地方公共债务研究综述

李 龙

(山东省宏观经济研究院，济南250014)

关于地方公共债务问题的研究，可以追溯到英国工业革命以前的几个世纪，但是具有经济学意义的系统研究则始于18世纪。此后，欧洲国家的一些著名经济学家、政治家的著作及论文中对地方公共债务及其所涉及的诸问题研究日渐缜密，近年来国内相关专家学者也对地方公共债务问题普遍关注。目前这方面的文献之多，可谓“处则充栋宇，出则汗牛马”。

一、国外研究现状

国外关于地方公共债务的研究可分为理论研究和实证研究，其中理论研究又可分为公共债务有害论和公共债务有益论，并形成两大学派;而实证研究主要是关于债务风险的研究。

1．公共债务有害论

在18世纪形成的古典经济学中，其主流观点普遍认为，政府借债对经济发展是有害的。因为政府借公债会使生产性资本减少，非生产性资本增多，浪费人、财、物力，影响资本积累，因此对经济是有害的。

现代经济学创始人 Adam Smith［1］在他的《国富论》中明确表示反对政府在和平时期向公众举债。首先，自由竞争市场的自发作用能够保证经济协调和稳定增长，政府只需充当为自由竞争市场经济创造良好外部条件的“守夜人”角色就够了;其次，政府举债导致资本积累的下降对经济增长是有害的。政府举债具有“非生产性”性质，由此相应地会减少社会生产性投资的规模，对经济发展一般会起到阻碍作用。最后，公共债务不仅会增加人民税负，同时对国力产生负面影响。David Ricardo［2］提出了著名的等价原理，认为政府征税还是借债，在效果上都是等同的。关于政府举债的态度，也认为政府借债是有害的。19世纪初期 Say，Jean Baptiste［3］认为，私人借债同政府借债是有区别，私人借债一般是用于生产性的开支，而政府借债是为了满足非生产性的开支，这样贷给政府的资本，由于被消费而归于消灭，不能再给任何人产生利润，造成了社会性浪费，国家也会因此变得很贫困。这一时期的David Hume［4］也持类似的观点，认为政府举债必然会引起粮食和劳动价格的上升，支付债务利息要征税，会加重劳动者的负担，从这个意义上讲政府公债也是有害的。

Paul A Samuelson［5］认为政府借债虽不会形成政府的沉重负担问题，但会有一定的债务负担。并从三个方面分析了政府举债产生的债务负担问题。首先，为了偿还债务利息而征税会造成效率的损失;其次，会产生资本替代效应。他认为政府债务的后果是政府债务替代了私人资本，减少经济总产量;最后，政府债务会对人们的情绪和私人投资产生影响，提醒人们加以注意。

James McGill Buchanan［6］批判了公债非负担观点，并指出公债会转移形成下代人的负担;公债作为替代税收来筹措公共支出所需资金，会扩大在权衡财政预算决策时成本收益两方面可能产生的不一致;公债会产生财政幻觉，使得个人不会做出适当的计划来履行到期的财政义务。

2．公共债务有益论

John Maynard Keynes［7］基于“边际消费倾向递减”“有效需求不足”等概念的基础上建立了“社会需求管理理论”。从短期发展和长期发展两个角度来解释公共债务的宏观效应，他认为政府举债会增加社会总需求，通过加速数和乘数原理的共同作用，国民收入的增加会引起投资的数倍增长，从而使得宏观经济由萧条走向繁荣。因此，他主张政府适度举借债务。即使许多人知道推行赤字财政具有某种未来不确定性风险，但是还是接受“政府举债虽然浪费，却可以使整个社会致富”的理念。

Alvin Hansen［8］坚持认为，政府债务是社会的一种福利，他认为经济繁荣和充分就业必然伴随着政府债务的增长。他提出在当今的经济社会，政府也没有必要维持预算平衡，并适时提出了补偿性财政政策的建议，即在萧条时期政府采用扩张性财政政策以刺激总需求，拉动经济增长;在繁荣时期政府应采用紧缩性财政政策以抑制通货膨胀。因此，财政政策并不需要逐年保持财政预算平衡，在长期中仍可以实现财政预算平衡。受Alvin Hansen 的影响，经济学家 A P Lerner［9］论证了“功能财政”理论。完全抛弃了预算平衡论的思想，认为与严重的通货膨胀或持续的经济衰退相比，政府预算盈余或赤字的问题本身是不重要的。

Lawrence R Klein［10］主张政府增加债务，因为政府债务会增加社会财富。从实际情况来看，政府借债会使国家更富有，并根据20世纪30年代其他地方公共债务情况进行了大量的实证研究，证明了自己的观点。

Joseph E Stiglitz［11］对政府公债理论也有独到研究。他对政府债务的利弊分析在某些方面也不同于传统理论，分析政府债务的路径比较独特，他通过债务的资金用途探讨政府债务的负担问题。他的观点是，政府债务资金的用途会影响到债务负担的真正性质和程度，最终会从根本上影响到政府债务的正当性。如果政府举债是为了道路、学校、研究开发等融资，即使存在对私人投资的“挤出效应”，不过不会对未来的经济总量产生实质性影响，也不会进而对民众生活产生实质性影响，所以这种举债是有益的。而如果政府债务是为了支付政府部门人员的工资，其结果将会影响到未来的经济总产出，降低人们的工资水平，降低人们的总体生活水平，这种举债是有害的。

通过以上文献梳理我们可以看出，国外关于公共债务的观点大致可以分为公债有害论，大体上认为公债的非生产性会减少生产性资本，浪费人、财、物力。大萧条以后的公债有益论，大体上认为政府借债具有生产性，是社会的一种福利，会促使物质财富的增加，可以成为政府调节经济的杠杆，进而主张政府举债。

3．实证研究

关于公共债务实证研究主要集中在公共债务风险问题，也取得了很多成果。对债务风险问题的研究最具有代表性是世界银行高级经济学家Hana Polaekova Brixi［12］于 1998 年发表的一份题为Contingent Government Liabilities:A Hidden Risk for Fiscal Stability的论文。在她的论文里提出了著名的公共债务风险分析框架Fiscal Risk Matrix，至今对控制财政风险还有很大的启示。理论界认为，她提出的“隐性债务”和“或有债务”概念是主要的理论贡献，这为以后全面评估公共债务风险程度提供了有用的工具。具体而言，这些概念首先更新了人们对公共债务的传统认识，拓宽了对公共债务的观察视野，运用相关分析能够更真实、更全面地反映公共债务状况;其次，从家庭、企业会计学角度看，谨慎原则应该贯穿于整个会计核算过程，这些原则也同样适用于政府财政管理过程。对于支付来讲，如果对各种不确定性因素以及由此带来的风险和损失没有做出充分的估计，丧失了应有的警惕性而保持盲目乐观，无疑会导致政府财政处于脆弱状态而不知。换言之，不体现谨慎原则的财政管理制度很容易隐藏风险。

应该指出的是，后来的研究成果如在1999年，2000年的《财政调整与政府或有负债:捷克和马其顿的案例研究》，《政府或有负债:对捷克共和国的财政威胁》等文章，可以发现一个共同特点，就是关于公共债务的实证分析研究成果政策性均达到较高水平。

美国的Rosen［13］教授在研究政府有形资产和政府隐性债务问题时，创造性地认为隐性债务产生的根源是政府承诺未来支付一定数额款项，并用选取了美国一些州政府进行实证分析研究，隐形债务的风险是不容忽视的。William Easterly［14］采用了财政风险矩阵的方法进行实证研究，认为政府在进行财政调整时，往往都只是通过增加隐性债务来相对减少显性债务，同时提出了一种债务模型，验证了这种财政调整是不可行的。Spence Robin［15］指出虽然政府公共债务是存在风险的，但是可以通过灾害保险计划将政府隐性债务风险转移到国际再保险市场上，从而实现对风险的防范和规避。

与此同时，国外也有大量学者关于地方政府的或有负债问题进行过研究，具有代表性的是芝加哥大学著名经济学教授 Robert．Fogel［16］，他认为政府需要找出最合理的承诺限度对隐性债务做出承诺，避免引起道德风险上升，导致地方公共债务危机。

二、国内研究现状

自1998年实行积极的财政政策以来，我国的地方债务风险问题就凸现出来。国内许多主流学者对地方债务问题曾进行过热烈的探讨，主要包括地方公共债务的内涵、债务风险、融资平台及存在的问题、防范及化解四个方面。

1．地方债务的内涵

刘尚希、赵全厚［17］通过对原有的政府债务分类进行拓展，将政府债务分为四大类:第一类是显性直接债务，包括国债、拖欠工资、粮食亏损挂账和乡镇财政债务;第二类是隐性直接负债，包括养老保险金、失业救济;第三类是显性或有负债，包括其他公共部门的债务、国债投资配套资金;第四类是隐性或有负债，包括国有银行的不良资产、国有企业亏损弥补、对供销社系统和农村合作基金会的援助。这种分类将政府债务分析的更全面了。刘尚希提出的政府压力指数，并定义政府压力指数=地方债务余额/政府税收规模，在分税制度下，且地方税收增长较慢，设想以后能否通过对宏观税负的制度性调整来增加地方税收收入，减轻债务负担。

裴育［18］指出当前地方政府债务中直接负债比重最高，地方政府投融资平台的债务是地方债务的最主要组成部分。任静［19］将地方债务定义为以地方政府名义向社会公众、外国政府和金融机构举借或担保举借的债务，依据信用原则，有偿、灵活地预支远期公共收入的方式。

顾见光［20］把地方债务定义为由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。表现形式主要有:地方财政应支未支，应补未补;地方债务担保，国企改革支出，对下级财政救助等，也包括部分外债和对国内金融机构的债务，地方政策性投融资公司的呆坏账损失和投资损失等。

2．地方债务风险

地方债务风险地方债务问题主要还是其规模较大，隐性负债及由此导致的风险性，因此，有许多学者也关注其风险问题。

形成原因。关于地方债务风险的形成原因，不同学者又有不同认识。郭琳、樊丽明［21］将地方债务风险形成原因分为体制转轨尚未到位、财政体制缺陷和债务管理不善。其中体制转轨尚未到位是指政企不分，政府职能越位;财政体制缺陷是指事权和支出责任划分不明晰、转移支付规模偏小;债务管理不善是指债务管理制度滞后，缺乏直接的融资渠道。

曾忠生［22］认为地方债务风险形成的原因主要是一些地方官员为了在任职期间突显政绩，片面追求规模扩张，不顾地方经济基础和实力，缺乏相应的偿债能力;政府行为不当，直接介入或替代了某些企业行为，对投资项目的管理不到位等等。

呼显岗认为地方债务风险形成原因主要有:政府投融资体制改革滞后，缺乏债务风险预警及控制机制，我国目前地方债务种类多，无法对其进行定量分析加以控制。杨聪杰、刘首兵将地方债务风险的形成原因归纳为财政收支矛盾越来越集中于基层县乡;我国五级政府在世界上属于少有，是世界上行政成本最高的国家之一等等。牟放认为地方债务风险形成原因是政府行为不规范，政府职能转变滞后，仍然较多地介入竞争性领域，政府活动“越位”现象普遍存在等等［23-25］。

实证分析。与实践相比，理论研究方面较多。国内也有一些学者不仅仅局限在理论研究，开始尝试运用不同的方法选取一些预警指标构建预警系统，但地方债务预警机制还不是很完善。尽管目前做的地方债务风险预警并没有形成统一的模式，但是选取的指标等是非常值得借鉴的。

刘谊、马千真将地方债务风险分层次并选取指标，将其分为债务的静态风险、债务的动态风险和债务的结构风险三个层次，然后对每一个层次设定不同的指标［26］。陈冠佑将债务风险分为债务的规模风险、结构风险、偿债风险、以及违约风险四个层次。虽然层次不同，分类不同，但是指标选取大同小异［27］。

由于地方债务风险分层次以后是非线性的，传统计量方法是有限的，因此，王晓光、高淑东尝试用复杂的数学方法对分层次的地方债务风险进行预警分析，并选取了一些预警指标赋予了警戒线。地方债务风险只有指标的警戒线是不够的，因为警戒线只能说明是否具有风险，而不能说明是低风险、中风险、高风险，无法判断［28］。裴育、欧阳华生选取了预警指标并给定不同程度风险的区间［29］。

在提出风险区间后，胡光辉开始尝试运用聚类分析法对吉林省地方债务进行预警分析;赵晔则使用物元可拓模型对江西省地方债务进行预警;赵淑慧、卯固运用模糊分析对D市进行地方债务风险预警等等［30-32］。

3．地方政府融资平台的研究

2008年下半年，为应对国际金融危机的冲击，国家实施积极的宏观调控政策，各种类型层级的融资平台雨后春笋般地纷纷亮相，融资平台的出现，缓解了地方政府融资资金的紧张，极大地推动了地方基础设施建设的发展，防止经济过快下滑，但与此同时，地方政府融资平台在数量和债务总量上实现了迅猛扩张［33］，据估计，到2013年底地方政府投融资平台负债约20万亿元。同时，银行业等金融机构对融资平台公司信贷存在风险隐患等因素，最终势必造成财政和金融风险，影响经济社会持续健康发展和社会稳定。因此，国内地方政府融资平台问题日益得到学者和政府决策者的关注，也做了大量的研究，涌现出了一大批文献。

国内关于地方政府投融资平台的定义以巴曙松［34］的定义最为流行。即广泛包括地方政府组建的不同类型的公司，如城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等公司，这些公司通过划拨土地等资产组建成一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之于财政补贴等作为还款承诺，将融入的资金重点投入到市政建设、公用事业等项目中。巴曙松认为融资平台融资状况很不明确，不仅商业银行无法全面把握，有的地方政府自己都不清楚自己担保的这些下属平台的负债情况，尤其应该注意融资平台有很强的系统性风险，一旦宏观经济走势发生重大变化，房地产价格出现下跌，地方财政和商业银行的风险就会显露出来。

地方政府融资平台的债务规模快速膨胀，其风险也日益引起关注。李俊文［35］通过对云南省各家商业银行对地方政府融资平台贷款状况的分析，认为地方政府不具备法律认可的担保资格，又由于融资平台具备天然的软约束机制，使得风险很容易转移到商业银行体系。吴国联、周荣俊［36］通过对温州市各商业银行发放的地方的大额贷款进行调研，发现有部分的大额贷款出现了风险。

刘煜辉［37］认为地方政府融资平台出现大量借贷情况，不仅是地方财权事权不对等的原因，而且也是因为缺乏合理性激励，因此需要关注平台有可能产生的“宏观风险”。陈炳才、田青［38］以“小财政、大城建”现象分析了陕西省的地方政府融资平台的风险状况，并认为预期土地价格上涨比较可靠，与土地价值相适应的政府融资的风险就不大，但5年至10年期的贷款分摊到每年的负担有限，短期内也许风险不大，时间越长，风险就越大。

陈柳钦［39］认为绝大多数的融资平台投资项目缺乏稳定现金流和效益性，偿还能力主要依赖地方财政收入、土地出售收入和拥有的其他资产，而融资平台与地方财政收入的增速并不匹配，巨大的本金和利息支付使得地方在三到五年内的财政负担加重、财政资金缺口扩大，最终导致偿债能力快速下降，加剧了地方财政风险。

4．防范和化解对策研究

国内关于化解和防范地方债务的研究有很多，可以分为两类。一类是从体制改革角度进行研究，另一类是从债务管理制度建设的角度进行研究。

基于体制改革视角提出的有关对策。郭琳、樊丽明［21］提出要尽快转变政府的经济职能，从根本上摆脱地方财政支出压力和债务融资压力;完善分税制，划分各级政府的偿债责任，减少中央政府与地方各级政府之间的“侵权”行为，增强地方政府的偿债意识。

安秀梅［40］通过对地方政府或有负债实证分析得出体制性因素是地方政府或有负债的最主要原因，认为规范和管理地方政府或有负债应当按照公共财政国际化的要求，对合理的或有负债，通过制度建设和深化改革使其显性化、合法化和透明化，而对不合理的或有负债，应坚决依法取缔，并从制度上铲除滋生不合理或有负债的根源，维护地方财政的安全。呼显岗［41］认为应清查存量债务，进行分类化解;加快投融资体制改革，规范投资范围，统一融资管理;完善分税制财政体制，减少政府层次。

贾康［42］认为应当通过以下措施来缓解地方债务负担过重的问题:明晰中央与地方事权;规范转移支付制度，加大转移支付力度;转变政府职能，规范地方政府行政行为;提高地方经济总体发展水平，培育和壮大地方税源。

基于管理制度建设视角提出的有关对策。马海涛、吕强［43］借鉴国外地方债务管理方法，针对我国实情提出些建议，认为地方政府应当以发行地方公债作为筹资的主要手段，建立一套有效的地方债务监督管理系统，包括对借款的限制，政府公债相应的预算编制制度以及地方债务风险预警系统，发债不同的地区也应当实行区别待遇。

朱玉明［44］提出建立地方债务报告和偿债准备制度，规范地方债务统计口径。杨聪杰［45］认为应当加快债务管理法制化、规范化进程，建立地方债务预算及债务信息披露制度，增加地方政府的信用评估制度;引入权责发生制原则，从会计角度揭示政府隐性债务和或有债务，全面反映债务负担和还本付息情况，能够更加体现科学性。

牟放、全承相、李孔俊等提出我国地方债务管理体系应包括以下内容:适度赋予地方政府举债权，举债权是规范化分税制体制下各级政府应有的财权，这也是西方国家长期的财政实践证明;预算管理制度，当前地方大部分债务没有纳入预算管理;建立举债项目的计划管理，有利于提高举债决策的科学性;建立偿债基金管理制度、地方债务风险防范机制以及地方债务信息披露制度等［25，46-47］。

三、进一步研究的启示

对地方公共债务风险预警进行了一些研究，也取得些研究成果，这些成果为研究地方公共债务风险预警提供有益的参考和借鉴。同时也应该注意到，当前的定量研究还存在诸多的不足。首先，预警指标的设计不全面。预警指标的选取不断完善，但是并没有通过这些指标评估债务风险的大小，只是为评价债务风险提供了一些量化指标参考。其次，警戒线的作用没有体现出来，无法对整个系统进行预警评估。运用了较新颖的分析方法，虽然也提到各指标的警戒线，但警戒线的作用并没有体现出来。在已有的债务风险及其预警研究的基础之上，应继续探索研究预警方法，突出警戒线作用，构建比较全面的预警指标体系，从而探讨地方公共债务风险预警制度的建设，并对化解债务风险进行一定的定量研究。

目前国内学者普遍认为化解地方公共债务负担过重的问题主要有允许地方政府发行公债，建立健全的转移支付制度，增加地方税收收入，建立债务风险预警机制，建立较完善的债务管理制度等，不足之处在于大多还是局限在定性研究，缺乏定量分析，如何建立健全的转移支付制度，增加地方税收收入应当进一步定量分析。

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