以城镇化为先导加快推进新疆博乐市城乡一体化

杨 华 郭 梅

（1中共博尔塔拉蒙古自治州委党校；2中共博尔塔拉蒙古自治州市委党校 新疆 博乐 833400）

县市经济社会

以城镇化为先导加快推进新疆博乐市城乡一体化

杨 华1郭 梅2

（1中共博尔塔拉蒙古自治州委党校；2中共博尔塔拉蒙古自治州市委党校 新疆 博乐 833400）

统筹城乡发展，逐步改变城乡二元结构，实现城乡一体化，既是解决“三农”问题的重要方式，也是生产力发展到一定程度的必然选择，更是全面贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、建设全面小康的必由之路。目前，新疆博乐市在统筹城乡发展，破除城乡二元结构方面面临许多困难和制约因素，立足博乐市经济社会发展实际，积极探索以农牧业现代化为基础，以城镇化为载体，以工业化为动力的“三化”之间良性互动、协同发展格局，是博乐市促进城乡一体化发展的路径选择。

新疆 博乐市 城镇化 城乡一体化

统筹城乡发展，逐步改变城乡二元结构，实现城乡一体化，既是解决“三农”问题的重要方式，也是生产力发展到一定程度的必然选择，更是全面贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、建设全面小康的必由之路。那么如何立足本地经济社会发展实际，积极探索以城带乡、以工促农、城乡互动、共同发展的有效途径，推进城乡一体化发展。我们就此在博尔塔拉蒙古自治州的首府博乐市进行了专题调研。

博乐市总面积7659平方公里，辖三镇两乡两个国营牧场和三个街道，总人口265605人，是博尔塔拉蒙古自治州的首府和新疆生产建设兵团农五师师部所在地，同时也是博州两市（博乐市、阿拉山口市）、两县（精河县、温泉县）中经济社会发展的高地，在州内不论是城乡一体化的基础还是统筹城乡发展的实践都是相对较好的地区，在博州具有典型代表性。

一、博乐市推进城乡一体化发展现有的基础和条件

博乐市经过改革开放35年，特别是近5年的快速发展，城市化、工业化、农业产业化水平不断提高，以城带乡、以工补农的能力明显增强，初步具备了推进城乡一体化发展的基础和条件。突出表现在四个方面：

1.综合实力显著增强。2012年，博乐市实现地方生产总值63.87亿元，较上年增长22%；地方财政收入8.51亿元，增长40.11%，其中公共财政预算收入5.38亿元，增长34.35%；全社会固定资产投资完成60.2亿元，增长111.2%；社会消费品零售总额18.3亿元，增长17%；农牧民人均纯收入突破万元达到10003元，增加1477元，增幅居历史之最；城镇居民人均可支配收入17286元，增加1988元。目前，博乐市是博州县域经济基本竞争力最强的地区，曾荣获“西部大开发新疆县域经济增长最快县市之一”荣誉称号。经济实力增强为反哺农业、支持农村、调整城乡关系、推进城乡一体化发展奠定了经济基础，2012年博乐市全年落实各项强农惠农政策资金1.5亿元。

2.人口城市化的趋势日益明显。博乐市是博州州府，城市外来人口较多。同时，随着市区的扩张、小城镇扩建和工业的逐步壮大、三产的不断繁荣，州内外更多的农民开始进入城市（镇）务工经商。统计数据表明，在博州总人口增幅不大的情况下，博乐市城区人口近三年平均每年以9000～10000人的速度在增长，充分说明了城市的聚集效应。目前博乐市已初步形成了以城区为中心，以重点乡、镇为骨干，以交通干道为纽带的辐射带动农村发展的格局，城镇区域辐射作用大幅增强。截止2012年底，全市总人口26.56万人，农业人口10.08万人，比2011年减少1.63%，非农业人口达到16.47万人，分别占全市总人口的38%和62%。

3.城乡产业融合发展的趋势日益明显。近年来，博乐市把农业产业化作为推动农村经济转型升级的突破口，全市近40%的村拥有特色鲜明的主导产业，全市90%以上的农产品实现了就地加工增值转化，促进了城乡经济统筹快速发展。农业从业人员占乡村从业人员的比例下降到71%。仅农村劳动力转移创收就占农牧民增收的46%。三次产业结构由31∶25∶44调整到26∶32∶42。

4.统筹城乡基础设施建设的趋势日益明显。2010年博乐机场的通航，使博乐市成为新疆乃至我国西北地区唯一集公路、铁路、航空、石油管道“四位一体”的资源运输大通道，形成了以博乐市为中心，辐射全州的一小时经济圈；2012年实施了29条总长4202公里道路和6座桥梁的建设，是过去5年的总和，“四纵六横”的城市路网基本形成。2012年新建改建农村公路139公里，改善6个乡镇场45个村队的农牧民出行条件。开通了小营盘镇至乌图布拉格镇城乡公交线路，阳光公交使两个镇区及沿线村队与博乐市区在空间上连成一体。城乡基础设施的改善为城乡空间一体化奠定了基础。

5.城市文明加快向农村扩散的趋势日益明显。近年来，博乐市加大小城镇化建设力度，投入大量资金全面推进住房、交通、饮水、医疗、教育等乡镇民生项目建设，使农村生产生活条件不断优化，让部分农民过上了和城里人一样的好日子。在城镇效应的影响下，有一大批乡镇农民夏天在地里务农，冬闲进城打工，成了名副其实的“两栖农民”。

从以上分析可以判断，随着城乡产业的逐步融合，统筹理念开始向社会发展领域延伸，城乡二元结构逐步突破的趋势初步显现。但应看到的是，到目前为止，作为博州的发展高地，博乐市在破除城乡二元结构，统筹城乡发展方面仍面临许多困难和制约因素。

二、推进城乡一体化存在的制约因素

目前，制约博乐市统筹城乡发展的主要障碍有以下几个方面：

1.经济实力不足和发展不平衡。国际经验表明，当一个国家或地区人均GDP超过1000美元、农业占GDP的比重低于15%、城市化率超过40%、农村劳动力就业占总就业比例低于30%时，就进入了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。与这一发展程度相比，博乐市的城乡一体化的经济基础支撑作用还很有限。2012年，博乐市地方生产总值63.69亿元，按常住人口计算，人均GDP为37290元，农业占GDP的比重为25.9%。农村二、三产业发展仍比较落后，对农民增收支撑作用不大，农民持续大幅度增收的难度较大；城镇工业化程度低，对经济的拉动和就业的扩充作用不明显。同时，城市与农村以及各乡镇场之间发展也存在不平衡的问题。农牧民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入两者之比为1.7∶1；在所属的七个乡镇场中农牧民人均纯收入最高的贝林哈日莫墩乡达12838元，最低的青得里乡7664元，两者之间的差距也近1.7倍。

2.城市化进程中中心城市、重点村镇的辐射带动能力还不强。表现为城镇规模过小，城镇本身的“容量”需要扩大，村镇建设总体水平依然偏低。乌图布拉格镇、达勒镇、小营盘镇三个小城镇规模普遍较小，交通、邮电、供水、供电、排污等基础设施建设跟不上城市（镇）化水平的要求，文、教、卫、娱等服务设施不完善，承载工业、聚集三产、带动农业、吸纳人口的能力较弱，以城带乡作用发挥不明显。

3.城乡基本服务、社会保障不平衡。教育、卫生事业上的城乡差距还很大，城乡教育资源分配不均。在博乐市，基础教育校（园）数有48所，在城区26所、镇区14所，乡村只有8所，其中幼儿园5所，义务教育3所（2所小学，1所初中），镇区学校幼儿园9所，义务教育学校5所，而在城区幼儿园12所，占总数的46%；义务教育10所，占义务教育学校总数的56%，高中学校则全部集中在城区。乡镇卫生院6个，实有床位数121张，占博乐市医疗卫生机构实有床位数的1%。在社会保障方面农村失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障及不少社会福利制度尚未建立，农民享有的养老、医疗、低保、民政救助救济等政策的标准远远低于城市人口。配套的社会保障机制，尚不能为“农民变市民”做好制度支撑，使为数众多的“农民进城”者，在相当长的一段时间内，依然处在“农民”与“市民”的夹缝中。

4.工业发展程度低，以工促农拉动力不足。近年来，博乐市工业化呈强势推进态势。2012年博乐市实现工业增加值10.2亿元，增长22.8%，占全州工业增加值的一半以上。但是，我们也应该清醒的看到，博乐市工业底子薄，盘子小，发展速度和质量需进一步提升，工业发展过程中还存在许多困难和问题。主要表现在：制约工业经济发展的煤电油运等瓶颈问题还未得到根本解决；招商引资跟踪落实力度不足，重商亲商的氛围还不浓厚；在利用“两个市场、两种资源”，加快外向型经济发展方面尚未取得大的突破；工业化不足，使农业的产业化转型，农民的市民化转型都受到制约。

5.农民的组织化程度相对较低，农民持续增收的途径还比较单一，市民化进程比较缓慢。实际上，由于农民的组织化程度低，依靠土地持续增收难度越来越大，促进农村劳动力转移就业，有利于增加城市（镇）人口，减少农民总量，增加农民收入。但在博州，一方面工业发展处在起步阶段，需要大量长期固定用工，另一方面，目前“两栖农民”大量存在，季节性就业多，加上企业工资待遇与工作环境、用工强度等，与农村劳动力的愿望差距大，造成企业招工难。与此同时，博乐市富余劳动力较多，一大批农民赋闲在家，制约了博乐市的发展，也给社会稳定带来了隐患。劳动力资源不能充分利用和企业用工难的现象同时存在，制约了农民市民化的进程。

三、以城带乡，推进博乐市城乡一体化的几点思考

博乐市城镇发展水平在全州占有绝对优势，2012年其非农业人口达到16.47万人，占总人口的62%，乡村人口只有10.16万人。在博乐市国民经济和社会发展中，城市的主导作用日益突出。随着博乐市中心城市功能进一步加强，产业向园区集中，人口向城镇集中，居民向社区集中，片区中心逐渐形成，城镇聚集、辐射、带动能力全面提升，以城镇化拉动经济持续快速健康发展的理念已形成，以城带乡，成为博乐市促进城乡一体化发展的重要特色和路径。

城镇化是解决“三农”问题的重要途径，是减少农民，促使劳动力合理有序转移，使农民成为含有耕地承包权和收益权的产业工人的关键环节。三次产业中，一产种植业种植结构的调整虽然空间有限，但可以进行区域内土地管理制度的创新试点，如土地适度流转集中、规模经营。土地规模经营将“含权”农民适度有序地从土地劳动中转移出来进入城镇，持续地提高城镇化率，集约利用土地、水、空间等资源，城市经营得以实现，新型城镇化进一步深化发展。同时，由于新型工业化、商业服务业的发展，一部分农民已经成为产业工人或个体经营者，加上农村人口居住相对集中以后，与衣食住行相关联的社区服务业得到快速发展，新型工业化所需要的劳动力资源也被集中并能够被符合产业政策的企业所吸纳利用。至此，形成以农牧业现代化为基础，以城镇化为载体，以工业化为动力的“三化”之间良性互动、协同发展的关系，从而推进城乡发展的一体化进程。

1.推进“两城”建设，为城乡一体化拓展空间。（1）突出博乐城区大规模建设这个重点，全力推进中心城市建设。按照到2025年，城市人口达22万人，建成区面积31.8平方公里的要求，加大博乐市城市基础设施建设力度，使城市规模迅速扩大，城市基础设施承载力大幅提升，不断增强城市的辐射带动能力，加速提高博乐市城市的综合功能，带动周围的乡镇发展。通过3～5年的努力，塑造首府城市新形象，在增强首府城市的辐射带动能力上取得明显成效。

（2）立足三个着力点，加快小城镇建设步伐。小城镇建设具有聚集、辐射、吸纳的功能和效应，是带动农村经济社会发展、统筹城乡发展的重要措施。以小营盘镇（自治区重点镇）、乌图布拉格镇（自治州重点镇）、达勒特镇（自治州重点镇）三个小城镇为着力点，进一步扩大小城镇体量，按照“融入中心、发展城郊、搞活三产、服务市区”的思路，完善提升小城镇服务功能，增强小城镇承载工业、带动农业、繁荣三产、聚集人口的能力。同时，探索建立农民进城进镇政策导向机制，着力推进农业转移人口市民化、居民化，加快推进城乡一体化进程。

2.加快“三个集中”，促进农村劳动力转移。（1）加快工业向集中发展区集中，强化城镇工业园区就业功能的开发。进一步优化工业布局，积极构建以博乐市进出口贸易加工区（又称博乐市工业园区）为龙头，依托五台工业园区、阿拉山口综合保税区和“金三角”进出口能源资源落地加工园区，以新能源产业园、农副产品加工产业园为支撑的“一区五园”工业化发展新格局，引导优势企业向园区集聚发展，切实增加农民就业岗位，促进农民向“企业工人”转变。

（2）加快土地向适度规模经营集中，强化农业产业化中就业功能的开发。通过新型农村土地流转合作模式（如：“131”合作模式。“1”指一个群众组织为中间纽带；“3”指转出、转入、企业三个合作者；“1”指企业通过此种合作流转模式，获得稳定生产原料，自身效益得到提高，然后采取工业反哺农业方式，再一次为种植能手返利进行二次分红）推进土地规模经营。鼓励市内龙头企业、产业大户、合作组织以及外来客商，积极承包、租赁土地，发展多种形式的规模经营，建成一批现代农业科技示范园（区）、养殖小区和产业基地，使农民实现就地务工或创业，促进农民向“产业能人”转变。

（3）加快农民向城镇和新型社区集中，强化第三产业就业功能的开发。发展蔬菜产业，积极兴办养殖小区，发展农家乐、农家茶社、农事体验等特色服务业，形成集生态旅游、休闲度假、观光体验、加工增值为一体的现代农业集群，大幅增加农民收入，繁荣城郊经济，发展壮大度假产业，不断繁荣商贸、餐饮、住宿、休闲、娱乐等第三产业，让更多的农民进入城市（镇）生产生活，促进农民向“现代商人”转变。

3.推进“五大改革”，营造良好的政策环境。（1）推进农村土地承包经营权流转。鼓励、发展多种形式的土地适度规模经营。对土地经营达到一定规模的经营主体在农业基础设施建设项目和生产扶持资金安排上予以倾斜。通过农村土地经营权流转，显著提升农业生产的规模化、现代化水平，使农村富余劳动力脱离土地，向城市（镇）和二、三产业转移。土地的流转和规模经营为城乡一体化奠定了坚实的基础。

（2）加强资金引导，增强城镇的人口吸纳能力。当前，小城镇建设资金依赖上级财政拨付，应做好促进小城镇建设事业发展的公共财政投入政策研究，深化投融资体制改革，努力拓宽小城镇建设资金渠道。设立专项资金，形成以政府投入为导向、社会资金积极参与的多元化投资体制，鼓励引导民间投资，帮助小城镇建设发展。要政策引导农民向乡镇、城区集中，引导广大农牧民到镇区购买住房或商业用房，集中到镇区居住或从事二、三产业，促进农村人口向城镇集中，并探索、实践乡（镇）改办、村改居问题。

（3）统筹城乡社会管理，加大户籍制度改革力度，加快农村变社区、农民变市民步伐。随着博乐市城市化进程的加快，城区面积不断扩大，城乡融合在一些地区已具备初步条件。针对这种情况，一是通过推行村居合一来促进城乡一体化进程，如城区顾里木图三村与北郊社区实行村居合署办公。合署办公后，社区积极开展民政救助、劳动保障、城镇失业人员创业再就业等工作，已为42名村民办理了城镇医疗保险，为14名村民办理就业登记证。通过服务融合，有力地促进了城乡一体化进程。二是通过城市扩容，鼓励农民进入城镇购买商品房、安居房等，对取得城镇住房产权的农民给予城市户籍落户。

（4）推进城乡劳动就业制度改革。积极探索统筹城乡就业、扩大农村劳动力转移的新途径，将人力资源市场服务向基层延伸，积极拓宽就业渠道，提高组织化程度，引导农民就近转移就业。以州、市内中小企业、重大项目吸纳本地劳动力为重点，支持农民进入当地基本建设工程、服务业和劳动密集型企业，就近就业创收，促进农村居民在城乡之间自由流动。通过强化劳动力技能培训，全面提高农村劳动力就业能力，同时立足于解决进镇农民就业问题，大力发展面向生产生活的现代服务业，为进镇农牧民创造更多的就业岗位。依法保护农民工合法权益，对农村户籍人员在城镇单位就业并有稳定劳动关系的，可参加就业地城镇职工基本医疗保险，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。

（5）推进“三农”投入制度改革。统筹城乡发展，实现城乡一体化，必须牢牢把握加强“三农”这个根本立足点。要增加公共财政对“三农”的投入，着力形成多元化制度化的投入机制。一要健全财政投入的政策约束机制。在政策层面明确“三农”投人的口径和年度增长比例，确保“三农”投入总量、增量、增幅以及占财政总支出的比重每年都有一定幅度的增长。二要增加农村金融投入。完善农村信用担保制度，放宽农村金融准入门槛，积极推进信贷产品创新，大力发展小额信贷。三要动员社会各方增加投入。进一步完善社会力量参与新农村建设的税费减免政策，完善财政贴息、投资参股、以物代资、以奖代补等行之有效的投入激励机制，鼓励社会资本包括外资参与农业开发和新农村建设。

[1] 陈锡林.推动城乡发展一体化.十八大报告读本[Z].北京：人民出版社，2012.

[2] 新疆统计年鉴2012[Z].北京：中国统计出版社，2012.

[3] 毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[4] 莎茹.博乐市政府2012年工作报告[EB/OL].http://xjbl.gov.cn/html/2012-02/10872.html,2012-02-01.

责任编辑：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2014.05.22