东亚地区政府科技创新管理的路径分析及启示

2014-04-09张毅强吴大器

上海立信会计金融学院学报 2014年4期

张毅强，吴大器

（上海金融学院，上海201209）

科技创新管理是管理科学与工程的一个重要的分支学科，是把一般管理学和公共管理学的原理、方法、手段运用于科学技术管理的具体实践。随着社会的发展，科技创新活动越来越重要，政府的科技创新管理也越来越显示其促进科技、经济发展的重要性。特别是自上个世纪90年代以来，政府科技创新管理研究在实践和理论层面都有了长足的进步，对政府科技创新管理的缘起和支撑理论、内容和过程、模式和方法、体制机制、评价体系以及存在弊端和改革趋势进行了深入探讨。

本文对东亚地区的日本、韩国、台湾和香港的政府科技创新管理进行了历史的和现实的考察。除了地缘关系上的相邻性，这些国家（地区）在经济意识、政治文化、管理理念和价值规范上都与我国有特定的相似性。特别是，在这些国家（地区）所经历的后发式经济腾飞过程中，政府的科技创新管理起到了重要的、乃至根本性的驱动和支撑作用。因此，从这个意义上来看，这些国家（地区）政府的科技创新管理经验及其未来的发展趋势，相比美国、欧洲以及世界其他国家和地区，更加贴近我国的发展实际，具有更加可靠的借鉴价值。

一、东亚地区政府创新管理的共性路径

如前所述，日本、韩国、台湾和香港这些东亚国家（地区）和当前的中国具有高度相似性，而这些相似性又渗透在其政府创新管理和科技发展的政策过程之中，从而形成了东亚地区政府科技创新管理的共性路径。

（一）政府在科技创新管理过程中相对强势的主导地位

科技成果作为一种产品，归根结底是要通过市场机制发挥作用，体现其价值。但是由于这些国家（地区）在特定时期市场机制的相对不完善，以及市场机制本身的内在缺陷，因此在经济发展过程中都最终选择了更偏向于政府主导的科技创新管理过程。

日本作为第二次世界大战的战败国，在战后重建和经济起飞过程中，政府虽然历经美国的民主改造，但由于各种历史因素依然保持了相对强势的地位，并对整个经济发展起着关键指引作用，这种影响也深刻地体现在其 “技术立国”以及“科技创造立国”战略的确立过程中。［1］韩国在朝鲜战争之后，尽管经历了从军政府到民主政府的长期斗争过程，但是原军政府的“威权主义”在其经济发展过程中也起到了重要作用，并且深刻影响了其“科技立国”战略的确立过程。［2］台湾地区在20世纪90年代完成民主化进程之前，国民党政府也始终保持着军政一体、党国同构的集权状态，这也对其科技战略以及科技管理过程有着深刻影响。［3］相比之下，香港具有一定的特殊性。在回归之前，港英政府一直奉行着自由放任的市场经济原则，并凭借其自由港的地理位置、敏感的政治身份、二战中相对和平的环境，以及亚洲其他金融中心城市（如上海、东京等）受战乱影响而导致原有地位的丧失，一举获得了经济的快速增长，成为国际金融中心。但是，随之而来的亚洲金融风暴深刻打击了香港薄弱的实体经济，开始让回归之后的香港特区政府及民众意识到，“高IQ和低技术”不可能再提供香港长期的区域竞争力，在知识经济和全球化时代，唯有科技创新才能支撑区域经济的长期繁荣。［4］由此，特区政府也开始对科技政策进行“有限度”的干预。

（二）科技创新战略与经济产业政策的强相关性

从系统论的角度而言，一个政府的各项政策体系之间本来就应该是相容的。但从实际的角度来看，这种相容性是在整体发展趋势上的，而不一定体现在每一个具体的历史时期。但对于上述东亚国家（地区）而言，其科技战略和政策与其经济政策和产业结构的调整之间保持着异常紧密的同步性。对于欧美发达国家而言，历史上由于战争、殖民、对外侵略以及先发地位等获取的“红利”和丰富的资源禀赋对于其后续的经济发展有着强大的支撑作用，因此可以在短时期内不需要刻意去发展科技以推动经济增长。但对于大多数后发国家而言，这种“资本红利”、资源禀赋和“技术惯性”或是并不存在，或是被战争消耗殆尽。因此，为了重启经济发展，在后发中争取优势，唯有另辟蹊径——科技发展就成为经济增长的必然选择和坚实基础。

对日本而言，虽然在二战之前科技基础扎实，但战争摧毁了原有的科技基础设施。因此，为重新取得经济发展，并且在朝鲜战争中承担“兵工厂”的作用，以技术引进、消化吸收为主的科技政策就与产业经济政策保持一致。能源禀赋的稀缺又局限了日本上世纪70年代之后的发展，其他国家的技术出口限制迫使日本进行科技自主创新，“科技立国”战略由此成为日本的经济发展战略，一直延续至今。［5］韩国、台湾和香港在资源禀赋上与日本相似，韩国和台湾同时还存在为应对军事威胁而发展科技的深层动力，而日本在亚洲地区国家发展过程中的样板作用异常明显，加之美国对这些国家在科技发展上的支持，三者几乎走出了同样一条科技创新与经济产业结构变迁相互支撑的发展轨迹。这实际上是进入知识经济时代之后，全球所有国家面临的必然选择。［6］

（三）官、产、学、研协同创新的泛行政化

相比欧美科技创新过程更为强烈的个人主义和市场经济特点，东亚国家（地区）政府在科技创新管理过程中，更加强调整体性观点，政府主观上有意识推动形成了官产学研协同创新的科技管理系统。例如美国“硅谷”的形成虽然与早期海军的研发基地及其军事技术需求以及斯坦福、伯克利和加州理工等世界知名大学的依托有关，但整体而言这些高科技产业的聚集不是政府主导和策划的结果，而是更加符合市场经济自然演进的特点。“硅谷”的成功最终昭示了产学研结合能够带来的巨大产业集群优势，并且打通了科研成果与市场转化的坚实屏障。

但是，对于东亚地区的日本、韩国、台湾和香港而言，其所推崇的产学研合作机制、建设的各种科技园、工业园、科技城都是政府主动策划和有意识推进的产物，成为政府各种科技战略、科技发展计划和科技政策的保障和支撑措施，或者说，成为整个科技创新战略、规划及其管理过程的有机组成部分。从这个意义上来看，这些产学研合作机制都具有深刻的行政烙印，是政府科技行政管理机构的延伸，因此称之为“官产学研”协同创新机制是更为适宜的。［7］当然，行政力量的干预，还在于这些国家（地区）并不具备欧美国家当时更为成熟的高等教育和研究体系、更为健全的知识产权法律体系、更为创新的金融资本市场、更为深厚的市场经济意识、以及更为多样的科技中介服务机构。在这样的背景之下，为了尽快形成推动科技创新及其成果转化的产业集群，产生规模效益和示范效应，东亚国家（地区）政府延续了后发国家推动经济发展的一贯思路，通过政府的行政主导和干预，以政府投资作为先导和基础，通过建设各种科学城、科技园、工业园来配置整合大学、科研机构、高科技企业和风险投资机构等各种科技创新资源。这些园区的管理也因此成为政府创新管理的重要环节。当然，这种泛行政化的管理举措和风格也与东亚国家（地区）传统的“协同”、“整体”观念相适应，因此在这些区域比其他国家和地区更受推崇。

（四）科技决策和管理部门日益增强的政治地位

进入知识经济时代以来，尽管科技创新相比其他因素对经济增长起着更为重要的作用，但是欧美国家政府并没有特别提升科技管理部门的政治地位。例如，作为世界头号科技强国的美国就没有一个单独的科技部。而且，尽管在1995年6月28日众议院科学委员会就成立科技部的提议举行了听证会，但是最终美国还是保持了现存的政府格局。［8］

但是东亚国家（地区）政府在推动科技创新与经济增长的交互过程中，不断强化和提升了科技行政管理部门的政治地位。日本为了强化科技管理机构的协调功能，进一步推动产学官合作机制，于2001年1月6日起将原文部省及科学技术厅合并成立了文部科学省，可谓是“大部制改革”的典范。［9］2004年，韩国政府将科学技术部升格为副总理级，强化其宏观决策、计划和调控职能，科学技术部长成为名列财政经济副总理、教育副总理之后的第三副总理，并担任科技长官会议委员长，直接领导国家科技创新事业，并组建了隶属科学技术部的“科学技术创新本部”（副部长级）。在李明博政府时期，教育部与科技部合并成立教科部，并新成立了知识经济部，整合科技部产业技术研发，产业资源部的产业、能源政策和信息通信部的IT产业政策等职能。香港也进行了类似的调整，先是香港回归伊始就成立了行政长官特设创新科技委员会，统筹香港创新科技发展。随后，2007年曾荫权实施决策局重组，将原本的“工商及科技局”和“经济发展及劳工局”的经济部门分拆重组成“商务及经济发展局”；目前新任行政长官梁振英实行决策局重组，决定将“商务及经济发展局”分拆为“工商及产业局”和“科技及通讯局”，以进一步凸显科技管理部门的行政地位。［10］台湾地区主管科技创新的“国家科学委员会”原本就具有跨部门的协调性质，“总统府国家安全会议”下设的“科学发展指导委员会”更是直属“总统府”，本来就地位较高，保持了相对的稳定性。

二、东亚地区政府创新管理的发展趋势

结合目前全球化、知识经济和网格化管理的动向，遵循科技创新、经济发展和政治变迁之间的内在互动机制，本文对东亚国家（地区）政府科技创新管理的发展趋势作出了以下预判。

（一）科技战略规划趋向社会民生

正如日本的《第四期科技基本计划（2011—2015）》所重点强调的，科技发展关系国家和区域经济、社会和民生的方面面。科技发展相关政策不能仅以振兴科学技术为目的，还应与经济、教育、防灾、外交、安全等重要政策有机关联，最终与国家未来的形象直接相关。［11］这也正代表了未来世界各国科技创新及其管理的新方向。“民生科技”也是我国近期以来关注的焦点和崭新概念，成为中国科技发展的一个热门关键词。随着我国社会经济的快速发展，民生问题日益突出。2007年“两会”期间，周旭提出“民生科技”的概念，呼吁政府和科研人员转变观念，把更多目光投向民生需求。2008年1月，《中国科技论坛》杂志邀请相关专家就发展“民生科技”的意义、“民生科技”的内涵、国外发展“民生科技”相关政策等进行专题笔谈。全国科学技术学暨科学学理论年会（黄山）进行了科技与民生问题研究。既然“以人为本”是科技发展的核心意义，那么社会民生就理所应当成为未来科技研发和扩散的方向。

就政府的科技战略规划与管理而言，“民生科技”至少应包含三个层面：（1）强调面向基本需求，由企业主导，开发直接服务于民生和有助于民生产业提升的科技；（2）强调面向公共需求，由政府主导，提供解决民生问题的公共科学产品和重大关键技术；（3）建立促进民生科技发展的战略规划、法律法规和政策体系。［12］

（二）科技创新管理弱化行政集权

虽然日本、韩国、台湾和香港政府都在科技战略、规划和政策制定过程中不同程度地彰显了政府的主导地位。但是，在现实的科技创新和经济发展过程中，随着国民素质的提升和民主进程的发展，各国政府在继续强化科技战略规划及其综合协调功能的同时，也开始有意识地避免过于行政集权化的不良倾向。从日本的角度而言，为建立灵活高效的科技管理体制，适应经济、科技竞争日益激烈的国际形势，日本进行了科研机构和大学的改革，自2001年4月起对56个国立科研机构逐步实行了独立行政法人制度。2004年4月起，日本87所国立大学开始全面实行独立法人制度。这一改革有效解决了日本大学的“行政化”问题，对进一步推进产学研合作也具有积极的意义。［13］韩国在李明博政府之后对教科部的重新分离，以及取消原教科部部长副总理级的政府地位，也都表明现任政府对于过分强化科技行政集权这一行为的积极纠正。

正如前所言，科技政策与其他政策一起，共同对整个社会发展、经济增长和国家进步起着积极作用。在特定历史时期，这种作用会被放大，政府的主导地位会对政策走向具有深刻影响，但这并不表示政府就总是对的，或者只有一种发展路径。因此，政府对科技创新管理的主导并不是绝对的，也不是所有国家都采用相同模式。正相反，随着科技创新、经济腾飞和社会发展，政府的行政主导作用应当让位于市场机制，让企业、民众和各种社会组织成为科技创新的主体。

（三）科技成果转化依赖中介服务

技术转让机构（TLO）不仅在欧美、而且在东亚地区的科技创新过程中都对成果转化发挥了积极作用，成为政府创新管理不可或缺的环节。日本借鉴美国的经验，首先为大学科技成果转移营建适合的法制环境，于1998年颁布了专门针对（TLO）的《大学等技术转移促进法》。同时，为了在大学与企业之间构建沟通的桥梁，日本文部省科学技术振兴机构（JST）为此推出了选聘“协调员”制度。这一制度的创新在于设立协调员，以此形成了促进产学合作的一项支援制度。［14］韩国也专门制定了《大德研发特区培育特别法》，提出将大德科学园区改建成大德研发特区，以解决其研发成果不能及时转化的问题，并加强特区内技术转移组织（TLO），促使研发成果及时地从技术供应者转移到技术需求者手中。

上述情况充分表明，科技成果不同于其他商品，由于无形性，技术买方很难在商店里买到自己适合的技术，卖方也很难知道自己开发的技术的需求方在何处。因此，科技成果的有效供给不足与虚假过剩并存，即存在科研单位、高校科研成果积压与企业急切寻找技术项目并存的供需矛盾。因此，“产学官合作”的各方应该达成一致共识才能增加技术的输出，其中政府的角色虽然重要但是有限的。也正如此，在技术创新四大主体中，中介组织扮演着相当重要的角色，被称为提高创新效率的催化剂。发达国家或新兴工业化国家，为了能将本国或国际上出现的科研成果迅速地推向经济主战场，增强本国综合竞争力，大部分都会加大对科技中介组织的管理与投入。

（四）科技创新培育呼唤科技金融

在现代市场经济体系下，金融机构除了具有一般意义上的代理、信息咨询、融资服务、财务管理、信托等传统职能外，还具有产业扶植、政策引导和金融服务等重要职能。韩国、日本、台湾和香港的科技发展过程中，政府借助科技金融都实现了对科技创新及中小企业成长的有效管理。在这个领域，以美国、英国为代表的欧美发达国家借助发达的资本市场、创新的金融工具、国际金融中心的地位，取得了更加丰硕的成果。科技金融更为重要的是代表了市场力量对科技创新的支持，这更加符合市场经济的要求。从科技创新和成果转化的角度来看，以金融为代表的市场力量而非政府才是支持科技发展的长期动力。

从我国的角度来看，提高自主创新能力已经成为国家战略性举措。确立金融体系在科技创新融资渠道中的基础和中心地位是中国金融体系未来改革和发展中的一项重要任务。当前，中国金融体系在金融制度、金融结构、监管方式以及目前所处的外部生态环境不能对科技创新形成有效支持，金融发展现状与科技创新活动之间存在一定程度的不相容性。因此，我们的科技管理部门在这个领域还非常缺乏经验，需要向包括日本、韩国、台湾和香港在内的科技先进国家（地区）进行学习。

三、东亚地区政府创新管理的重要启示

当前，我国科学技术发展面临的境况与1995年之前的日本、20世纪80年代的韩国、20世纪90年代我国台湾均有很多相似之处：一是具备一定科学发展基础，但原创性的基础研究薄弱，对外技术依存度高（50%以上），从国外收入的专利使用费和特许费下降十分明显；二是科技对经济社会发展的贡献率不高，科技进步贡献率只有30%左右；三是研发投入占GDP的比重不高，2010年仅为1.7%。我国比当时日本、韩国和我国台湾地区更不利的是，政府过去一直是R＆D投入主体，产业界所占份额很少，现在企业虽然成为R＆D活动主体，但增加的R＆D经费投入中基础研究却很少，2010年基础研究占R＆D经费支出比重仅为4.7%。另外，企业的技术创新能力和成果转化能力较差。因此，日本、韩国、台湾和香港等东亚国家（地区）政府科技创新管理的经验，对我国的科学技术发展具有重要借鉴价值。

就日本、韩国、台湾和香港的政府科技创新管理的内容和模式而言，主要凸显了以下五个方面的重要启示意义。

其一，确立政府科技创新管理的整体战略，强调“顶层设计”和“统一规划”，加快制定出台《科学技术基本法》。无论是韩国的“科技立国”，还是日本的“技术创造立国”，亦或是台湾的“生技起飞”，东亚各国家（地区）政府都紧扣经济发展和产业结构转型，不断重新设计和调整科技创新战略及规划，加快构建国家（地区）创新体系，并以“基本法”的形式加以确立和保障。目前我国2007年新修订出台《科技技术进步法》虽然把坚持自主创新、建设创新型国家写入法律总则，但历史地看，“科技规划和科技计划更多仅被赋予了科技政策工具的涵义，直接导致在目前社会主义市场经济条件下，科技规划和科技计划的实施和发展缺乏必要的法律支撑”。因此，从这个角度而言，有必要通过制定位阶更高的《科学技术基本法》来进一步提升政府科技创新战略和科技规划的制度权威和效力，切实推动政府科技创新管理的法治化进程。

其二，形成比较健全的科技金融体系，发展和完善市场经济下多元化科技创新投入体系和公共财政下政府科技创新投入管理模式，加大科技创新的财政投入。东亚地区政府科技创新管理的经验表明，作为经济发展的引擎，科技金融是“第一生产力”与“第一推动力”的结合，其目标是实现“第一竞争力”，因而对加快转变经济发展方式、开创科技发展新局面具有重要作用。科技金融的显著特点是公共财政与商业金融的融合，也即应用金融创新的思维来整合财政和金融资源，建立支持自主创新的多层次资本市场，从而在政府公共财政的支持和引导下，切实增加科技创新的财政投入。这有助于发挥市场的决定性作用，创新财政方式，充分发挥财政资金的杠杆作用，有效提升财政资金的使用效率，推进科技成果转化，支持企业的创新。

其三，产学研合作拓展政府科技创新管理的路径，强调提升社会力量和企业的参与度，积极推进科技成果的转化。上述东亚地区政府在科技创新管理方面突出的特性就是在管理主体、战略决策、组织体系、激励措施、过程控制、绩效评估、成果实施等方面广泛推行产学研合作，有效地将教育、科研、开发、中试、生产、销售集为一体，成功实现了技术创新上、中、下游的对接与耦合。相比之下，我国的产学研合作体系尚不健全，科技成果转化率仅为10%左右，远低于发达国家40%的水平。为此，政府科技创新管理的重要任务之一，就是积极构建企业牵头，科研机构、高等院校支撑，各类社会创新主体相互协同的科技创新体系，让企业真正成为科技创新的主体，成为配置创新资源的决定性力量。政府则要围绕激励企业创新来完善金融、税收、价格、财政、知识产权等科技创新管理政策，增强企业创新的内生动力，打通经济与科技间的通道。

其四，搭建政府科技创新管理的平台与机制，建立健全以企业为主体、以政府为主导的科技资源共享机制，同时注重发挥市场机制的基础作用。日本、韩国、台湾和香港政府的科技创新管理已经形成制度化的完整体系，建立了较为完善的科技创新管理平台，将计划决策、实施、管理和评估之间相对分离，通过立法来保证科技资源配置的公正性、透明性和权威性。长期以来，我国科技项目管理未能形成制度化的管理体系，科技资源由政府科技管理部门或相关事业单位分配，科技创新管理过程重立项、重验收、轻过程和重复立项与投资的现象极为普遍，难以保证“独立、客观、公正”。为此，党的十八届三中全会明确提出整合科技规划和资源，“发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用”，减少政府分配科技资源的随意性。

其五，采用政府科技创新管理的先进工具，即通过信息化和电子政务，全面提高科技项目全过程管理能力。例如，韩国为提高科研创新项目的管理效率，由国家科学技术委员会实施“国家研究开发事业调查分析评价”，根据项目的分级评价结果调整及分配研发预算，并据此具体编制政府的财政科技预算。同时，韩国还积极推进科研进程信息化建设，引进电子版研究合同，建立one click项目确认体系和网上研究计划评价系统，实行研究经费管理认证制度。相比之下，我国的科技项目管理还只是主要聚焦于科技成果的评估和科技项目申报的前期评估，未能对科技项目实施的全过程进行有效的监督和控制，从而导致科技项目低水平、重复研究过多。为此，我国应进一步健全科技项目全程管理的网上信息平台和项目承担者的电子信用档案体系，并引入去行政化的独立评估机构，让出资人和评估者相分离，通过科研管理制度与电子政务的融合来预防和惩治科研腐败。

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