协商民主理念下加拿大公众参与环境法律实施的路径选择及对我国的启示*

王彬辉

(湖南师范大学法学院，湖南长沙 410081)

中国共产党十八大报告第一次写入“协商民主”内容，协商民主倡导的理性协商、公众参与等民主价值追求是对我国公众参与环境法律实施提出的更高要求。从《环境影响评价公众参与暂行办法》、《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，再到2014年新修订的《环境保护法》中专章规定“信息公开与公众参与”，可以说我国公众参与环境法律实施的推行已显现希望和方向。但是，当前我国公众参与环境法律实施实践中仍存在着事后的、被动的、初级阶段的参与等诸多问题。推进积极、有序和有效的公众参与环境法律实施是中国环境法制革新的民主化方向。由于加拿大特殊的国情导致协商民主理念在加拿大的政治法律生活中深入人心。近些年来加拿大公众参与环境法律实施早已超越了传统的仅仅回应官方公告并就拟建设的项目提交书面意见的被动角色，变为主动实施法律的一方主体，其公众参与环境法律实施的路径选择明显体现协商民主理念的要求，而我国学者在研究外国环境法律制度尤其是北美环境法律制度的时候，往往偏向于视加拿大为美国文化的附属品，忽视了加拿大存在的典型性，导致对加拿大该项制度与实践研究的严重缺乏。本文分别从静态的与动态的层面考察加拿大公众参与环境法律实施的路径，希望能为我国在协商民主大环境下实现公众参与环境法律实施路径的变革提供有意义的借鉴。

一、加拿大公众参与环境法律实施注重协商之成因

公众参与环境法律实施，指的是公众或其代表根据国家制定的相关环境法律法规赋予的权利、义务参与各项保护环境活动。近些年来，加拿大公众参与环境法律实施的路径选择明显体现协商民主理念的要求，总结来看具有如下特点:

1.参与主体的平等性。从协商民主本质属性看，公众平等而广泛的协商是其“质”的规定性。加拿大各界普遍认为环境治理体系应该是多层面、多领域的，包含着大量不同利益、立场和权限的利益相关者— —政府部门、非政府组织、相关企业、大众媒体、周边居民、相关农牧渔民、土著、一般公众等〔1〕See Garrett Hardin，The Tragedy of the Commons，Science，Dec1968，168，p.1244.。在环境法律实施中，“利益相关者”是使用频率很高的词汇。不同的利益、兴趣和立场通过协商对话机制表达出来，被认为是利益相关者的正当权利。

2.参与过程的辩论性。辩论性是协商民主区别于其他民主形式的显著特征，辩论的过程就是利益相关者之间的博弈与合作。加拿大人在实践中意识到，要使利益相关者受到尊重，必须保证信息公开透明并提供充足的参与渠道，让他们能够在各种有效平台上发表意见，表达各自利益与要求。充分有效的辩论能够使不同的主张、诉求、核心需求、价值偏好趋向一致，为统一意见、达成共识做铺垫。

3.结果共识性。协商的目的是为了在“增进共识、增强合力”的基础上找到尽可能多的认同，尽最大努力达成共识。这种共识能够在实施环境法律之前将潜在的各种矛盾降到最低，促使各方自愿执行协议，有效破解“上有对策、下有政策”的“执行难”困境。各个行动者之间是一种“多—对—多”的结构关系，与等级制下的“一—对—多”的关系不同，前者更注重环境法律实施者之间合作的密度和相互关联的紧密程度。

沟通和协商之所以成为加拿大公众参与环境法律实施的主题，笔者总结认为主要有以下原因:

1.加拿大特殊的国情要求

众所周知，加拿大和美国都曾是英国在北美的殖民地，但两国的社会发展道路不同。加拿大从未打过革命战争或者内战，从未倡导过伟大的社会或者政治运动，从未产生过杰出的世界领袖，也从未犯下过令人难忘的暴行。加拿大是通过合法的方式和在现存的英国皇家政体基础上，谨慎地摆脱了英国政府政治上的控制，获得了自己的独立。这种小心谨慎的态度是加拿大人所特有的。因而加拿大宪政制度的重要特色之一是反对暴力革命，主张用和平、协商手段解决争端。“和平、秩序和良好的政府管理”，从历史到现在一直是加拿大人追求的目标。而所谓“和平、秩序和良好的管理”，就包含着服从，包含着美好的有秩序的环境。这与美国强调的以斗争获得权利和幸福是完全不同的。

2.环境立法的谨慎为环境法律实施预留自由裁量的空间

加拿大学者D.Dewees教授敏锐观察认为，加拿大环境立法慎重地构建了包括“倾向于环境支持者产生热情和赞同的象征性方法”〔2〕See Dewees，Donald N.，Evaluation of Policies for Regulation Environmental Pollution，Vancouver，Westwater Research Centre，The University of British Columbia，1981，p.18.。事实就是加拿大环境法律规范从来没有很明晰地表述，代替行为准则的是在管理者和被管理者就遵守或不遵守、谈判与再谈判的主题。从这个意义上，法律中的规则仅是谈判行为模式的开始。“遵守”或“不遵守”意味着“同意”或“不同意”。〔3〕See Thompson，Andrew R.，Environmental Regulation in Canada:an Assessment of the Regulatory Process，Vancouver，Westwater Research Center，The University of British Columbia，1981，p.33.

3.环境法律实施的不确定性所要求

因为环境问题的复杂性和专业性，致使污染产生的原因、经济费用和因削减或避免污染项目的社会与生态效益等等问题成为环境法律实施中的不确定性因素。而在这种不确定性的环境法律实施中，被执行者往往比执法者掌握着更多更好的遵守环境法律所需信息，这就使某种行为所产生经济后果的评估即使是环境行政机关受过科学训练的官员也很难做到。所以执法者的不利因素和被执行者占有谈判的有利资源导致环境法律实施中的利益相关者(政府、工厂和公众)之间的协商、谈判是一种有效方法。

4.加拿大多元文化主义的影响

加拿大文化遗产部给多元文化主义的定义是:加拿大多元文化主义是我们一切公民平等之信仰的基础。多元文化主义使所有的公民都能够保持他们的身份，以他们的祖先为骄傲并有归属感〔4〕See R.Bruce Morrison，C.Roderick Wilson eds，Native Peoples:The Canadian Experience，Oxford University Press，2004，pp.101-128.。多元文化主义是一种规范性模式的有益尝试，它把文化与权利、少数人与多数人的关系统一于自由主义的框架下，在宽容与同异、个人与群体、公民与国家之间寻找平衡点。在长期的公共生活实践中，平等协商逐渐内化为越来越多加拿大人的社会价值观。一般来说，人们有强烈的动机达成良好的解决方案，愿意搁置分歧，以便在有迫切需求或一致意见的领域实现共同的目的。

二、协商民主理念下加拿大公众参与环境法律实施的路径选择

协商民主在加拿大具备良好的发展空间和可用资源，但是同时也面临着许多近期的困境与远期的难题，在公众参与环境法律实施中同样如此。晚近时期，加拿大在公众参与环境法律实施的路径选择上贯彻协商民主理念的要求，为协商民主在加拿大的发展开辟道路并进而推动加拿大的政治民主化进程起到良好效果。

(一)政府与公民社会新型关系的参与路径确保协商主体的平等性

协商民主的真谛在于与政府处于平等地位的公民通过公开的对话、讨论和协商，寻求彼此利益的契合点和交叉点，尽可能为公共事务的解决和公共政策的出台达成共识。加拿大以政府与公民社会新型关系参与环境法律实施的路径在公民与政府之间、公民与决策之间建立良好的沟通渠道，形成有序参与的良好局面。

1.公众自主实施环境法律，进行与官方对等的执行计划

传统上，学者们提出了解决公地悲剧的两条思路:主张对公共资源实行中央政府控制的“国家理论”，及主张对公共资源实行私有财产制度的“企业理论”。而美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆认为，国家和市场都不是解决公共池塘资源的灵丹妙药。事实上，大量公共池塘资源问题既非依赖国家、也非通过市场来解决的。相应地，她提出了第三种解决思路，即多中心治理理论，通过自主组织和自主治理实现更为有效的公共事务管理的制度安排〔5〕［美］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道——集体行动制度的演进［M］.上海:上海三联书店，2000.145.。这种多中心治理理论很好地体现在纽芬兰省伊斯特波特半岛(Eastport Peninsula)的龙虾渔业管理中〔6〕See Carol A.Hunsberger，Robert B.Gibson，Susan K.Wismer，Citizen involvement in sustainability-centred environmental assessment follow-up，Environmental Impact Assessment Review 25，2005，pp.609-627.。Bonavista海湾的伊斯特波特半岛附近水域东北部海岸是纽芬兰最好的龙虾生存海域。当地渔业大约有50艘捕鱼船，他们来自7个小型社区〔7〕这七个社区分别是 Burnside，Eastport，Happy Adventure，Salvage，Sandringham，Sandy Cove，and St.Chad's。。由于龙虾产量严重下降，1995年由当地捕虾者组成了伊斯特波特半岛龙虾保护委员会，该委员会提出龙虾下降严重的问题并且设计管理措施以保护该地区的龙虾资源。该委员会完全支持在该地区存在的绝大多数捕虾船，但应该是可持续发展下利用龙虾资源。1996年该委员会推出保护并促进本地龙虾渔业的社区项目。在联邦渔业和海洋部的合作下，获得许可捕虾的渔民与退出该区域捕虾的渔民签订了保护龙虾渔业协议，协议中获得许可捕虾的渔民承诺利用监控系统来控制他们在传统的捕鱼区域的捕鱼数量。同时，实施有助于龙虾数量恢复的项目，即将捕捞到的未达到龙虾尺寸和正在孵化的雌性龙虾放回大海。该委员会还宣布两个区域(圆岛Round Island和鸭岛Duck Island)为海洋保护区，禁止在保护区内进行任何捕捞龙虾的行为。在此，由当地渔民组成的伊斯特波特半岛龙虾保护委员会就是一个自治主体，它有自己的规章制度、日常办事机构和工作人员，它与任何层级的政府及其部门都是平等对话者，不形成隶属或上下级关系。而且该自治主体与政府具有各自的资源和能力优势，能够实现优势互补。从这个角度来看，这种“行政管理与公众参与相结合从某种意义上看是建立一种新的权力制衡机制:一方面授权国家环境管理机关作为环境法的主要实施者负责全面的环境管理，另一方面又以公众参与刺激和监督行政管理，弥补行政管理的懈怠和缺陷”〔8〕吕忠梅.环境法新视野［M］.北京:中国政法大学出版社，2000.89.。

2.公众与政府合作实施环境法律

为满足所有参与团体和机构对该地区环境信息的需要而提供报告，2001年不列颠哥伦比亚省科莫科斯山谷(Comox Valley)地区〔9〕科莫科斯山谷位于不列颠哥伦比亚省温哥华岛的东部，属于comox-strathcona地区管辖，该山谷居住的总人口近6万。实施米勒德/皮尔西(millard/piercy)流域管理计划。该计划涉及合作各方包括志愿者、非政府组织和四级政府(市、地区、省和联邦)。该计划的实施体现了一种新型的政府与公民社会的关系，其本质是政府与公民对环境公共事务的合作管理，目的是使环境公共利益最大化，符合协商民主理论的实质要求。其特点有:首先，政府与公众是合作伙伴关系。政府和公众之间确立和认同共同的目标来实现对公共事务的管理。它所拥有的管理机制主要依靠的不是政府的权威而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是传统参与模式中单一的和自上而下的〔10〕俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000.5-6.。第二，具有动态性特点。在该计划中，政府与公众组成一个动态、复杂的网络系统。政府是这个网络线路的管理者，但它只是社会治理主体之一，并不再扮演社会中心的角色。这种合作是一种动态的过程，政府可以不断变更网络和挑选合作的伙伴，在互动的过程中创造出新的解决环境问题的方法。

(二)公众通过环保专业知识、传统生态知识参与路径促进理性协商

协商民主理论的核心在于强调协商与对话的重要性，使得公众真正地参与进来，避免“通告式协商”现象的出现。而公众在参与环境法律实施的协商与对话中面临的最大障碍就是环境问题高度的科技背景。许多环境上的危害行为或产品往往是在经年累月后才被发现。此外，环境问题在因果关系的认定上亦格外困难，时常牵涉到科学上的极限，难以立即给予一个固定的答案，以作为认定责任或采行相对措施的依据。环境品质的设定、环境影响的评估、或环境改善的认定等，亦涉及科技水准的考量〔11〕叶俊荣.环境政策与法律［M］.中国台北:台湾月旦出版公司，1993.24.。前述的米勒德/皮尔西(millard/piercy)流域管理计划中测绘数据就需要拥有较强的专业知识和技术设备才能获得。最初大多数数据的收集是由志愿者进行的，结果显示这些数据不够精确。于是开始雇佣专业技术人员，提高了测绘数据的准确性，而这些测绘数据为科莫科斯山谷地区政府在地址分区和开发许可证等行政决策问题上提供了信息。同时，由志愿者进行的水质测试发现下水道的交叉连接对贝尼斯(Baynes)海湾的贝类生存造成威胁。基于这个发现，市政府进行跟踪调查并纠正了这些基础设施问题。

土著文化是加拿大多元文化中的一个重要组成部分。从上个世纪70年代加拿大多元文化主义政策实施以来，加拿大政府和社会各界在消除种族歧视方面采取了许多措施。一方面，制定了一系列维护人权和协调种族关系的法律，如《加拿大权利和自由宪章》、《种族关系基金会法案》、《就业平等法案》、《多元文化法》等等;另一方面，建立了许多保护人权、促进种族关系和谐发展的机构和组织。加拿大土著民族不断发展壮大，在社会生活中尤其在环境保护中扮演着重要的角色，他们既是影响环境决策的重要社会因素之一，也是参与环境决策的重要代表，尤其是在争取土著民族的正当生存权利上，即对土地和自然资源权利的争取中以其土著传统知识参与环境法律实施。比如在西北地区的奴隶地质省拟建设的第一个钻石矿对Lutsel K'e社区〔12〕Lutsel K'e社区主要是由奇帕维安族人(Chipewyan，在当地方言中被称为Denesoline)组成，其最初的领土包括从东南部的哈德逊湾(Hudson's Bay)海岸到西北部的科珀曼河(Coppermine River)分水岭的广阔地带。到20世纪50年代初被更名为Lutsel K'e社区。的传统领土造成影响，他们渴望有效处理相关的环境问题。2002年当地土著民社区启动Nihat'ni监测项目，试图收集信息反映该社区生活方式的基本方面，以及它们正在发生的变化。Nihat'ni监测项目参与者主要是土著民，并且将传统生态知识作为它的信息主要形式，在传统生态知识的文化背景下评价监测结果的意义。例如，猎人在驯鹿时观察脂肪沉积，骨髓和胎儿发育。通过向当地年长有经验者请教和比较历史观察得出关于北美驯鹿健康的结论。这个项目综合考虑了社会和生物物理因素，确定的指标有助于对土著民生活质量的整体理解〔13〕See Carol A.Hunsberger，Robert B.Gibson，Susan K.Wismer，Citizen involvement in sustainability-centred environmental assessment follow-up，Environmental Impact Assessment Review 25，2005，pp.609-627.。

从上述参与实例可以看出，为了提供有意义的参与环境法律实施，公众需要就他们工作的合法性和工作质量建立可信度。通过运用科学的方法，对志愿者进行培训和质量保证、质量控制措施，以及运用传统生态知识来提高公众参与的可信度，在一定程度上有利于减少政府对个人志愿者或公民团体提供数据可能存在偏差的怀疑。

(三)公众通过环保非政府组织为主的参与路径确保协商的团体优势

协商民主关注的是决策过程的利益整合和利益协调，能否把更多的利益主体纳入到决策领域和决策过程中来，依靠相互协商平衡冲突、达成共识，关键之一是将个体的公民整合成社团。因为与公民个人参与环境保护相比，环保团体参与具有相对优势。其一，公益性优势。环保团体一般可以基于设立团体的宗旨，维护公共环境利益;其二，专业性优势。环保团体基于对环境保护事务的了解与熟悉，在参与法律实施方面更加专业;第三，团体性优势。以环保团体这一组织形式介入更能产生强大效应，其影响范围更大。加拿大环保非政府组织参与环境法律实施方面主要表现在以下方面:

首先，参与环境教育提高公众环境意识。在加拿大，“环境教育”是一个过程，使受教育者在愉快学习和健康成长中获得有关环境的知识和积极参与解决环境问题的态度与技能，使受教育者学会正确判断和处理人类与自然世界关系，培养受教育者整合环境方面的考虑做出明智的决定和采取负责任的行动。环境教育的最终目标是创造有环境素养的公民〔14〕See Canadian Environmental Grantmaker，Environmental Education in Canada，Canadian Environmental Grantmakers'Network 2006，p.2.。环保非政府组织拥有的教育资源是单一学校无法具备的，他们通过提供非正规环境教育主要包括各种博物馆、动物园、水族馆、科学中心等等对公众环境价值观的形成产生了极大的影响。

其次，倡导企业履行环保社会责任。例如，2007年维护社区可持续发展的非盈利组织——达勒姆保力机构(Durham Sustain-Ability，DSA)倡导制定《生态经营计划》。该计划围绕环境保护、经济发展和社会责任这3个可持续性的因素进行，帮助企业在达到各自经营目标的同时，逐步向环境友好型方向迈进。据统计，目前已有100多家加拿大企业登记加入《生态经营计划》，并被授予“生态企业商标”，成为光荣的环境友好企业，从而提升了品牌形象〔15〕加拿大推行生态经营计划［N］.中国环境报，2011-01-04(4).。

文献[16]在三江平原宝清县三江试验站进行了试验，研究了不同灌溉模式下水稻在生育过程中的需水规律及水稻的水分利用效率。结果表明：控制灌溉水稻生育阶段蒸发蒸腾量293.3 mm时节水效果最好；湿润灌溉生育阶段蒸发蒸腾量373.2 mm时水稻产量最高；淹灌生育阶段蒸发蒸腾量544 mm时灌溉水分利用效率最小。三种灌溉模式的土壤渗漏量均为219 mm，分别占三种灌溉模式水稻需水量的42.7%、37.0%、28.7%。

第三，利用环保非政府组织专业性强的特点增强在环境法律实施中的参与能力。以艾伯塔省清洁大气联盟为例，该组织利用综合空气质量管理系统对该省空气质量进行管理，通过公开空气质量年度调查分析报告等方式公布该省不同区域的大气质量，政府根据联盟的报告以及建议制定不同的政策管理不同的区域。例如，针对该省PM2.5(直径2.5微米的粒子)浓度低于每立方米15微克的区域(观察线以下)政府只需采取一般监测和采集数据的措施;PM2.5浓度在每立方米15微克至20微克的区域(管理线)采取监督的措施;PM2.5介于20微克至30微克的区域(超标线)采取管控的措施，包括改进设备和技术、收集更多的数据;PM2.5在30微克(全国标准)以上的区域(超标线以上)采取强制性措施以降低空气污染度，如禁止新建工厂。该管理系统在全国标准(超标线)之下，又增加了两个预警机制，给政府、企业一个指导系统，使环境质量与未来采取的经济计划联系紧密。

(四)公众全方位救济途径确保协商民主的有效性

协商民主为民众公开参与公共事务提供了合法化的通道，就等于将政府管理过程公开置于民众的监督和制约之下，用公众的力量来监督和制约政府的权力，提高政府管理过程的透明度。加拿大相关法律为作为私人检察官的公众提供全方位的救济途径，使其能在多种有效平台上表达自己的利益和要求，实现协商民主的有序性和有效性。

1.行政救济途径

首先，公众有权向负责该项法律执行的有关政府部门提起正式的申诉。申诉好处在于:(1)因为环境保护机构缺乏监管资源，申诉可以为展开官方调查提供所需的信息。(2)如果官方已经了解违法行为并且考虑行动，咨询有关的公众将节约双倍的努力。(3)环境法律提供给政府部门多种执行法律的方式，包括控制命令和中止命令。这些方式对于阻止可能发生的损害是非常必要的。申诉可以使政府及早采取这些法律手段。

其次，公众有权要求权力机关撤销或者中止行政许可。加拿大法律规定的行政许可公开制度、行政许可信息共享制度、设定与实施行政许可听证制度等等有利于普通民众对自己感兴趣的法律执行或者被管理者行为的领域的行政许可行为实行参与和监督。当负有责任的行为人没有遵守法律或者许可证规定的条款导致出现环境问题时，公众有权要求有关权力机关中止或者撤销该许可，或者施加更为严格的条件。所以，行政许可证的颁发与撤销活动被视为能协调公众普遍关注点和行政管理相对人特殊要求之间关系的理想工具〔16〕See Spigelman J.J，Sanctions，Remedies and Law Reform，unpublished Australia Law Reform Commission Paper，1977，p.91.。

第三，公众有权向有关部门进行环境请愿。在联邦程序中，任何加拿大居民包括组织和公司，都可以向渥太华委员会提交处理环境问题的申请。请愿书的主要内容包括:(1)对可能未执行或者未遵守联邦法律的行为进行调查;(2)解释与环境问题有关的联邦政策;(3)对现行的环境法律、法规或者政策进行审查。同时也允许请愿者对现存法律、法规和政策提出改进的建议;(4)采取步骤来完成部长对解决环境问题的委任;并且(5)联邦部门自己运行中保持环境的整体性。委员会的责任就是将这些请愿转给相关的联邦部长(们)，然后部长必须在规定的期间内直接向请愿者回复。

第四，公众有权向巡视官申诉。加拿大许多省份和地区都有巡视官，其法律角色就是对政府决策关注和申诉进行反馈。比如，艾伯塔省巡视官有权对官员行为进行调查，并且向政府官员、部长、内阁报告结果和提出建议。申诉者有权知道调查的结果。

2.司法救济途径

允许公民提起环境公民诉讼是为了民主与法治更好的实现。环境公民诉讼作为私权力实施法律是与公权力实施相互存在竞争的，通过促进更多的竞争会使更多“公共利益”和民主与法治更好的实现。“如果公民诉讼未被允许，社会的个体成员被置于政府执行官员的从属位置，这就低估了本处于同一层面的权力——公民权利对有效民主的特殊价值。”〔17〕Keith Ferguson，Challenging the Intervention and Stay of an Environmental Private Prosecution，Journal of Environmental Law and Practice，v.13，no.2，2004 March.加拿大环境公民诉讼的可诉范围包括:

首先，公民有权对环境犯罪提起私人追诉。加拿大环境公民诉讼的受案范围与其他发达国家显著不同之处在于加拿大存在环境刑事私人追诉，即指在刑事诉讼中由个人而不是由政府官员提起诉讼以执行法律的行为〔18〕James S.Mallet，Enforcing Environmental Law:A Guide to Private Prosecution ，Victoria:Environmental Law Centre，2004，p.10.。《加拿大刑法典》特别规定任何人只要有充分的理由相信某人犯罪都可以起诉到省法院或者治安官。这里可以看出任何人展开私人刑事追诉实际上是不受限制的，除非在法律中有特别规定的要求或者障碍。但是，加拿大环境刑事私人追诉范围只适用于简单判罪案件，相对于我国刑事诉讼中的简易程序审理的案件。

其次，公民有权对涉嫌损害环境的行为提起诉讼。比如加拿大联邦《清洁空气法》规定凡是违反本法所规定的排放标准和限制、特定的许可证及其条款以及违反联邦环境保护局和省依据该标准和限制所颁布的行政规章与命令的行为均属于环境公民诉讼的可诉范围。这种违法行为包括个人、公司给环境造成损害的行为。

第三，公民有权提出司法审查。在加拿大，任何直接受到行政决策行为影响的人都可以提起司法审查的申请。当存在有严重的或者应被审查的问题时，基于公共利益提起司法审查也是被允许的。比如1998年阿尔岗昆野地联盟和Temagami之友诉安大略省自然资源部长案〔19〕See Algonquin Wildlands League and Friends of Temagami v.Ontario(Minister of Natural Resources)，1998，O.J.No.419，Ont.Div.Ct.。加拿大司法审查活动是作为“法院判定由成文法或普通法授予的、由公共机关行使的权力是否合法的过程”〔20〕See Monahan，Patrick J.Constitutional Law.Toronto:Irwin Law，1997，p.122.。

三、对我国公众参与环境法律实施路径变革的启示

作为完整而系统的制度实践，协商民主是中国共产党领导中国人民在长期奋斗中探索的确保人民当家作主的重要形式。中共十八大第一次将“协商民主”内容概括为:“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”十八届三中全会《决定》强调进一步拓宽协商民主的渠道，进一步丰富协商民主的形式。可见，在公众参与环境法律实施领域，如何将社会主义协商民主作为我国人民民主的重要形式贯彻落实也是我国环境法治与民主今后发展的方向。借鉴协商民主指引下加拿大公众参与环境法律实施中的先进经验，笔者认为我国公众参与环境法律实施路径变革可以从以下方面实现:

(一)变“被动参与”为“主动实施”

我国公众参与环境保护是一种自上而下的被动参与。举例来说，我国2002年《环境影响评价法》第5条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”实践中，公众参与往往是被动参与。首先，建设项目信息公开的内容由建设单位确定。2008年《环境信息公开办法(试行)》强制要求环保部门和企业向公众公开重要的环境信息，对公众获取环境信息起到了很大的促进作用。但在信息公开的实际操作中往往存在项目基本情况介绍重点不突出、项目污染特点及区域环境问题不突出、主要环境影响的程度与范围不全、夸大污染防治措施效果、有意回避项目的敏感问题和环境风险等现象。公开的信息中往往以达标排放来掩盖不利的环境影响、以专业术语误导公众，这种信息不对称和对环保的认知程度不一导致公众的知情权受到损害。其次，调查对象的选择权属于建设单位，而不是掌握在公众手中。2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》第15条从现实操作层面来分析，相关单位在选择被征求意见的公众范围上存在相当的不确定性，可以利用没有细化的规则来确定公众范围，会刻意回避主要敏感目标公众、缩小调查对象范围等现象，从客观上剥夺了有利害关系的一些公众对该环境事项的表达权。其次，调查表征求意见的内容是事先确定，大多是问答或判断题，普遍存在对项目的环境影响轻描淡写、避重就轻、有意回避敏感问题等现象。调查问卷的设计上很少考虑项目的特点、地区的差异以及受调查对象的不同，存在针对性不强的问题。

社会管理是指“国家通过制定一系列社会政策和法规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。”〔21〕杨建顺.社会管理创新的内容、路径与价值分析［N］.检察日报，2010-02-02(3).从狭义上讲它是政府职能的重要组成部分，但从广义上讲，社会管理应该是多元主体以多样化形式进行上述活动以及这些活动的过程。从一元的基于行政化管理转变为政府、各种社会组织、企业等共同参与的社会治理是公共治理发展的趋势。因此，法律实施不应该被人们看成是仅与政府或者他人有关的事情，而应该公民“自己的”事情。这种参与把公共政策领域通常自上而下的方法颠倒过来，让公众有权探寻一种对环境和社会负责任的生活方式。公民在参与环境保护中不应该只是消极的权利享受者，而应该分担管理环境公共利益的责任。在这个意义上说，公众在环境法律实施中承担着不亚于政府的重要角色。我国2006年3月在江苏试点的社区环境圆桌会议就是公众主动参与环境法律实施的改革措施，它是指社区内的相关利益团体，如社区居民、政府、企业代表，等一起为解决社区环境问题而进行平等对话和协商的活动。社区公众以社区环境圆桌会议为载体，使自身真正成为具有环境权益的独立主体，从而拥有一个利益主体应该享有的就牵涉自身环境权益的政府行为和企业行为与相关方进行有序的协商谈判的权利。这种在政府指导下的公众参与模式实现了环境法制民主化的要求，虽然在实践中存在着一些突出的问题，需要对会议制度的目标、召开频率以及会议成果的监督执行等作出明确规定。但它可能成为我国公众参与环境保护的模版，因为公众参与应该“表现于遍及全国各地方团体或群体中人们的这样一种意识——我们在共同行动……即便是在现代城市粗鄙、丑恶的环境里，我们也可以通过鼓励大量的、各式各样的人参与法律执行程序，参与新的类司法程序，参与地方和国家行政以及公共生活的许多其他领域，而把韦伯认为已经‘退回’到或者是神秘的经验，或者是亲密的私人关系之中的‘终极的和崇高的价值’送回到公众生活中去”〔22〕［美］伯尔曼.法律和宗教［M］.梁治平译.北京:三联书店，1991.61.。

(二)变“松散参与”为“社团参与”

从2007年《中国公众环保民生指数》反映的总体情况看，公众环保行为的平均得分为36.6分〔23〕中国环境文化促进会、北京师范大学社会发展与公共政策研究所:《中国公众环保民生指数绿皮书(2007)》，中国环境文化促进会网站2013年10月9日下载。，说明公众对切身的环境问题较为关心，但是对环境问题的解决仍然徘徊在自发和盲目的个体本能层面。而个体在抗衡高度组织化的公权力时诉求成功的几率微乎其微，且个体面对权利受侵害，在与政府交涉过程中极有可能将矛盾表面化，演变为单纯对立的暴力抗争，失去协商、谈判的可能性。如深港西部通道深圳侧接线工程环评案、厦门PX项目环评案、北京六里屯垃圾焚烧厂案以及全国各地公众反生活垃圾焚烧厂活动等都呈现出非理性的参与情景。与加拿大公众参与模式相比，缺乏组织化依托是我国公众参与面临的突出问题。加拿大环保非政府组织参与环境治理值得我国借鉴的做法主要是:

首先，从制度上支持环保社团成立。环保社团组织数量过少是我国现存的严重问题。以上海市闵行区为例，截止到2011年底，各种社会组织(NGO)数量总共达到200多个，其中环保组织或者与环境保护有关的社会组织数量也就将近10个，占全区社会组织数量不到5%〔24〕上海市闵行区环境保护局课题组.公众参与环境保护的现状及有效途径研究——以上海市闵行区为例［J］.上海党史与党建，2013，(3).。所以，我国应借鉴加拿大做法，降低环保社团的准入门槛，放宽环保社团的核准登记条件，对不参与商业经营的环保社团组织实行备案制度，为环保社团创设一个宽松的制度环境。同时，政府还可以通过政策参与、税收惠免、无偿资助、合同服务等方式来培育非政府环保机构。

其次，政府与环保非政府组织应该成为合作伙伴关系。比如，“加拿大野鸭基金会”致力于保护湿地和野生鸟类，最初由美国和加拿大的商业界、民间共同出资建立，它所开展的栖息地保护、社区关系、环境政策、社会教育、生态研究等各项工作，都是借助与联邦政府、省政府建立的伙伴关系开展的。例如承担青少年可持续发展教育功能的Oak Hammock湿地互动中心，就是在联邦政府的支持下由加拿大野鸭基金会和马尼托巴省政府共同修建的〔25〕加拿大野鸭基金会网站 http://www.ducks.Ca，2012年8月9日下载。。

第三，建立环保非政府组织咨询制度。该制度能够:减少冲突，导致更好的决策;使长期成本最小化;建立信任;强化市民的能力，同时也是民主的组成部分。加拿大联邦1999年《环境保护法》、《濒危物种法》和《土著民法》对此都有规定。在加拿大的实践中该制度也发挥了重要的作用。所以，笔者认为，该制度应该由我国环境保护的基本法——《环境保护法》确定，用法律来改变政府对非政府组织的态度，约束政府的行为。

第四，建立环保非政府组织网络体系。这种体系的特点为:首先，代表性。由于各种网络的成员特定的性质，具有广泛的咨询代表性;其次，可靠性。通过网络自己选择代表，解决了政府部门选择的偏好;第三，有效性。网络替政府部门解决了建立庞大的环保非政府组织代表数据库的问题，提高了工作效率。

(三)变“无为参与”为“专业参与”

近10年间我国公众的环境知识和环境意识都有了大幅的提高，“民生指数”调查结果显示，公众对环境污染、垃圾处理、污水处理等宏观环境问题，关注程度达到了80%以上〔26〕中国环境文化促进会、北京师范大学社会发展与公共政策研究所:《中国公众环保民生指数绿皮书(2007)》，中国环境文化促进会网站2013年10月9日下载。。但是，公众参与热情和参与能力之间存在较大差距。参与能力主要包括以下主要能力:一是认知能力，即对公共政策或者决策实质认识能力;二是聚合能力，即将多种意见和不同利益诉求进行整合的能力;三是合作能力，即在参与过程中，与其他参与者以及社会管理主体合作共处的能力;四是磋商能力，即在参与过程中，能够坚持自己的观点，讨价还价维护自身合法权益的能力。我国公众参与能力不高，参与的层面太低，虽然有相关行业的专家参与，但并不是真正意义上的公众参与，他们提供的仅仅是技术层面的支持，而不是社会各方利益的代表。由于公众参与能力不够，导致企业对公众诉求的表面重视和实际敷衍。可见，专业性和技术性知识的缺乏已成为当前制约公众参与环境法律实施的重要瓶颈。为此，我国有必要学习加拿大的做法:

首先，建立公众参与的专家支持系统，通过将政府的专家支持系统与社会共享的方式鼓励环境专家为公众参与环保提供服务，并逐步建立公众参与的专家支持系统。例如，环境问题的科学技术性导致环境信息可能包含大量的专业科技术语，对环境信息的认知成本增大使得普通公众很难有足够的激励把时间资源配置到对环境信息解读中去，更何况公众对环境信息的认知效果还受到其本人知识存量、既有学科背景等诸多不确定因素的制约。所以公开环境信息时，应该为公众提供相关的专家支持系统提供帮助，以便于公众理解相关信息。

其次，通过培训环境专业技能，提高公众参与能力。实践中，绿色浙江环保组织以“钱塘江护水者”项目为核心，吸收沿江的居民加入志愿者队伍，开展常规巡护，并通过举办钱塘江护水者培训班，提高普通民众的专业素质。该组织还开发了一款易于让公众参与环境监督的互动信息平台——“水地图”。普通民众一旦在钱塘江边发现水污染，就可以拍下污染点的具体信息，上传到“水地图”。经现场初步核实后，绿色浙江环保组织就会在“水地图”上发布污染点标示。2011年至今浙江省环境稽查部门通过“水地图”及相关举证，成功查处水污染案件16件〔27〕叶慧，邵甜.从旁观者到生力军— —浙江用制度建设鼓励和保障公众参与环境保护［J］.今日浙江，2012，(22):51.。

(四)变“单一救济”为“多元救济”

我国的《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有环境保护的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”在诉讼法上，“检举”、“控告”都不是特定的法律概念，没有专门的配套制度，不利于实践操作。而建立多元救济途径，给公众更多利益表达平台和渠道，有利于缓解环境问题造成的政府或企业与公众之间的紧张局势，将纠纷化解于萌芽状态。

首先，发挥传统环境保护公众救济参与方式的优势。在环境保护的公众救济参与中，传统的行政复议制度、调解制度以及人民陪审员制度等，仍然具有重要作用。行政复议的范围比行政诉讼要宽，它可以对某些抽象行政行为提出复议要求，同时环保规划、环保计划等也可在复议之列;调解制度的价值可以使特定公民、环保团体等参与环境污染或破坏纠纷的调解工作;人民陪审员制度可以吸收具备环保专业知识的人参与环境纠纷案件的审理，以获得更好的司法效果和社会效果。

其次，我国环境公益诉讼应从过于注重环境民事公益诉讼转向“民行并重”。从前文可以看出，加拿大环境公民诉讼是民行刑三位一体。然而，我国现在进行的环境公益诉讼司法实践更多的关注于民事公益诉讼，忽视了应该给予同等重视的环境行政公益诉讼和环境刑事私人追诉。这种状况在2012年新修订《民事诉讼法》对环境民事公益诉讼进行规定后更加突出，具体表现在:首先，各地有关环境公益诉讼的规范性文件中除了环境公益诉讼案件的一般性规定外，更有专门对环境民事公益诉讼案件的规定，如无锡市法院、市检察院2008年9月联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》;昆明市市法院2010年11月发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》。而对于环境行政公益诉讼案件的专项规定则没有。其次，司法实践中环境民事公益诉讼的数量也明显多于环境行政公益诉讼。据中华环保联合会不完全统计，我国各级法院近年来已经受理环境民事公益诉讼至少17起，而环境行政公益诉讼才6起〔28〕别涛.环境公益诉讼立法的新起点——《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议［J］.法学评论，2013，(1).。笔者认为我国环境公益诉讼中这种过于注重环境民事公益诉讼的现象是不对的。相对于具体污染企业和个人，行政机关不当或滥用权力，会给环境公共利益造成更为严重的损失。而我国的行政监督体制又先天不足:缺少专门的监督机制和有效的监督手段，也难以对行政权力的运行进行经常化的检查。因此，通过环境行政公益诉讼加强行政监督是行政权力有效运行的有力保障。它能够有效减少甚至避免行政决策中出现的偏差和失误。但是我国《行政诉讼法》第2条规定，只有当行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益的时候，公民、法人或其他组织才有权向人民法院提起诉讼。其中的“合法权益”即明确了必须是权益受侵犯的个人或组织，从而排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共利益提起诉讼的可能性。同时，《行政诉讼法》第11条对受案范围的列举式规定又限制了环境行政公益诉讼。根据该条规定，原则上只有人身权、财产权受到侵犯的行政纠纷才能为法院受理，但众所周知行政行为侵害的环境公共利益往往不限于人身权、财产权。相对于《民事诉讼法》第55条规定而言，显然《行政诉讼法》的现行规定阻碍了环境行政公益诉讼的发展。因此，我国必须修改《行政诉讼法》，确保环境行政公益诉讼的法律地位。

第三，信访法制化。信访制度是由中国共产党创造的、具有中国特色的权利救济制度，公民通过信件、电话或上访等形式，向各级信访机构反映问题，目前也是各级政府了解民众心声、征集民意的重要渠道。以此为基础，各地相继发展了领导接待日制度、领导约谈制度等等，都是部分公众反映利益诉求、政府倾听民意的方式。但现实中也存在着“信访不信法”等诸多问题，需要通过行政法规的方式将信访活动确立为一项法制化、程序化的常规渠道。