评估困境：当前社会组织评估面临的软肋*——以广东深圳为例

曹天禄

（深圳职业技术学院，广东 深圳 518055）

评估困境：当前社会组织评估面临的软肋*
——以广东深圳为例

曹天禄

（深圳职业技术学院，广东 深圳 518055）

评估是社会组织提升绩效与服务质量的重要驱动力，是国外普遍采用的保障其发挥弥补“市场失灵”和“政府失灵”作用、矫正其“志愿失灵”的有效手段。我国近年越来越重视对社会组织的评估。但随着社会组织的快速发展、政府职能的转变、政府购买服务和相关法规政策的出台等，社会组织评估面临法律、人才、机制、信息、监管、结论等一系列的困境，使评估还不能发挥应有作用。

社会组织；评估；困境；深圳

评估在政府管理和社会组织自身建设中起着至关重要的作用。政府通过评估可以更好地制定社会组织培育和发展政策，提高社会组织管理能力，规范和导引社会组织生长方向，向社会组织购买服务提供重要依据。社会组织通过评估可以加强自身的自律和诚信机制建设，提升自身的绩效与社会服务质量。然而，受近年来社会组织的快速发展、政府职能的转变、政府购买服务和相关法规政策出台等因素的影响，社会组织评估面临着一系列困境。本文以深圳为例，管窥当前中国社会组织评估。通过研究，笔者认为，当前我国社会组织评估主要面临着法律滞后、人才短缺、机制缺陷、信息缺漏、监管缺失、结论失真等六方面的困境。

1 法律滞后，不能很好适应社会组织大发展对评估的要求

截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个，比上年增长9.6%：社会团体28.9万个，比上年增长6.6%。其中：工商服务业类31031个，科技研究类17399个，教育类11753个，卫生类9953个，社会服务类41777个，文化类27115个，体育类17869个，生态环境类6636个，法律类3264个，宗教类4801个，农业及农村发展类58825个，职业及从业组织类19743个，国际及其他涉外组织类481个，其他38379个；基金会3549个，比上年增加520个，增长17.2%，其中：公募基金会1378个，非公募基金会2137个，涉外基金会8个，境外基金会代表机构26个。民政部登记的基金会216个；民办非企业单位25.5万个，比上年增长13.1%。其中：科技服务类13729个，生态环境类377个，教育类145210个，卫生类21234个，社会服务类36698个，文化类11694个，体育类10353个，商务服务类5625个，宗教类94个，国际及其他涉外组织类4个，其他9652个[1]。面对社会组织迅猛发展的局面，其中难免鱼龙混杂，亟需通过评估等手段对其规范，但是，我国法律严重滞后，甚至出现空白，不能很好引导社会组织的发展。

正如有的学者所说，我国社会组织制度环境存在着“制度过剩与制度匮乏同时并存”的特征[2]，其中最大的“制度匮乏”就是没有一个国家层面的社会组织法，从而导致评估权威性不足。现有的相关社会组织的“三大条例”——《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，仅仅是国务院颁发的行政规章，在我国法律体系中其立法层次和立法权威较低。即使是2011年3月颁布的《社会组织评估条例》也只是以“令”的形式出现的，这是导致我国社会组织自愿参评积极性不高的一个重要原因。

各种不同社会组织的涌现必然导致不同的利益诉求，因此需要不同的法律法规去进行权威性的规范。但是现行法律法规的针对性不强，缺失单行法。再者，我国社会组织的法律框架总体上是以民办非企业单位和社会团体登记管理为核心的程序性规定，对社会组织的财务公开、项目运作、募捐营销、活动开展、绩效评估等实体性内容缺乏系统性的规范，造成实体法缺位。另外，大量的草根 “法外”社会组织更是游离于各级监管之外[3]。这是导致社会组织规避问责的一个重要原因。

深圳虽然具有地方立法权，但目前出台的相关文件，也仅仅限于政策和规章制度。如2013年，深圳登记主管部门发布了新版的《深圳市行业协会商会评估指标体系》，《深圳市公益类社会团体评估指标体系》，《深圳市学术类社会团体评估指标体系》，《深圳市公益服务类民办非企业单位评估指标体系》，《深圳市学术研究类民办非企业单位评估指标体系》，虽然这较原有的评估办法更符合深圳的实际情况，更具科学性和可操作性，但仍然是行政规章，不是地方性法规，其权威性明显不高。

因此，随着社会组织数量的激剧增长，通过评估，可以对社会组织去伪存真、去粗取精，从而要求政府治理社会组织的环境从规章政策层面上升到法律层面，尽快制定《社会组织法》，使评估更具权威性和强制性。可见，评估面临着上位法的缺失对社会组织急速发展及其功能发挥不适应的困境。

2 人才短缺，不能很好适应评估客体和公众对评估的期许

社会组织评估人员应比一般社会组织从业人员具有更高的专业知识和学历，但从总体上看，我国社会组织评估与发达国家和地区相比刚起步，他们大多数没有经过专门培训，缺乏必要的专业知识，特别是高学历者所占比例不高。这与评估对象和社会公众要求一定高素质的人才，才能保证评估专业客观的意愿有一定差距，人才数量短缺和素质不高已影响到社会组织评估工作。

从结构上看，全国各地的社会组织评估队伍一般是由政府官员、登记主管部门领导、社会组织负责人、高校研究机构中的专家学者、律师、会计审计工作者等组成。虽然其中不乏专业人才，但是专业人才所占比例严重偏低是不争的实事。如2012年首届深圳评估委员会由15人组成，其中政府官员8人（其中民间组织管理局4人，其他官员4人）、专家学者3人，律师1人，会计师1人，评估机构2人；复核委员会5人，其中政府官员2人，律师1人，专家学者1人，会计师1人就可见一斑。再如2013年深圳市民政局聘请了来自登记管理机关、有关政府部门、省市人大、科研机构、律师事务所、行业协会负责人、业务指导单位、会计师事务所、新闻媒体等部门中的51位专家，但专家结构比与评估委员会相差无几。

有的社会组织评估人员还是机关、企事业单位退居二线的干部或离退休人员，虽然其中也有素质高的专业人才，但他们的知识结构、专业服务、开拓创新、维权意识等能力较弱，对社会组织缺乏全面了解，可能只是某一方面的专业人才（如律师、会计、审计等）。由此，他们不具备必要的评估理论知识，对相关政策法规缺乏透彻理解，使《社会组织管理评估办法》不能全面落实，其能力和水平当然不适合参加评估工作。

面对社会对社会组织评估的急需，以及社会组本身织的快速发展，需要有对社会组织全面了解的专业评估人才去进行科学评估，从中把能力强、公信力高的社会组织遴选出来，从而较好的从事社会服务和承接政府职能外移，这也是评估客体和公众对评估的期待。但是，海量的评估工作面临着评估人才奇缺和现有人才素质不高的困境。

3 机制缺陷，不能很好适应评估所要求的客观公正性

除个别地方外，从民政部到省、自治区和自辖市都建立起了社会组织评估机构，但从总体看，这些机构的体制机制还很不完善，导致社会组织评估中的独立运作能力和水平不能很好适应实际的评估工作，直接影响到评估的客观公正性。

目前，全国大多地方采取的是政府委托第三方评估机构来进行评估。如山东省将评估机构的主体委托给会计师事务所组建社会组织评估中心，并赋予其评估和审计两项资质，虽然还附加了对社会组织业务活动和自身建设、对所有工作人员进行相关业务培训等职能。可是，这些专业评估公司，大多数采用“成本——效益”分析法，聚焦的是社会组织的投入与产出。虽然这样的评估在审计社会组织的经济运行是否合规上比较专业，但却很少深入分析其行为的社会效果和影响，从而不足以体现评估的真正意义。因此，用单一的专业机构去评估社会组织全部有失偏颇，其结论也就令人生疑。另外，这些评估机构本身也是社会组织，他们也要接受评估，显然自己不能评估自己，那这些组织由谁来评估，其标准又是什么？

同时，无论从国家层面，还是从地方层面公布的评估办法看，评估委员会和专家队伍都有社会组织的人员，其中有的还指明是社会组织的负责人。这种制度安排，出发点可能是这些人比其他专家更能了解社会组织本身，即在评估过程中，他们会比其他人员更为专业。但是这样的安排，在同类社会组织之间存在越来越激烈竞争的今日，有可能对自己所在组织和关联社会组织有利，而对其他社会组织不公。因为，评估结果的运用，会给社会组织带来巨大的社会资源。

虽然评估办法也规定了专家回避原则，如《深圳市社会组织评估管理办法（试行）》规定，评估人员如遇下列情况应申请回避：“（一）与参加评估的社会组织有利害关系的；（二）曾在参加评估的社会组织任职，离职不满2年的；（三）与参加评估的社会组织有其他可能影响评估结果公正关系的。”但该《办法》又规定：“评估委员会委员、复核委员会委员和评估专家由政府有关部门、研究机构、高等院校、社会组织、会计师事务所、律师事务所、人大代表、政协委员等有关专业人员组成。”这样打架的规定，在中国的关系生态下很难回避。

另外，无论哪个层次的评估，《办法》都没有对评估委员会、专家组和第三方评估机构之间的关系进行明确厘清。如深圳发布的《办法》，一方面规定“评估委员会建立社会组织评估专家库，随机抽取评估专家组成评估专家组。”“社会组织评估专家负责对社会组织进行实地考察，进行评估初审工作。”另一方面又规定“社会组织评估采用第三方独立评估运作机制，委托社会组织专业评估机构依照本办法独立评审，并提供第三方独立评估意见”。既然委托第三方独立评估机构进行评估并独立出具评估意见，那么第三方要不要官方评估委员会随机抽取的专家呢？如果要，那还能叫独立评估？如果不要，也就没有必要选择第三方，直接由专家组评估就可以了，多了个中间环节，造成评估成本高；如不要，那如何体现“政府指导”原则？这是其一，其二，无论要与不要，第三方评估的结论都必须送评估委员会最终裁定。《办法》规定：“评估委员会审核初评意见，确定评估等级”。既然如此，最终结论可能与第三方结论相同，也可能不同。如果出现意见相左的情况，《办法》没有规定如何处理。明显的是评估委员会可以推翻第三方的结论，果真如此，那还叫独立评估？可见，第三方独立评估只能说“过程”的独立，“结论”的不独立，或者说第三方独立评估是形式上的独立，内容上的、实质上的不独立，而后者才是问题的关键。其三，作为具有最终裁决权的评估委员会是通过什么方式产生的？《办法》没有明确规定。

还有，第三方评估往往依据政府制定的评估指标进行评估，体现的是政府的旨趣，而不能完全体现社会组织的实际，因此不能体现评估的科学性。评估结论的话语权最终掌握在评估委员会手中，第三方就依附于评估委员会，从而无法实现真正的独立，因此评估结论会带有浓厚的行政色彩。可见，在社会组织要求独立客观公正的评估，以期提高自身公信力进行募捐、评优，参与政府购买公共服务等，但现有的评估体制机制缺陷使评估面临着依附评估的困境。

4 信息缺漏，不能很好适应政府、企业、公众对评估的指望

及时真实的信息是评估的基础和前提，但由于我国社会组织信息公开程度不足，即使公开，一般公众也看不明白，可能还会出现故意的信息缺漏，从而导致评估机构与社会组织之间存在明显的信息不对称。虽然无论是国家层面的，还是地方层面的相关规章制度，都规定了所有社会组织应该公布信息，但从实践看，真正全部公开信息的社会组织不多。

如民政部主管的中民慈善捐助信息中心2009年发布的《全国慈善组织信息披露监测报告》，其监测的82家全国性社会组织的信息披露均不够公开透明，部分仅公布捐赠来源，不公示捐赠实际支出或转移[4]。信息不公开不透明不仅仅是我国慈善组织特有的现象，几乎所有社会组织都存在类似的问题。如果社会组织的财务数据、管理团队、项目成效、治理结构等很多信息都不能公开，那么评估就失去了本来的意义。

为什么文件明文规定社会组织应信息公开，而绝大多数社会组织却不愿公开或不敢公开或不愿全部公开呢？除现有文件本身的缺陷外：一是现有规章文件不具备法律的权威性，二是现有政策文件只规定了社会组织必须或者应该公布信息，但没有规定对不公开信息的社会组织如何进行处罚的威慑，还有社会组织自身的两个原因：一是政社不分。如“有的NGO与政府部门实际上是一套人马、两块牌子；有的NGO负责人表面是组织选举产生，实际上往往由政府部门指派；有的NGO没有自己独立的财务账户，财务由政府部门掌控；有的NGO没有活动自主权，开展什么活动、怎样开展都取决于业务主管部门的意见”[5]。在这种情况下，我国政府部门的行为模式——信息封闭必然会渗透到社会组织中来。二是利益引诱。某基金会负责人针对社会组织财务管理规范的缺失和混乱时说：里面存在“太多的诱惑、太多的机会、太多的漏洞，而人性又是那么的脆弱”，“企业、机关都有专门的财务规范，但是基金会没有。……这是最要命的”[6]。

但是，随着社会组织对公众福祉、对整个社会的影响越来越高，政府购买社会组织的服务越来越多、公众捐赠的数额越来越大，不同的捐赠者都自觉不自觉地产生了对社会组织评估的需求。由此，社会组织自身不愿公开信息面临着政府、企业、个人等捐赠人要求社会组织公开信息而社会组织不愿公开的评估困境。

5 监管缺失，不能很好满足社会各界对评估的厚望

虽然我们对社会组织的监管提出了要做到事前、事中和事后的全过程监管，要重点抓好监管的登记、年检、评估、执法等四大环节，但是，监管大多仅仅限于登记的环节。即在社会组织登记时设立种种门槛，使许多符合条件的社会组织 “非法化”，但一旦登记成功，对社会组织的监管就不了了之，“重登记、轻管理”，“重结果、轻过程”的事实造成社会组织“志愿失灵”的现象频频发生。这一状况在我国新一轮行政体制改革背景下，变得越发严重，从而引发社会各界对包括评估在内的监管形式的高度关注。

深圳从2007年率先在全国进行“大部制”改革，机构大量精减、合并、重组，随之而来的是人员的分流。据我们调查，改革后，某区社会组织登记管理部门只配备一名专职工作人员和一名社工，社区也只配备一名“全能”的民政员。全区社会组织的注册登记和年检工作已使管理人员应接不暇，再没多少时间和精力对全区千余家社会组织进行包括评估、执法在内的监督管理，这已影响到这些部门对社会组织的扶持培育和监管工作。

从《深圳市社会组织发展规范实施方案（2010 -2012年）》看，区民政部门是社会组织的登记管理部门，负责全区社会组织的登记、年度检查和监督社会组织活动等，主要工作有：负责社会组织的成立、变更、注销登记；对社会组织开展的活动进行日常监督和年度检查；对社会组织的违法行为视情节依法给予警告、责令改正、限期停止活动、撤销登记等行政处罚；对非法社会组织依法予以取缔；负责直接登记的社会组织的党建工作。

区社会组织的业务主管单位的主要功能是：通过提出建议、发布信息、制定导向性政策等方式对社会组织进行指导；通过转移职能、资金扶持、购买服务等方式支持社会组织发展；协助登记管理部门及其他有关部门查处社会组织的违法行为；会同有关部门指导社会组织的清算事宜。业务主管单位除履行上述职责外，还应负责社会组织成立、变更、注销登记前的审查；负责社会组织年度检查的初审等工作。

不难看出，社会组织登记管理部门和业务主管部门任务非常繁重，但专职管理人员严重不足，即使社会组织违法违规，只要没人举报，政府也不管，其实也管不了，不知如何管。可见，日益重要的评估工作面临政府机构大量精减合并、人员分流重组所造成的专职人员严重不足所带来的监管缺失的困境。

6 结论失真，不能满足社会组织本身对评估的期盼

当前社会组织越来越看重评估结论，因为从国家到地方都将评估结论与社会组织获取巨大社会资源联系在一起。如《深圳市社会组织评估管理办法（试行）》规定：“获得3A以上评估等级的社会组织具有接受政府职能转移、政府购买服务、资助、奖励和取得公益性捐赠税前扣除资格，以及开展评比、达标、表彰活动的资格。无3A以上等级的社会组织不具有以上资格”。“获得4A以上评估等级的社会组织在年度检查时，可以简化年度检查程序”。“获得2A以下评估等级的社会组织，应加强自身建设，提升等级。登记管理机关应指导其进行规范”。于是，一些社会组织为了在评估中获取更高级别的结论，开始绞尽脑汁，剑走偏峰，使结论失真。

由于评估主体、评估客体自身条件还不成熟，评估制度设计又存在缺陷，在评估中难免弹性大，运作不协调。有的评估主体既当“裁判员”，又当“运动员”，在评估中具有很强的排他性。从而使参评社会组织自评结论名不符实，评估报告与实际差距甚大。造成评估结论失真的原因还有：

权力寻租。随着评估在我国的全面推开，“评估权”成为一种新的重要权力，一般来说有权力就有寻租的可能，如果不加强对“评估权”的有效监督制约，就极有可能产生新的权力腐败，从而使评估结论与实事不符。虽然《深圳市社会组织评估管理办法（试行）》规定了评估人员的操守，但没有规定违反了操守如何处理，从而使权力设租和寻租成为可能。

红包开道。在一个时间里，评估费由评估对象支付，虽然现在明文规定评估费用由政府负担，但为了在评估中博得一个好结论，个别社会组织在评估过程中宴请评估专家，陪个笑脸，拉个台面，递个红包，而评估专家吃人嘴软，拿人手软，本着少得罪人的想法，将不合格的或只达到某级别的社会组织给予合格或评为更高级别，从而使结论失真。

如2011年引爆全国的深圳“龚波”事件：是年9月9日南山区城管协防员龚波与小贩赵某强发生争执被小贩刺死，其家属和所在公司向街道办提出给予“革命烈士”称号等一系列诉求。2012年7月10日，赵某强被判无期徒刑，7月18日，南山警方宣布，龚波为涉黑团伙成员，其所在社会组织汇运丰实业有限公司具有黑社会性质。然而，我们要问的是该公司是以什么资质，通过什么手段和如何获得政府外包合同的？随着评估结论对社会组织获取社会资源的越发重要性，其衍生的“权力寻租”和“红包开道”手段使评估结论失真，这是评估面临的一大新挑战。

总之，社会组织评估可以彰显其相应的规模、能力、公信力、社会价值，其评估等级可以直观其品牌的标志性和资质的权威性。对社会组织评估是国际经验使然，是包括政府、企业和个人在内的捐赠人和其他社会公众的强烈要求。但是，由于现行体制机制的不健全，使评估面临着一系列困境。因此，必须正视这些困境，采取多种措施，完善评估机制，才能最大限度地发挥评估的积极作用。

[1] 中国社会组织网．

[2] 俞可平．中国公民社会：概念、分类与制度环境[J]．中国社会科学，2006（1）．

[3] 非盈利组织问责:逻辑意蕴、困境解析与途径探究[J]．湖北社会科学，2012（9）．

[4] 吴明等．民政部酝酿出台慈善信息公开办法[N]．新京报，2009-08-14．

[5] 邓国胜．民间组织评估体系：理论、方法与指标体系[M]．北京大学出版社，2007：35-36．

[6] 周志忍， 陈庆云．自律与他律[M]．浙江人民出版社，1999：8

Evaluation Dilemma Social Organization Trapped in: A Case Study of Shenzhen

CAO Tianlu
（Shenzhen Polytechnic, Shenzhen, Guangdong 518055, China）

Evaluation is a significant motivator for the improvement of performance and service of social organizations, and is an effective way applied in foreign countries to ensure that social organizations can help remedy market failure and government failure and adjust voluntary failure. China puts growing emphasis on the evaluation of social organizations in recent years. However, with the rapid development of social organizations, transformation of government functions, increase of government purchase and introduction of relevant regulations and policies, social organizations are encountered with a series of dilemmas such as lagged laws, talents shortage, mechanism flaw, information loss, weak regulator and distorted conclusions, weakening the role evaluation should play.

social organizations; evaluation; dilemma; Shenzhen

C936

A

1672-0318（2014）06-0028-06

10.13899/j.cnki.szptxb.2014·06, 005

2014-09-29

*项目来源：教育部2012人文社会科学基金项目《我国社会组织发展与社会稳定的相关性研究》（12YJA810001）、广东省哲学社会科学“十二五”规划项目《广东省社会组织发展路径研究——以深圳社会组织的培育和发展为视角》（GD11CMK10）、深圳市哲学社会科学十二五规划项目“从解放思想到先行先试：深圳改革开放30年的回顾与前瞻”（125A073）的阶段性成果

曹天禄（1964-），男，四川人，教授，博士，博士生导师，现主要从事社会建设与社会组织研究。