投融资问题探索——以昆明市为例

任洪波刘 燕

（1.昆明发展投资集团有限公司，云南 昆明 650011；2.曲靖福牌实业有限公司，云南 曲靖 655000）

一、昆明市投融资平台公司的现状

截止到2013年12月，昆明市市本级主要的投融资平台公司已达11家，主要有昆明交通投资有限公司、昆明发展投资集团有限公司、昆明市土地开发投资经营有限责任公司等11家投融资平台公司。它们作为政府投融资的重要载体，通过运作政府资源，筹集资金投资于基础设施、基础产业发展等领域，为昆明市经济发展做出了重要的贡献。昆明市投融资平台公司主要有如下三个方面的特征。

（一）主要以土地一级开发为主，面临市区土地资源开发枯竭的危机

昆明市投融资平台公司主要从事土地一级开发，收到行政干预、房地产调控等影响，导致土地收益不能回流，造成资金占用、亏空，盈利及产业链条断裂。作为生产要素中最重要之一的土地资源，随着城中村改造及征地拆迁的不断进行，市区可用于开发的土地越来越少。因此，没有了土地这一载体，这些公司的债务的链接就成为了一个问题。

（二）无产业支撑，多是负债经营

昆明市投融资平台公司均采用负债运营模式，而另一方面盈利模式单一、资产质量低下、无产业支撑，土地一级开发的变现能力较差，高度依赖土地财政，存在较大的风险。

（三）发展定位上行政色彩过重，没有完全走向市场化

管理模式、组织模式、决策模式过度行政化，没有形成以市场、产业为导向的发展模式，市场适应能力差。昆明市投融资平台公司主要从事土地一级开发业务，大多数作为国有独资公司，缺乏进行市场化改革的动机与激励。以云南省投资控股集团有限公司（云投）为例，该公司投资涉及铁路、旅游、林业、地产、石化燃气、金融、医疗等领域，均有市场化的公司在进行独立运营，已初步建立了市场化的格局。反观昆明市各投融资公司，还没有形成自己完善的产业链，过于依赖土地一级开发，产业链比较单一，极易受到土地市场的影响。

二、昆明市投融资平台公司的债务管理情况

2011年以来，昆明市市政府出台多项制度，规范和加强政府性债务管理。组织清理规范了政府融资平台公司，建立了地方政府性债务统计报告制度，动态监控政府性债务情况；市财政局、市国资委、市金融办加强了对融资平台公司的债务管理，融资规模得到有效控制；相继完善了债务举借、偿还、使用和管理等方面制度；在2013年11月，还修订了对昆明市投融资平台公司的考核办法，首次将减债率作为考核的硬指标，大大加强了对债务规模的控制。

尽管如此，目前昆明市债务管理也还存在着一些问题。公司性债务缺乏统筹管理机制，风险防范措施不到位。一是全市公司性债务缺乏统一归口管理部门。昆明市将市级投融资公司债务区分为直接债务和公司债务，直接债务由财政预算安排资金偿还，公司债务由各市级投融资公司负责偿还，由于市级层面缺乏统一的归口管理部门，导致信息掌握不充分，债务统计口径不统一，各举债主体各自为政、内部拆借不规范，过度担保，各市级投融资公司之间以及市级投融资公司与区县之间内债规模较大，相互拖欠。

三、昆明市投融资平台公司面临的主要投融资问题

目前，昆明市处于大开发、大建设时期，举债建设是筹资的重要渠道，导致债务规模持续加大；此外，新增举债未落实有效偿债来源，导致偿债风险也随之加大。

（一）国家不断加强对地方政府债务的管控，债务管理形势严峻

近年来，银监会、审计署等部门相继出台对地方债务等管控措施，尤其是不断强化对投融资公司举债限制，近期又下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》以及《关于加强土地储备与融资管理的通知》，明确规定不允许投融资公司从事土地储备融资，也不能通过信托、理财产品等方式融资，压缩了投融资公司融资空间，投融资公司新增融资难，债务偿还难，政府债务管理形势严峻。

（二）融资成本日益提高，“融资方式创新”实际上恶化了投融资平台公司的债务结构

以昆明市各投融资公司的债务为例，大多数融资为银行贷款，这种情况被人简单的评价为“融资渠道单一”。实际上，银行贷款对政府而言是非常好的债务种类，利息相对较低而且展期非常方便。但是随着中央对地方融资平台的不断规范清理，特别是国发2012【19】号文对地方政府融资平台获得贷款的条件作了非常严格的限制，以及越来越庞大的债务总量，银行贷款可以增长的空间已经非常有限。这种情况下，地方政府不得不采用“融资方式创新”的方式来获得更多的资金。但是，这些创新方式在绕过监管的同时，融资成本也大大增加了。这导致了地方政府的债务结构不断劣化。中央政府过多的行政干预，导致各个金融机构对土地一级开发业务无法发放银行贷款，而上述一个项目的投入，是有连续性的，特别是土地一级开发业务，一般一个项目的投入都在数亿甚至十亿以上，必须要依托融资才能进行进一步的推进项目建设。在投融资公司不具备发债的情况下或者申请不到发债额度时，就造成了信托、引入社会投资人、债务转让等融资方式的大举增加，造成的结果就是银行贷款在债务余额中的比例减少，其他高成本的融资方式不断增加，而且融资成本不断攀升，恶化了债务结构。

（三）融资方式创新推高投融资平台公司的债务风险

人民银行及银监局不断出台政策叫停违规融资方式，目的在于控制地方政府负债总额和政府债务风险，但地方不断用融资方式创新突破中央限制，造成地方政府债务总额过大、债务负担过重，只能靠借新还旧来延缓偿债危机，造成资金链风险不断累积。观察融资方式创新历程，可以看到信政合作不断增强，各种信托及其衍生的融资方式不断兴起，融资方式的多元化和复杂化使得整个地方政府债务更加隐蔽。与此同时不能忽略的是，地方政府债务正在与越来越多的银行、信托、资产管理、私募机构等金融机构发生联系，其风险的传染效应也正在增强。

（四）偿债来源大多数为未开发土地资源，导致偿债过渡依赖重新包装项目融资后借新还旧，未建立可持续偿债机制

一是配置的土地资源变现需要时间，债务主体不得通过借新还旧偿还债务。目前为债务配置的偿债来源中，96%以上债务为土地一级开发未来收益、特许经营权等资源，这些资源属于未开发资源，还需要投入大量资金才能变现，且受到国家房地产调控政策影响，土地出让收入有限，配置的资源短时间内难以成为有效偿债来源。为偿还到期债务，各举债主体不得不通过重新包装项目融资后“借新债还旧债”的方式挪用项目资金偿还到期债务，导致举债规模过大，形成恶性循环。以市级投融资公司为例，2012年到期债务中，借新还旧比例较高，亟须建立可持续偿债机制，通过对资源的有效开发和经营，使存量债务逐步减少，新增债务逐步规范。

四、综合上面所述的问题，昆明市必须探索更为有效的投融资模式来适应目前的复杂局面

昆明市投融资平台公司需要以市场化为目标，积极的探索新的产业模式，从土地一级开发业务，逐步拓展各个平台公司的业务范围，争取充当城市的运营商及产业的孵化器，为昆明市的城市发展及经济建设作出更大的贡献。以下是笔者的一些设想：

（一）改变土地资源开发中的土地财政模式

避免传统城市资源开发造成的产业发展与土地开发脱节、土地价格与需求脱节等现象，避免高杠杆运作造成的地价高、房价高，这是健康可持续发展的城市资源开发模式。众所周知，土地作为最基础自然资源，是和房价紧密联动的。土地价格的攀升，必然会导致高的房价。高的房价，又会会以房租的形式进一步传递到市场中，造成物价的快速上涨。物价过高，不会造就一个充满生机和活力的经济社会，而像一个疲惫的老人，不堪重负，又怎么可能会有投融资环境的改善？

（二）强化对债务的归口管理，统筹全市资源，通过建立偿债基金等方式加强风险控制

明确由市财政局为市级债务的归口管理部门，各县（市）区、国家及省级开发（度假）区财政部门为本级债务的归口管理部门，负责本级债务的统筹管理。由财政部门负责完善举债主体的申报登记管理、内部资金拆借管理、信用管理、日常信息统计、动态监管，督促举债主体健全债务申报档案管理制度，安全债务管理动态软件，成良性的债务管理机制。

（三）发展完善地方政府建设债券制度

债务结构优化的核心，是要学习发达国家市政债券制度，为公益性基础设施投资提供低成本的长期融资渠道，使其成为仅次于银行贷款的最重要的地方政府建设资金来源。

中央在规范地方政府融资行为的时候，既要堵，也要疏。地方政府负债建设基础设施有合理性，如果只是不停的封堵各种融资渠道，最后的结果就是地方政府不断通过各种“融资方式创新”来绕过监管。但这种以绕过监管为目的的创新，往往会不断推高融资成本（增加的部分可以视为不合理的监管制度带来的制度成本，而非市场创新创造出新价值的回报），反而会增加地方政府的债务风险。

中国现有的“城投债”就是一种很好的基于“疏”的理念的制度创新，通过让融资平台公司发行企业债券的形式来获得基础设施项目建设资金。这种债券由于有地方政府的信用作为担保，又经过国家发改委审批合格，因而安全性很高，利息很低，甚至要低于商业银行的贷款利率。这种制度创新，才能叫真正的“创新”，它既开辟了地方政府新的融资渠道，又降低了融资成本。其效果远远好于通过“堵”的方式来逼着地方政府去高息负债。

(四)完善产业链条

理顺规划与投融资关系，通过一二级联动开发等模式，完善投入-产出产业链接，建立满足市场化运作需求的资源开发模式。鼓励各投融资公司通过土地一二级联动开发等方式，向土地、特许经营权等城市资源领域深度开发，在城市物业经营、交通、物流、物业开发、产业投资、农业产业化及金融服务及新兴产业领域，培育一批具备实力的国有投融资公司，是化解当前投融资公司债务风险的有效途径，同时也能充分发挥国有投融资公司对地方产业发展的引导和培育作用。在这个方面，昆明发展投资集团有限公司迈出了市场化的先河。其投资开发的位于呈贡新区的滇池明珠广场项目，总投资达到80亿元，该项目涵盖高端商务酒店、写字楼、购物中心与住宅项目，以产业为导向的体验式城市综合体。项目以建设与呈贡新城桥头堡国际化门户城市相匹配的高端商务中心为战略目标，坚持超前规划、高端定位，依托滇池地域景观和气候资源，整合昆明新城地铁交通、行政中心及商业发展优势，以人身心体验为项目规划设计之本，以整合运营城市资源的为项目建设运营之道，磨砺精品，镌刻品质，在兼顾滇池地域文化特色的基础上，引入卡森国际投资控股集团的国际化操作经验，为昆明市培育最高端的商业商务群、新兴产业孵化器基地、呈贡新区高新技术产业总部基地及新区税收增长点。

（五）突出产业导向

在土地资源开发、城镇化项目建设等进程中，以产业为导向，采用产业基地、都市农庄、旅游小镇、产业孵化器等发展模式，进行土地深度开发，建立可持续发展的城镇化模式，健全和壮大地区国有资本规模和体系。

（六）建议昆明市投融资平台公司积极探索结合市委、市政府提出的3015计划项目

结合投融资公司实际，明确各投融资公司在3015计划中的职能和方式，慎重选择投融资公司介入片区土地开发及更行改造工作的模式，避免出现投融资公司在片区改造项目中“大包大揽”等情形。各公司在3015计划项目实施中，应积极提供融资、策划、招商引资等方面的支持和咨询，协助主管部门和牵头单位做好项目招商、策划工作，广泛吸引各类资本介入项目开发。同时，根据投融资工作形势，对于土地能实现确权、投入产出平衡的项目，投融资公司可积极介入。

（七）鉴于近期国家将投资尤其是基建项目投资作为拉动经济增长的重要手段

为确保各地提出的投资计划顺利实施，将逐步放宽信贷控制，在企业债、信托、短融等创新融资方面陆续出台了支持政策，建议各公司抓住机遇，根据实际策划项目，争取融资。在企业债发行方面，据悉发改委已按照债券资金投资的领域，将今年企业债申报分为绿色通道、重点支持和正常审批三类。其中，对保障性安居工程；重大交通、水利、原材料、能源通道建设等重大在建续建项目纳入绿色通道，将即报即审、简化程序、尽快发行；将中小企业集合债、农产品流通基础设施、节能减排和环境保护项目、农产品生产类项目及养老家政等项目列为重点支持项目，分类排队、加快审核。其他创新融资方面，近期交易商协会已放宽平台公司发行中票、短融等条件，建议各公司积极推进中票、短融、发债等低成本创新融资工作。此外，近期信托等融资方式成本有所降低，建议各公司抓住机遇，推出一批项目，对于已经融资到位成本较高的融资项目，可考虑通过成本较低融资形式置换，以降低公司融资成本及债务风险。

[1]审计署.[M].全国政府性债务审计结果.2013年12月30日.

[2]麦肯锡报告.[M].探索更为高效的地方政府投融资模式.

[3]国家发改委.[E B/OL].地方政府债务规模总体可控.

[4]http://jj ck b.x inhuanet.com/2014-01/01/content_484969.htm

[5]巴曙松[J].地方投融资平台的发展及其评估.

[6]王可冰[D].中国地方政府投融资问题研究.天津大学，2009.