对24小时免签证过境人员违规情况的探析

龚德荣，熊晓玲

（上海出入境边防检查总站， 上海 201106）

对24小时免签证过境人员违规情况的探析

龚德荣，熊晓玲

（上海出入境边防检查总站， 上海 201106）

《中华人民共和国出境入境管理法》根据形势的需要，从改进服务方面入手，完善和创新了关于24小时免办签证临时入境政策，扩大了过境免签适用范围。近阶段，上海出入境边防检查总站机场边检站处理了多起违反24小时免签证过境规定、超过临时入境手续规定的期限停留的违法违规人员。若不及时采取措施，对相关出入境政策、法律进行宣传，将不利于当前口岸秩序管理工作的顺利开展。因此，应严格落实政策，加大宣传力度，完善工作流程，促进信息共享，及时反馈情况。

24小时免签证；口岸管理；边防检查

根据2013年7月1日施行的《中华人民共和国出境入境管理法》第二十二条第三项规定，外国人持联程客票搭乘国际航行的航空器、船舶、列车从中国过境前往第三国或者地区，在中国境内停留不超过二十四小时且不离开口岸，或者在国务院批准的特定区域内停留不超过规定时限的，可以免办签证。应当说，《中华人民共和国出境入境管理法》根据形势的需要，从改进服务方面入手，完善和创新了关于24小时免办签证临时入境政策，扩大了过境免签适用范围。《中华人民共和国出境入境管理法》还将外国人24小时过境免签政策从空港口岸扩大至海、陆、空口岸，并授权国务院可以批准特定地区过境免签时间超过24小时，以吸引更多的外国人来华旅游或商务活动。

一、24小时免签过境政策下的若干问题

（一）24小时免签过境逾期居留的情况

近阶段，上海出入境边防检查总站机场边检站处理了多起违反24小时免签证过境规定、超过临时入境手续规定的期限停留的违法违规人员。经对此类人员的非法居留原因进行汇总分析，我们发现，与以往几种常见情形相比，违反24小时过境规定的情况出现了一些新特征：当事人利用免签过境的漏洞从我口岸入出境，以达到其不同目的并造成在我境内的非法滞留甚至非法出入境。从口岸违反24小时免办签证过境规定的情况看，有以下两种常见情形：

1. 当事人在正常办理24小时免签证过境的临时入境手续后超过临时入境手续规定的期限停留的，且出境时系前往第三国的，边检站将根据《中华人民共和国出境入境管理法》第七十八条第一款的规定，对其处每非法居留一日五百元，总额不超过一万元的罚款或者处五日以上十五日以下的拘留。

2. 当事人在正常办理24小时免签证过境的临时入境手续后，其出境时超过临时入境手续规定的停留期限停留超过24小时，但其行程符合72小时过境政策，并且当事人所持护照国家属于72小时免办签证过境国家范围。若当事人系首次非法居留，边检站将对其作登记放行，“梅沙系统”按规定流转，按违法违规非偷渡类人员进行处理。

（二）24小时免签过境违法违规的特殊情况

除上述提到的两种常见违反24小时免签证过境规定的情形之外，近期口岸还出现了并不多见的两种违反规定的其他情形，利用24小时免签证过境政策的漏洞进行出入境活动，这不仅影响了口岸的正常出入境秩序，且其行为已构成非法出入境。以下两种违反24小时免签证过境规定的情况应引起重视：

1. 真实行程不符合24小时免签过境规定，伪造合理的24小时免签过境规定的行程，入境后更改为真实行程出境，在办理出境边检手续时被查获。

简要案情：2013年10月29日，上海出入境边防检查总站机场边检站在办理AA182（浦东－洛杉矶）航班出境手续时，发现一名墨西哥籍男性旅客已超过临时入境手续规定的期限停留1天。经查：该男子1951年出生，墨西哥籍，持墨西哥普通护照。当事人于2013年10月27日乘坐AA289航班（芝加哥-浦东）入境，办理了24小时免办签证入境边检手续。经询问当事人，其出示了2013年10月27日从芝加哥至浦东入境及2013年10月29日从浦东出境至洛杉矶的联程机票，且当事人坚称其持此联程机票办理了临时入境许可在中国免签入境。经倒查2013年10月27日当事人入境时的监控录像发现，检查员在翻看当事人的联程机票后，清楚询问当事人是否前往香港，当事人给予肯定的回答。后为其办理了24小时免办签证入境边检手续，在其护照上加盖了可以停留至2013年10月28日的临时入境许可章及2013年10月27日的入境验讫章。经再次询问当事人是否持有2013年10月28日从浦东出境前往香港的联程机票时，当事人才承认其在香港的会议取消了，所以才改由2013年10月29日离境。

情况分析：当事人于2013年10月27日乘坐AA289航班（芝加哥-浦东）入境，又于2013年10月29日乘坐AA182航班（浦东－洛杉矶）出境的实际行为，与其入境办理24小时过境手续时提供的联程机票时坚称欲从浦东机场口岸过境前往香港的情况不符，并不符合我国明确规定的“从中国过境前往第三国或者地区”这一予以为其办理24小时免签证临时入境的情形。若从当事人所持护照上的临时入境许可来认定，当事人的行为仅为超过临时入境手续规定的期限停留1天。按此处罚，根据裁量标准的规定：超过临时入境手续规定的停留期限停留、免办签证入境的外国人超过免签期限停留且未办理停留居留证件、超出限定的停留居留区域活动，处每非法居留一日五百元，总额不超过一万元的罚款或者处五日以上十五日以下的拘留。如果按照当事人违反过境规定对其进行处理，现行法律中尚未有明确规定可对此类情形作何处理。而如果单纯从认定当事人的行为构成非法居留情形进行处理，则变相承认了当事人符合过境规定，明显与其实际进行的出入境活动相违背。

就上述案例来看，当事人在入境时提出申办24小时免办签证临时入境手续，并准备妥当办理此类手续所需的材料提供合理过境行程成功入境后，不按照入境时提供的联程客票所计划路线返回原出发国的情形，当事人往往存在主观故意性，利用24小时免办签证规定的漏洞，蓄意捏造过境行程，存在利用免签过境规定骗取临时入境许可的可能性。

2. 真实行程不符合24小时免签过境规定，伪造合理的24小时免签过境规定的行程，入境后再以伪造的行程办理出境边检手续，同时企图在办理完边检手续进入候机大厅后换以真实行程登机。

简要案情：2013年12月7日，上海出入境边防检查总站机场边检站在办理KA897（浦东-香港）航班出境边检手续时，查获一名以其他方式非法出境的美国籍人员。当事人系男性，1986年出生，持美国普通护照。当事人于2013年12月7日从浦东机场口岸出境时，同时办理了AA288航班及KA897航班登机牌，其首先持用KA897航班登机牌办理出境边检手续后，在登机口将KA897航班登机牌自行调换为AA288登机牌后，企图乘坐AA288航班返回美国。

据当事人交代，因中国驻美国纽约总领事馆受感恩节影响放假3天，其无法在此次来华前正常办理来华签证，在通过互联网获知关于上海浦东机场口岸24小时免办签证过境相关政策后，于来华前在办理了美国航空公司往返机票的同时，另行办理了由上海前往香港并返回的往返机票，2013年12月6日其到达浦东机场后，使用该香港往返电子机票在浦东机场办理了停留期为24小时的临时入境许可。2013年12月7日上午，为掩盖其不前往香港直接返回美国的行程，在浦东机场口岸其企图通过自行调换登机牌的方式返回美国时被查获。其行为构成以其他方式非法出境。

情况分析：当事人的行为属于恶意违反我国关于24小时免签过境规定，其真实航线并不符合可办理24小时免办签证过境的行程。当事人运用我们俗称的“自行调包”来达到非法入出境的目的。看似行程合理，但实际已属于违法行为。此类违反24小时免签证过境政策的非法出入境人员，可根据《中华人民共和国出境入境管理法》第七十一条第四项的规定对其进行处罚。

从上述两起案例我们不难发现，违反24小时免签证过境规定人员已经不单单局限于在行程合理、符合办理24小时免签过境手续条件超过临时入境手续规定的停留期限停留的非法居留情况，而开始出现利用此政策“打擦边球”或者被作为口岸非法出入境活动的一种手段，估计在不久的将来亦会不断出现新手法。

二、原因分析

1. 在违反24小时免签过境规定的人员中，有很大一部分为在我国进行短期停留的商务人士，此类人员通常是因为一些工作原因需要在其他国和我国之间进行往返，但办理中国多次往返签证的程序复杂且时间较长，对于一些小型商贸活动，24小时免签过境政策成为“不二之选”。但随之产生的“骗免”、“超免”问题也进一步地使免签政策面临新问题。

2. 在违反24小时免签过境规定的人员中也不乏一些无法办理出中国签证的人员，可能因种种原因被使领馆拒签签证，或因特殊原因需要紧急入境的人员。通常这种情况在入境时也很难被发现，只有在出境时才能发现，这些人员只是需要通过24小时免签过境政策获得一个入境中国的机会，在中国逾期居留是必然的结果。

3. 对违反24小时免签过境规定的人员出现的频繁的多次过境，且随意更改出境目的地的行为也应当产生合理怀疑，此类人员多为利用免签过境政策从事其他不法行为。

三、查办难点

1. 查证难度大。依据《中华人民共和国出境入境管理法》第二十二条第三项相关规定，可以免签过境的外国人需要离开口岸限定区域或者过境两个以上口岸的，由外国人本人或者委托其所搭乘的交通运输工具负责人、交通运输工具出境入境业务代理单位提出申请，提交本人的出境入境证件和联程客票。出入境边防检查机关查验准许后，为其签发临时入境许可，在其出境入境证件上加盖临时入境许可章。临时入境期限为入境后24小时或者国务院规定的时限。不同口岸入出境，在印证当事人办理过境手续时提供材料与出境时提供的材料是否相符上存在较大的困难。若当事人坚持认为是边检机关办理错误，案件查证难度极大。

2. 处罚难度大。此类违法行为的违法成本较低，联程机票均可退改签，对当事人而言并无太大的损失。对其处理无法律明确规定和处罚依据，依照现行法律处罚又存在着自相矛盾的困境，因此，对此类情况并不能通过法律措施来起到警示、威慑的作用。

3. 管控难度大。通过24小时免办签证过境政策入境的人员，在办理完入境边检手续后就处于“失控”状态，对于有恶意、有企图进行非法出入境活动及危害我国国家安全活动的人员，存在管控的难点。

四、对策研究

对于此类违反24小时免办签证过境规定的情形，其违反规定的行为成本较低，并且考虑到现行法律对此情况尚未作出明确规定和处罚依据，现阶段对此采取的处罚力度也较轻，很难起到警示与教育的作用，现提出以下几点对策与建议：

1. 对入境办理24小时免办签证过境的人员进行从严查验，按照程序，辨明联程机票的真伪，详细询问当事人行程的真实性，对长期多次过境往返我国的人员要加强验证过境资料的真实性。对出境时持24小时临时入境许可的人员，也应当请其出示联程机票，查验出境时是否有随意更改行程的情况。

2. 对已办理了24小时免办签证临时入境手续的外国人在境内临时改变行程，致使其出境时不再符合24小时免办签证入境的情形，不予办理出境手续，要求其回当地出入境管理局办理合法居留手续后方可出境。对于恶意利用过境免签政策的人员，应当严格按照相关规定阻止其出境，以此减少利用免签过境政策随意违反规定“骗免”、“超免”等情况的发生。

3. 可参考香港入境事务处处理此类存在主观故意改变行程违反过境政策人员的做法。经香港过境往来另一国家或地区的中国护照持有人，可于每次入境时获准在港逗留七日而无需事先取得进入许可，但必须符合一般的入境规定，包括持有前往目的地的有效入境证件及经确认事先已预订了前往海外的续程车、船、机票。对于使用香港过境签证进入香港境内后没有去第三国，在香港逗留七日后直接返回的情况，香港入境事务处会在其护照上加盖“D.T.”章。“D.T.”即DELETE TRAVEL（取消行程），意味标注入境时办理过境逗留但并未按照行程计划前往第三国。这不仅是对违反24小时免签过境规定人员的警示提醒，亦是作为违反规定人员的不良记录。护照上有一个“D.T.”章，再使用护照入境香港时，会被香港入境事务处官员加强询问，可能被拒绝入境。若护照上已有两个“D.T.”章，再使用护照入境香港时，一般直接被拒绝入境，也可能进入黑名单，并且在至少一年的时间内不能再用第三国的签证进入香港。

五、结束语

随着国际间交往的加强，适用24小时免办签证过境政策范围的不断扩大，有越来越多的外国人入境中国，而我边检机关在维护口岸正常出入境秩序方面也将面临着新形势、新挑战，这对顺畅通关、严密管控、创造良好的出入境环境提出了新要求。

Research on New Type Case of 24 Hours in the Visa Waiver Program of Exit-Entry Frontier Inspection

Gong Derong, Xiong Xiaoling
(Shanghai General Exit-Entry Frontier Inspection Station, Shanghai 201106, China)

In accordance with the international situation, the Chinese government has implemented the policy of 24 hours in the visa waiver program of exit-entry frontier inspection. In recent months, more and more new type cases of 24 hours in the visa waiver program of exit-entry frontier inspection have been discovered. It has created a bad impression on the exit-entry frontier inspection and involved many fateful consequences. Therefore, we should enhance the understanding of policy and publicize the general and specif c policies of exit-entry frontier inspection in order to maintain public order of exit-entry frontier inspection. At the same time, we should perfect the procedure and sharing the information to positive feedback without delay.

24 Hours in the Visa Waiver Program; Control Port; Exit-Entry Frontier Inspection Work

D631.46

A

1008-5750(2014)02-0024-(04)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2014.02.004

2014-02-13 责任编辑：孙树峰

龚德荣，男，上海出入境边防检查总站机场边检站十五队副队长；熊晓玲，女，上海出入境边防检查总站机场边检站十五队干部。