我国水利投融资现状分析

张辰硕

(新华水力发电有限公司,北京 100070)

我国水利投融资现状分析

张辰硕

(新华水力发电有限公司,北京 100070)

对自2011年中央一号文件发布后水利投融资现状进行分析,根据目前我国水利投融资中各种融资渠道在水利行业所占的比重,剖析政策因素及水利行业本身特性对水利投融资的影响。提出必须改革并完善水利投资制度,建立灵活有效的投融资机制,明确各类投资主体在水利投资中的职责定位;建立一种水利投资与全社会投资和国有投资同比增长的投融资机制;除了要继续扩大政府公共财政投资规模外,还必须在金融机构融资、构筑新平台融资、群众参与合作以及吸引社会资本投入等方面进行创新。

水利投融资;投融资机制;机制创新

2011年中央发布一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》,这是1949年新中国成立以来中共中央首次系统部署水利改革。中央一号文件中提到未来10年水利投资要比2010年平均翻一番。也就是说国家将在未来10年内投入4万亿元用于水利基础设施建设。一时间,社会将焦点聚集在水利行业,认为无论是国家水利建设还是国内的水利企业在今后一段时期内会得到蓬勃发展。但是冷静下来,人们注意到现阶段水利企业的投融资是极其困难的[1],这在很大程度上制约了水利建设的发展,进而影响到国家整体的经济发展。

1 我国现阶段显现水利投融资难的现状

现阶段水利投融资来源基本上是靠政府财政作为资金支持,银行业提供贷款仅占一小部分,而民营资本或是外资资本所占的比例更是微乎其微。

a.水利企业投融资难的决定因素——企业及其提供的商品(服务)性质。水利工程主要指防洪、除涝、灌溉、发电、供水、围垦、水土保持、移民、水资源保护等工程(包括新建、扩建、改建、加固、修复)及其配套和附属工程的统称。用于控制和调配自然界的地表水和地下水,达到除害兴利而修建的工程。而企业是指以盈利为目的,运用各种生产要素(土地、劳动力、资本、技术和企业家才能等),向市场提供商品或服务,实行自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的社会经济组织。从以上两个概念不难看出,水利企业与一般企业的区别主要在于他提供的商品或者服务是公共物品或者附带部分公共物品属性的。同时,水利企业建设的水利工程项目多具备对环境影响大、工程条件复杂、经济效益具有随机性、生产周期长、专业难度高、区域偏远、后期维护成本高等特点。可见现阶段水利企业投融资是极其困难的。

另外,造成水利企业投融资难现状的还有其他几方面因素[2]。

b.对综合水利工程缺乏合理的投融资定位。在水利产业政策中,明确确立了甲、乙两类项目,即非经营性资产和经营性资产。非经营性资产由国家财政支付,经营性资产由企业自筹自支。然而在实际中存在大量综合水利工程是同时具备以上两类资产性质的,它既有较大的社会效益,又有一定的经济效益,对这类项目,水利产业政策并无明确定义,这无疑增加了衡量标准的难度。究竟国家财政应如何拨款建设,拨多少建设款,以及工程建设完成后后期维护费用是企业承担还是国家承担,承担金额或比例等,这些细节问题都没有明确定义。

c.管理体制的割裂制约了水利投融资。现阶段我国水利资源管理体制是割裂的。没有形成有机的系统化管理。水利资源的项目申报和立项由国家各级发改委管理,水利资源的开发由水利部门负责监管,水利设施又根据其不同的功能由政府相关职能部门负责;如此的管理体制导致工程规划上出现割裂,资金估算上难以做到相对准确,且无形中增加了项目投资周期,投资者或者金融机构对于这种不确定性因素存在恐惧心理,导致投融资困难。

d.水利建设基金筹资措施不完善。目前我国水利建设基金主要采取从各项政府性基金提取一定比例的方式,而不是采取对终端使用者根据用途、用量及其获益或影响力等方面综合筹措。从实际执行来看,这种方式不但增加了政府性基金的压力,还难以使水利企业得到足够的建设资金。

e.银行或其他金融机构不愿向水利企业提供资金借贷[3]。政府在政策上并没有对银行或其他金融机构向水利借贷提供政策补偿。导致金融机构宁愿将大批资金投入股市、信托等高风险行业,也不愿将剩余资金投资到水利建设上。一方面导致金融业资金过剩,存在不稳定因素。另一方水利企业投融资难却苦无贷款来源,使得国家整体经济发展出现不均衡甚至导致经济发展不稳定。

f.缺乏吸引民间投资的激励政策。作为经营性的水利项目,供水、水力发电或水利景观等相关工程项目是能吸引民间投资的,但现有过高的入行门槛和不合理的效益收入政策完全缺乏吸引力。举例来说。供水工程的水价标准由于缺乏合理的价格定位或者监管缺失,导致供水企业难以获得预期应得效益或本身回报率极低;而水力发电作为清洁能源,虽然国家一直在大力倡导,但由于上网电价的原因,导致建设周期较长的水电项目相对于火电项目并没有明显投资优势。以一般投资者角度来看,不会选择水电投资。由以上所述不难看出,因为补偿激励政策关系,很难吸引非政府投资者的投融资。同时,也不利于水利项目通过资本的自我积累求得可持续发展。

g.外商投资有意向但难以进入国内市场。由于大中型水利建设项目涉及国计民生的重要基础设施,国家在政策上对外资资本实行过度严格管制,其结果是国内财政资金不足,外资资本难以进入,水利项目搁置不前,水利企业很难获得理想的资本注入,得不到快速稳定发展。

2 水利投融资改革的思路及途径

上述所呈现的各种问题制约了水利建设和水利企业的发展,为了解决水利基础设施建设问题、更好的发展水利企业,结合国际水利建设经验,应从以下几点着眼探索改革途径。

a.建立健全法律法规政策作为制度保障。2011年中央一号文件的推出标志着我国对于改善水利投资的决心,但改善现状,不能只限于财政资金层面,因为资金的投入不能从本质上改变我国水利投融资现状。要彻底改变现状,首先应从法律政策上着手。①立法保障水利建设。由国家统一管理全国水资源,避免违规项目和交叉性建设,节省水利投资资金。②指定专门机构负责水利投资。水利投融资资金应有财政部门与水利部门统筹综合利用,做到专款专用、合理调度。③用法律政策手段保证资金投入。国家应立法保证水利建设的资金按时按项投入,避免由资金搁置导致的建设成本增加。④立法明确各级政府财政投资范围和规模。水利投融资是举国大事,不应由中央一力承担,各级政府的财政部门应按职责范围分摊水利投融资。只有制定好完整严谨的法律法规政策,才是解决水利投融资现状的根本途径和先决条件。

b.厘清水利投资的界限。厘清水利项目的性质、明确各种性质的水利项目如何投融资。非经营性资产即具备公共物品属性的水利项目是利用市场调节机制难以完成的,应由中央财政和各级政府财政共同承担;兼具非经营性资产和经营性资产性质的水利项目应由政府和社会共同承担,但是应明确政府承担的比例,减少水利投资财政负担。只有厘清了这些界限才能更好的完成财政资金对于水利项目和水利企业的投融资。避免出现投融资真空地带。

c.彻底改变割裂的管理体制。政府要明确水利项目的管辖权、监督权和建设权,简化水利项目的申报审批手续与时间,降低水利项目的申报成本和时间成本,使水利项目投融资概算透明化、简单化。减少投资人对于水利项目投融资规模不明确的恐惧和困惑心理,进而减少水利企业在投融资方面的压力。

d.制定完善的金融市场投融资政策。现阶段我国水利项目以及水利企业的投融资还是主要依靠政府财政拨款,银行和金融机构参与较少。为缓解政府财政压力、解决水利企业投融资难的问题,应适当降低政府的财政拨款在水利投融资中所占的比例,有效利用金融市场筹措资金。例如政府可以将部分拨款改为优惠贷款;出台金融激励政策,鼓励银行或者金融结构向水利企业提供长期低息贷款;适度放开水利企业向社会发行企业债券吸纳社会闲散资金;建立政府基金避免其他行业的财政资金闲置或过度使用;同时也可向受益区征税,让受益区的企业或群众参与到水利投融资建设中;亦应大力鼓励社会团体或个人的捐赠等。

e.完善水利补偿政策。国家应尽量完善水利补偿政策从而吸引民营资本。例如,对于供水工程,根据地区、水质、用水用途制定合理的水价标准,并做好水价监督工作,确实保证供水企业在项目建成后的经济收益及投资者的回报率,适当情况下应给与一定价格补偿;再如适当提高水力发电的上网电价,提高水电企业的收益,吸引社会资本的融入。合理完善的水利补偿政策在很大程度上能够改善水利投融资困境。

f.适度放开外资资本进入水利领域[4]。外资资本是水利投融资一个不可或缺的环节,但是由于水利是基础设施建设,关乎到国民经济命脉,国家设置了很高的准入门槛限制外资的进入,这本是无可厚非事情。可鉴于我国水利投融资的现状,可以转变外资进入形式,适度引入外资。例如由国内水利企业为建设主体,以全部或绝对控股为前提,引进外资投融资;待项目建成后将一定时间段内全部或部分经营收益返回给外资投资人。

g.使用融资租赁、高新技术等其他辅助手段[5]。为缓解水利企业投融资的现状还可以在工程建设中使用融资租赁、采用高新技术等辅助手段。水利建设中多要用到大型机械设备,这方面的资金压力相对也增加了建设成本。采用融资租赁,可以将这方面成本分摊到机械制造行业,从而减轻水利企业投融资压力。另外,高新技术的应用不仅保证了水利项目的质量、缩短了建设周期,而且还减少了因工程事故带来的损失,降低了后期维护成本。由此,相对减少了水利建设资金的投入、提高了收益回报率。

3 结 语

当前我国出现人口增长过快,可利用水资源不足,城镇供水紧张,能源短缺,生态环境恶化等重大问题,更加强调了水利建设是关乎国计民生的重大课题,这都要求加大水利建设的投入、扶持水利企业的发展,而解决水利投融资问题是前提条件。由水利基础设施的特性决定,应重新构建水利投融资机制[6],而不能套用其他行业的改革思路和模式。解决水利投融资不单是政府财政出资可以解决的,而是需要政府在加大财政拨款的同时,制定适度合理的法规政策,引导社会各界共同参与到水利投融资中,只有这样才能从根本上解决水利建设和水利企业投融资难的困境,才能为社会又好又快的发展奠定基础。

[1]陈雷.关于几个重大水利问题的思考:在2010年全国水利规划计划工作会议上的讲话[EB/OL].[2010-01-29].http://www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp?NewsID=12726.

[2]徐家贵,徐雪红.国外典型水利投融资模式及启示[J].水利经济,2006,24(1):49-51.

[3]张汉亚.我国水利投资和运行机制研究[J].中国水利, 2006(1):29-33.

[4]朱玮.争取更多国际金融组织贷款促进新时期水利发展[J].中国水利,2006(10):1-2.

[5]刘芹,方国华,朱庆元,等.水利投融资体制改革的宏观背景分析及设想[J].水利经济,2006,24(2):31-34.

[6]张古军.关于筹集水利建设资金的几点思考[J].江苏水利,2001(12):45-46.

F407.9

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1003 -9511(2014)01 -0054 -03

2013 -10 -20 编辑:张志琴)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.014

张辰硕(1983—),男,北京人,经济师,从事产业投融资及企业管理研究。E-mail:zhangcs@xhhudropower.com