现代公共财政体制下对国库监督的思考

【摘要】随着我国财政改革的深化和现代公共财政体制的逐步建立，央行国库职能的不断完善及金融服务工作地位不断提升，央行国库监督面临着新的机遇和挑战。该文阐述了公共财政体制下预算监督的现状，分析了现行条件下国库对财政收支的监督存在的主要困难和问题，提出了完善国库监督体系的措施和建议。

【关键词】公共财政 国库集中支付 国库监督

我国自1978年进行经济体制改革以来，中央和地方政府的财政分配关系经历了一系列重大改革，财政体制向科学化、公开化方向发展。特别是1998年以后，财政改革的重点转向财政支出体制，目标是逐步建立公共财政体制框架。随着人类财政活动从“家计财政”向公共财政的转变，各级国库在促进财政收支顺利进行和强化财政、金融宏观调控手段方面发挥了重要作用。监督是公共财政运行的内涵和重要保障，十八大报告中也明确提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，而人民银行国库部门对预算执行的监督处于政府预算监督的中间环节，是人大监督和审计监督的有益补充，在整个预算监督过程中起着至关重要的作用。

一、公共财政体制下预算监督的现状

预算监督是指国家通过预算资金的筹集、分配和使用，对国民经济各项活动进行监督。我国预算监督体制主要包括人大监督、审计监督和央行国库监督。人大监督属于事前监督，但是目前的人大监督仍存在一些现实困难：如没有设立专门服务于预算工作机构的规定，使各级人大及其常委会对预算的监督华而不实；对审批预算草案的程序没有明确规定，使预算草案的审议批准流于形式；对预算外资金的规定过于原则，法规不健全，给人大监督带来了巨大困难，造成无法可依的局面；没有对财政信息的公开作出明确规定，公众的社会监督无从谈起，人大的审批和监督能力受到极大制约。审计监督是外部监督，是有选择性的针对重点问题、重点区域进行的监督，也是一种事后监督。而对预算收支执行过程的监督处于预算监督的中间环节，国库正是负责公共财政体制下政府预算资金具体收支的机构，因此国库运作中就必须在坚持预算计划的前提下，最大限度地发挥国库监督政府预算资金使用的作用。国库监督是内生的实时监督，覆盖每一笔库款资金的收付，是一种事中监督。

国库监督经过近30年的实践检验，监督成效显著，各级国库按照《国家金库条例》等法律法规规定，在办理国库收支业务中，堵住了大量通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入；人为控制商业银行延压、占用预算资金等违规业务，已经形成了一整套科学有效履行事中监督职责的制度框架，积累了丰富的工作实践经验。

二、现行条件下国库对财政收支的监督存在的主要困难和问题

（一）现有法律法规不够健全完善

国库监督法规滞后，又缺乏上位法的指导，导致地方财政部门在国库资金管理使用中处于强势地位，国库部门监督操作性不强。现行的预算法和预算法实施条例于1995年实施，而国家金库条例和国家金库条例实施细则于1985年和1990年颁布实施，长期未进行修订。同时，近年来预算管理体制改革不断深化，预算编制和国库支付方式都发生了很大变化，限于法律法规规定不明确，缺乏切实可行的监督手段和惩罚措施，国库部门的监督多限于检查拨款凭证要素是否完整，对于超预算、向非本级预算单位拨付等实质性问题难以审核把关。

（二）财政预算编制时间严重滞后

在我国政府预算执行年度实行公历年制，预算执行每日都要进行，不会因为预算编制未完成而停滞等待，国库监督预算执行亦是如此。而正式的政府预算一般在春节后召开的人代会审批通过后形成，这种“先执行，后预算”的现象意味着在每年年初的一段时间内，政府收支在没有预算的情况下运行，形成监管真空，国库部门经常于每年下半年才可以获取，预算监督的作用没有得到充分发挥。

（三）现行国库集中支付模式削弱了国库监督职能

以国库单一账户为基础的国库集中支付制度的实施是公共财政改革的核心内容之一。国库集中支付改革试点前，财政资金由国库直接拨付到预算单位账户，国库通过逐笔审核每笔支出，可以及时发现和制止拨往非预算单位的拨款和不合规的拨款。实行国库集中支付改革后，绝大部分地区普遍采用的国库间接支付模式，即资金先由商业银行垫支，再与国库进行清算，商业银行垫付在前，国库清算在后，商业银行作为向财政部门和与预算单位的寻利者，既无权监督财政资金支付是否合法合规，也无意监督预算单位的申请是否合理，同时国库与代理银行的对账工作仅局限在月末进行，无法按日核对支付清算资金；国库的现场检查也只是对代理银行业务处理结果进行事后检查。这样一来，就造成国库事实上的监督缺位，无形中削弱了国库的监督职能，从而可能影响财政资金的安全性，导致财政公共支出的低效甚至不合理等状况的出现，加大了国库资金风险。

（四）财政专户资金缺乏有效监督，存在着潜在风险隐患

由于政府财政部门在各商业银行开设大量的专户，并将巨额的财政性资金存放于商业银行专户，导致巨额的财政性资金游离于中央银行国库单一账户之外，极大的弱化了中央银行在财政预算收支环节中的事中监督作用。同时，按照《人民币银行结算账户管理办法》的规定，财政性银行账户的开设经财政部门同意后报人民银行审核，不需获得国库的同意。但从近年来审计的情况来看，财政专户大量存在，财政专户中保有的财政性资金量也比较大，国库部门在现行监督条件下，无法实现预算资金监督全覆盖。

三、完善国库监督体系的措施建议

（一）及时修订和完善与预算改革相匹配的国库管理相关法律法规

建议人大及政府相关部门加强立法及法律法规修订工作。一是给予国家金库条例上位法的指导，进一步明确人民银行经理国库的职责和权限。二是修订国家金库条例中与现行预算改革不适应的条款，完善国库资金收付流程，实行国库单一账户管理，确保国库部门对预算收支的监督职责得到有效履行。三是预算法修订时增加人民银行国库部门对预算执行的监督相关条款，同时明确国库监督的内容及范围，授予必要的监督方式和手段，明确履职应承担的责任及义务，确保国库事中监督职能得到更为充分、有效的发挥。

（二）统一预算编制和执行年度，加强日常性监督

为加强预算监督的科学性和可操作性，从法律上减少预算审查监督制度的漏洞，首先应将预算编制与预算执行年度相统一，人代会的召开时间与预算年度要相协调。可考虑对财政年度进行调整，将目前的预算年度由公历年制改为跨年制，如预算年度可改为每年4月1日至次年3月31日，以消除时间差。

（三）优化非税收入收缴方式，彻底清理财政专户

建议修订预算法时，明确财政部门在人民银行开立唯一账户，删除国库单一账户体系的相关表述，彻底消除财政专户，所有财政收支均通过国库单一账户办理；财政部门参照税收收入收缴方式制定相应非税收入收缴法规，改革现行非税收入收缴业务中通过“财政汇缴专户”过渡缴入国库的方式，实现非税收入直缴入库，确保国家预算资金的安全完整。同时进一步清理开设在商业银行的财政专户，必须通过财政专户核算的预算资金应在国库开设专户，并纳入国库监督范围。

（四）逐步实现国库直接办理集中支付业务，有效发挥国库事中监督职能

随着以国库单一账户为基础的国库集中收付制度的逐步推广实施，试点探索阶段绝大部分地区普遍采用的国库间接支付模式由于资金首先由代理银行支付，代理银行再与人行国库单一账户清算，无形中削弱了国库的监管职能，从而加大了国库资金风险。因此，探索、逐步实现人民银行直接办理集中支付业务，即国库单一账户、财政零余额账户均开设在人民银行国库部门，由国库直接进行财政资金支付，这样既可以加快资金到账速度，为财政部门提供更优质高效的服务，而且有利于国库事中监督职能的发挥，确保国库资金的安全完整。

参考文献

[1]张明编著：政府预算与管理，西南财经大学出版社，2002。

[2]中国人民银行国库局、西南财经大学编著，国库改革与发展，中国金融出版社，2007。

[3]陈永林，发挥国库监管职能应理顺五大关系、实现五大突破，财政监督，2008.11。

作者简介：孙婧（1980-），女，陕西渭南人，硕士研究生，会计师，现供职于中国人民银行西安分行。endprint