誉低落等困局。

社会管理创新蕴含着深刻的政策变革，必将给民间组织发展境遇带来重大改善与突破。就社会组织的合法身份而言，诸如注册备案双重途径、民政部门直接登记、枢纽型组织变通登记等已经宣布和实施的新政策，为民间组织发展开辟了新的途径与空间。

与合法化改革取向相适应的配套措施，已经在酝酿和推出。在资源支持上，采取购买服务、转移支付、孵化发展等措施，为民间组织发展尤其是在起步建设阶段，提供财力物力支持，减轻初生负担，大有裨益。

四、结论

辽宁社会组织发展是我国民间组织发展的一个缩影。辽宁民间组织发展有其特殊性，由于计划经济体制的根基深厚，行政权力对社会经济发展的干预面宽，影响深远;体制内机构垄断了很多社会经济事务，存量空间的让渡几近天方夜谭。这些特点一时间难以转变，改起来的难度也特别大。凡此种种，都给辽宁民间组织发展施加了不利影响，使之面临比其他地区更多的困难，造成发展中的波折。不过这些问题又不尽是辽宁独有的，这些特点其实是具有普遍性的，地区之间不过是程度的差别而已。从积极方面看，民间组织发展政策的利好、发展条件的改善和渐进发展过程的加快则更是具有共性的趋势，管窥见豹，已有成绩基础上未来的前景是可以预期的。

辽宁社会组织发展的历程，可以分为如上三个阶段，前两个阶段已然过去，第三阶段正在展开，未有穷期。目前民间组织发展处于历史转折点上，瞻念前程，方向明晰。就具体领域的社会组织而言，其发展的利钝成败，取决于自身而非环境，此意应当引为共识。

［1］王名．中国民间组织30年［M］．北京:社会科学文献出版社，2008．

［2］国务院办公厅．国务院机构改革和职能转变方案［EB/ OL］．［2013－03－14］．http://www．china．com．cn/news/2013lianghui/2013－03/14/content_28245220．htm．

［3］姜浩然．社区民间组织发展现状、问题与对策——以辽宁西部某市为例［J］．辽宁经济管理干部学院学报，2010 (5):7－8．

［4］辽宁省民间组织服务中心课题组，刘雅文．社会组织在构建和谐社会中的重要作用——辽宁省社会组织创新发展调研报告［J］．社团管理研究，2008(12):38－41．

Periodic Analysis of the Development of Social Organizations in Recent 20 Years in China——Taking Non-governmental Organization Development in Liaoning as an Example

LI Jian
(School of Humanity and Law，Northeastern University，Shenyang 110004，China)

Development of social organizations in Liaoning is an epitome of the development of non-governmental organizations in our country．Based on the actual situation of Liaoning social organization development，we can see the tortuous course of development of Chinese local social organizations．The course has generally experienced three stages，namely the germination stage，developing stage and upgrade stage．The first two stages have already passed and the third stage is being carried out．The ngo development lies in a historical turning point at present，although it is facing some problems，the direction is clear．There is a common trend such as better policy，improvement of development and gradual development speed．In terms of social organizations in the concrete f field，the development of the success or failure depends on their own rather than the environment，which should lead to consensus．

social organizations;stage of development;promoting ideas

C23

A

1672－9617(2014)03－0304－04

(责任编辑 伯灵 校对 伊人凤)

2014－05－20

李坚(1961－)，男，辽宁东沟人，东北大学社会保障研究所所长、教授，主要从事中国社会保障政策、慈善事业研究。