整体性治理与分散性治理比较研究——基于经典组织理论四分法的思考

张晓君

（桂林理工大学人文社会科学学院，广西 桂林 541004）

整体性治理与分散性治理比较研究
——基于经典组织理论四分法的思考

张晓君

（桂林理工大学人文社会科学学院，广西 桂林 541004）

整体性治理和分散性治理之间存在明显的差异，整体性治理主张通过减少部门数量、扩大部门规模，通过加强部门之间的合作来解决政府在改革过程中出现的空心化、碎片化问题；分散性治理则认为要增加部门，缩小部门规模从而促进部门的专业性，以此来更好地保护公众权益。本文从组织理论视角，以分工、合作、集权/分权和规模为内容对两种治理治理理论进行比较，在此基础上提出治理理论的发展应该超越非此即彼的逻辑，实现多种治理模式融合发展是实现良好的治理关键。

组织理论；整体性治理；分散性治理

1.比较研究的视角

“治理”的概念出自古典拉丁文或古希腊语，原意指的是“引领导航”，在特定范围内行使权威，一般用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。“治理”事实上是众多不同利益主体共同发挥作用，建立一致或取得认同，从而达到实施某项计划的目的的一个政治进程[1]。目前，治理理论受到了大部分国家的认可，对于当今世界的公共管理影响深远。它的出现为政府改革提供了新思路，是公共部门重构与改革的新视角，也为政府、市场和社会关系的重构提供了新架构。

20世纪90年代，新公共管理进入了后新公共管理时期，新公共管理遭受越来越多的批评，在这样的环境下，英国发展出整体性治理的模式，整体性治理理论的形成和发展在世界范围产生巨大的影响，一度被很多人推崇为21世纪政府治理理论体系中的大理论。相比之下，分散性治理并未形成成套的理论。作为以“部门的合并还是拆分”为参照系的两种公共治理范式，整体性治理和分散性治理是否就是非此即彼的绝对对立，还是两者之间还存在着更多的关联？根据经典组织理论的四分法，本文从四个维度对两种治理理论展开比较：分工（部门的目标是否是单一的？）；合作（各个部门机关通过什么样的途径能够实现不同功能、不同层次和不同领域中的合作？）；集中/分权（什么样的功能应该被集中？在什么情况下要分权？集中和分权怎样达到平衡？）；规模（最优组织规模怎么确定？）[2]。

2 概念和理论假设

笔者认为在进行对整体性治理与分散性治理的比较研究应建立在厘清整体性治理和分散性治理的概念和理论假设的基础之上，从而由浅入深地揭示二者的联系与区别。

希克斯关于整体性治理的理论阐述得到了广泛学者的认同，希克斯的观点是整体性治理一个组织内部各类因素的共同运营和发挥作用的过程，其过程具有明显的协作与整合特征，这两个特征具体表现在一方面对政府自身内部的组成部门协作程度及其相应的部门职能的整合，另一方面是对整合与协调政府、私营部门和非营利组织的力量，三大力量协作发展。整体性治理的前提是政府机构、组织之间充分沟通与合作互助，政策执行手段相互强化，形成有效协调与整合机制，从而实现彼此的政策目标连续一致，达到合作无间的、目标一致的治理行动[3]。希克斯认为整体性治理的中心目标应该是更加有效地处理一些公民最为关心的问题，他提出整体性治理的三个基本理论假设：第一，假设政府在进行文化、结构和能力建设过程中是以问题取向为工作重点方向对于解决民众迫切关心与担忧的问题力度和效果会远远大于建设以有效的管理过程取向的工作方向；第二，政府建立的前提是社会与公众的需求并按一定职能建立起来的，但满足社会公众解决问题的过程中仍需要公众的力量来合作解决。第三，在解决一些涉及多个职能部门或没有明确对应部门解决，仍是出于空白治理的问题时，考虑将各部门、专业、层级和机构之间的运作进行协调与整合[4]。

本文所讨论的分散性治理是与经济合作和发展组织在“关于从传统行政管理模式向新型公共管理体制转化”课题中提出的“分散化的公共治理”不谋而合，更多的是关注怎样在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益[5]。政府除核心公共服务部门之外，以实现“良治”为目标，还可以设立一些的具有一定独立性的公共组织辅助政府完承担不同的职能[6]。分散性治理的理论假设如下：第一，相对独立的机构能够提供多样化的服务以满足民众的多种不同需要，并能够根据民众的需求变动做出调整；第二，在提供服务时，组织严密、机构完整的组织并不绝对会比分散的、独立运作的个体更有效率[7]；第三，为了实现特定的目标而采取行动，公共部门所采取的手段就要和目的相互适应，因此，公共治理就是根据治理目标来选择适当的手段[8]；第四，代理组织在严格执行单一功能时，取得的效果远远超过把活动放在大型的多功能组织中无人执行或者互相推诿[9]。

从概念方面来看，整体性治理和分散性治理同为公共治理，无论是整体性治理还是分散性治理都是为了为公众提供更好的服务，更好的保护公共的利益，从这点来说两者的目标是一致的。但是两种治理范式的特点也正如字面上的意思一样，整体性治理更加强调整体性，而分散性治理则更加强调独立性。两种治理理论的基本假设也有根本的区别，但是理论假设就是用来支撑理论的，所以两种治理理论的理论假设也都是排除了不必要的影响并需找依据来做支撑。

3 基于组织理论视角的比较

3.1分工比较

随着市场经济不断发展，利益和利益主体更加多元化，社会治理更加复杂，治理组织在治理目标上虽然在大目标上是统一的，但是在各个具体的治理机构在治理目标上也会存在差异。因此，整体性治理与分散性治理在组织选择上也存在一定的差异。

整体性治理理论倾向于政府内部机构和部门的整体性运作，建设大范围、多目标的组织。整体性治理理论认为，独立的组织更加容易发生内耗，产生问题，在很多时候都不能够有效地解决问题，通过部门的整合能够实现多部门整体性运作，只有这样才能够解决由于组织独立而难以协调的问题。希克斯提出整体性治理主要体现在三个维度:不同层级之间或者同一层级内部；不同职能部门之间；政府、私人部门与非政府之间，整合了政策、规则、服务供给、监控等过程。政府目的和手段相互责任与公共利益冲突、相互一致、相互增强最终作用的结果就是形成碎片化政府、贵族式政府、渐进式政府、整体性政府和协同型政府五种政府管理形态[10]。整体性治理最明显的特征是由分散转变为集中、由部分转变为整体、由破碎转变为整合，而高效的组织载体是整体性治理得以实现的基础[11]。但是，整体性治理远远超出了传统的公众参与治理过程的范围，因此，应该把把建立一个真正以公民、服务、需要为基本范畴的组织基础作为重点[12]。

分散性治理理论强调部门之间相互独立，灵活机动地运作，更多地倾向于设置目标集中、分工专门的组织。分散性治理理论认为独立的组织能够向公众提供更加专业的服务，能够更加灵活地应对各种问题，以满足民众多样化的需求。在可能的情况下，政府通过设立一些规模较小的、服务单一的组织，并以这样的代理体系取代传统的、有多种目标的部委机关[13]，分散和承担政府的部分职能[14]。从组织结构的角度来看，建立这些实体主要有三种方式[15]：第一，政府部门拆分之后，在高层建立机构与部门准合同性质的关系；第二，根据实际需求，从传统的纵向组织中剥离出独立的机构；第三，从制度上赋予某些机构全部或部分法律地位。这些机构与传统的纵向组织在高层治理结构存在明显的区别，不但享有一定的管理自主权，在控制的环境上也表现得更加灵活。

3.2合作比较

从治理的特征的角度来说，治理是以调和为基础的一个过程，涉及到公、私的很多部门，依赖于持续的相互作用[16]。正因如此，治理非常强调公私部门之间的合作、协商和伙伴关系。

从合作的方式来看，整体性治理倡导部门间的协调与合作，整体性治理认为分散的部门最容易产生的问题就是部门机构协调困难、难以实现有效的合作，政府“破碎化”增大了决策系统制度上的复杂性。整体性治理认为治理过程应该是由多个不同的行动者共同组成的网路结构来实现的，政府只是其中的一个行动者，主张通过重新政府化，用自上而下的权力来保证公众最关心的一些问题能够得到更加有效的处理。希克斯认为，在这个结构当中，任何一个行动者都没有绝对的权威和权力来支配其他行动者的行动。为了确保诚实和效率责任不与组织目标冲突，应该把有效性或项目责任提升到整体性治理的最高地位，并通过输出来界定需要有效完成的是什么，使得诚实和效率责任能够更好地服务于有效性和项目责任[17]。但是，通过合作来实现治理目标，也不可避免地就会在治理过程当中出现一些由于机构的整合导致责任承担模糊的问题。因此，与传统的公共行政和新公共管理相比，整体性治理更加关注问责制度的建设。

从合作的方式来看，分散性治理理论则主张各部门、机构、组织并不需要以非常正规的方式合作，只要通过网络内部的自愿就可以实现合作。如果治理网络中的主体拥有共同的目标，那么信息沟通就很容易实现，沟通起来也更加容易和充分，在这样一个范围相对较小的运作空间中，这样的“团结”就比较容易达到。

但是，治理网络中主体目标共同是否就意味着需要把分散的部门整合成为一个特大的部门？分散性治理理论认为传统官僚制导致了机构的庞大和臃肿最容易、也是最明显的问题就是效率低下，但是，分散的部门所产生的运行困难，事实上并不是由分散引发的，而是因为部门之间的协调不够。整体性治理则提倡部门之间通过协调与合作实现共同目标，在这一点上分散性治理绝不是和整体性治理完全对立的，分工越细意味着需要更好的合作，分散性治理也必须通过合作与协调来保持政策和服务的整体一贯性。事实上，在一些较大的部门内部也时常会存在一些协调不足或者协调困难的情况，不一定会比部门之间的协调更加容易、更有效率。

3.3集中/分权比较

从逻辑和现实看，绝对的权力必然导致绝对的腐败，分解权力就是为了防止权力因为过度集中而出现权力异化、权力腐败的行为。但是，分权同时也增加了官员寻租的机会，在政府治理结构和方式不健全的情况下，寻租行为可能会抵消分权带来的收益[18]。因此，如何在集权和分权之间寻求一个平衡点，也是治理理论需要考虑的一个重要问题。

整体性治理主张通过“联合”、“协调”和“协同”的政策和管理活动实现功能“整合”，建设“整体政府”。搞清楚责任产生的组织层次对于“整体政府”来说具有重要意义，主要可以分为三个层次来进行阐述：第一，管理层次，通常通过预算计划、支出控制、会计、绩效衡量和政治监督促使政府产生责任感。第二，法律层次，通常通过现成的行政法、民法等以及法律争端的解决方式如特别行政法庭、准司法管制者等促使政府产生责任感。第三，宪法层次，通常通过界定民选官员对立法机构的责任以及通过一些非正式的宪法规范来确定政府官员的责任[19]。整体性治理通过集权，确立共同的组织结构，通过整体性政策运作、管制、服务提供和监督等活动，最终实现三个层面的一贯性。

分散性治理理论认为，通过分权使得公共部门的服务更多样、更负责、更快速、更符合地方和或个人的需要[20]，政府组织应该根据目的组织专门的实体来应对具体的问题，建立“灵活性政府”。因此，分散性治理更加倾向于外部分权，即将权力转移到一个独立的外部实体（这个外部的实体可能是现实存在的，也可能是为了实现某一目标而专门建立的）。分散性治理切实可以消除一些不必要的中级管理层，降低了“编制”的难度，由此也能够使得组织成员更加容易产生了心理上的满足、更有动力投入到工作当中。

3.4规模比较

“小的就是好的”的观点并非人人拥戴。在分工、合作和集权/分权三个要素的作用下，整体性治理和分散性治理在规模上也产生了较大的分歧。整体性治理理论所倡导的整合往往会导致组织规模膨胀。长期以来，由于人员“能上不能下”而且缺乏相应的退出机制，很多改革都是在部门之间进行合并、部门进行结构调整，虽然从结构上来看理顺了从属关系，有利于整体性治理的实施，但是在部门机关的规模和人员的规模上都在扩张。分散性治理理论则更加倾向于分权，建立灵活的、分工明确的（“目标集中的”）专业组织来提供专业化的服务。当然，这样也是有规模膨胀的危险，不过如果服务是有需求的，这样规模的产生也是有效益的。

4 思考与启示

在整体性治理的模式下，国家直接面对社会，社会被国家政治吸纳，社会管理就极有可能成为国家一统到底的责任，主观上可能导致国家不堪重负，客观上也抑制了包括社会组织在内的多元主体参与的可能性和积极性，最终陷入社会陷入困顿的窘境之中[21]。在分散性治理的模式下，专业组织提供专门服务，满足了群众的需求却很有可能导致目标涣散，增大管理的难度。

为了满足国家、社会和市场多元化需求，提供人民满意的、多元化服务，治理确实面临着很多挑战，政府的改革也需要更多的理论来指导。当然，如果单独将整体性治理或者分散性治理作为一种治理理论肯定是不完善的，都将面临很多问题，也不会是理论发展的终点。

建立独立的、专门的组织机构是非常有必要的，但是，建立相对独立的单位的做法事实上也无法解决一个整体运行不良的政府面临的所有问题。因此，在从政府中分离建立一些相对独立的单位的时候，还是要考虑整体性治理理论中治理的整个管理的框架的问题。两种治理理论有机协调，甚至是在发现的两种理论无法解决实际问题的时候引进新的理论在解决了治理问题的同时也推动了治理理论的发展。因此，要实现良好的治理就必须超越非此即彼的逻辑，取其精华，去其糟粕，实现不同治理模式的整合。

问题的产生和问题的发现正是社会进步的一种表现，有问题有解决就有新的发展。发现整体性治理理论和分散性治理理论的问题，总结两种理论的优势和发展经验，是治理理论的发展不可或缺也是不可逾越的阶段。

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[21]吴新叶.转型农村的政治空间研究[M].北京:中央编译出版社,2008:2.

[21]吴新叶.转型农村的政治空间研究[M].北京:中央编译出版社,2008:2.

Comparative Study on the Holistic Governance and Decentralized Governance ---Based on the Four-point Method of Classical Organization Theory

ZHANG Xiaojun
(College of Human and Social Science, Guilin University of Technology, Guilin Guangxi 541004)

There are significant differences between holistic governance and decentralized governance,for the former advocates to solve the problems of hollowing out and fragmentation of the government in the process of reform by reducing the number of departments, expanding the scale of the departments and strengthening the cooperation among departments and the latter believes to better protect the rights and interests of the public by increasing the number of departments, reducing the scale of departments and thus promoting the professionalism of departments. From the perspective of Organization Theory, the paper compares these two governance theories by division of labor, cooperation,concentration / decentralization of power and scale, and then puts forward that the development of governance theory should be beyond the either/or logic and the key part to achieve good governance is to integrate a variety of governance models.

Organization Theory; Holistic Governance; Decentralized Governance

D035-3

A

1672-2094(2014)06-0010-04

责任编辑：邓荣华

2014-10-23

本文系2013年度广西高等学校人文社会科学研究项目《转型期广西农村治理危机的预期、防范与化解》（编号：S K13Y B040）和广西大学生创新创业训练项目（编号：201410596082）研究成果之一。

张晓君（1990-），男，福建泉州人，桂林理工大学人文社会科学学院硕士生。研究方向：公共管理理论。