人民法院司法公信力的生成路径——以国家赔偿案件为样本

吴秉衡

人民法院司法公信力的生成路径
——以国家赔偿案件为样本

吴秉衡

党的十八大报告明确提出“司法公信力不断提高”的宏伟战略目标。这对人民法院司法公信力建设提出了更高层次、更加紧迫的要求。作为落实这一要求的必要准备，客观地、科学地、正确地认识人民法院司法公信力的生成路径便成为当务之急。为解决好这一问题，我们必须找出翔实可靠的样本以供剖析研究，而且由于人民法院司法公信力自身的社会历史性与客观物质性，符合要求的样本也必须来源于当下我国社会的现实生活。就目前社会舆论关注的热点而言，国家赔偿案件无疑全方位地展示出了新形势下人民法院司法公信力生成路径的本来面貌。总之，研究好这一样本将有助于我们认清前述路径，从而思考如何把握住其未来走向以求长治久安。

一、国家赔偿案件干系法院司法公信力生成路径的前途命运

所谓司法公信力，是指人民群众对司法权运作具有的信服力和认同感，并遵从司法权运作的一种状态和秩序。它表明人民群众对司法的信任和尊重程度，也反映司法权在社会生活中的权威力和影响力。就内涵而言，司法公信力包括4个要素：一是司法拘束力，即人民群众是否相信司法行为和司法裁决在法律上所具有的强制力；二是司法判断力，即人民群众能否相信司法机关具有公允地认定事实、适用法律的理性判断能力；三是司法自制力，即人民群众能否感知并相信司法机关具有必要的自我约束能力而不为外部诱惑、压力及个人情绪、欲望所左右；四是司法排除力，即司法机关是否具有排除一切外界施加的不当干扰和非法妨害的能力。上述要素投射于外延则表现为：从权力行使角度看，司法公信力是司法机关通过司法活动在社会生活中建立起的一种公共信用，是司法机关据以赢得人民群众信任和信赖的资格和能力；从社会人民群众角度看，司法公信力是司法机关的司法活动在人民群众心中所建立的一种信服状态，是人民群众对司法机关、司法工作及司法人员的一种主观评价和心理反映，它体现了人民群众对法的信仰和遵从。①孙应征、刘国媛：《略论司法公信力之构建》，《江汉大学学报(社会科学版) 》2010年第1期。

归纳上面的阐述，可以发现司法公信力具备如下三项特征：其一，司法公信力是一种发端于司法机关而指向于人民群众的心理场，这一心理场始终不断地对于身处其中的各个主体产生影响力；其二，司法公信力的侧重点在于人民群众对于司法机关所进行的司法行为、所做出的司法处理的感受，这一感受尤其表现为人民群众对于公平、正义等终极价值的向往与追求；其三，司法公信力不能也不可能是一个在结果意义上具有开放性结构的概念，相反它必须对人民群众给出一个明确的、唯一的、可预期的答案。由此看来，依据人民法院在整个社会正义体系保障机制中所扮演的兜底角色，司法公信力最终也最为可靠的支点是落于人民法院的每一份裁判文书之上。也因此，人民法院对于司法公信力这座大厦无疑起到了承重结构的作用。换言之，司法公信力的主要构成乃是人民法院的司法公信力。

然而，人民法院与司法公信力并不是天然地构成因果关系，两者之间事实上存在着一定的客观距离。假设人民法院作出的具体裁判结果与其本应具有的司法公信力是一条线段上的两个端点，那么连接这两个端点的那条线段便是人民法院司法公信力的生成路径。不仅如此，如果我们要认清这一路径全貌，那么最好的办法无疑是通过最能集中体现上述司法公信力三项特征的案件类型来加以观察。

众所周知，在人民法院受理的大量案件中，国家赔偿案件因其与生俱来的敏感性而引人注目。这里所说的“敏感性”主要表现为国家赔偿案件容易引发社会舆论的广泛关注与讨论，容易激发人民群众内心天然的、甚至是盲目的对于“弱者”的同情心理，容易诱发有过类似遭遇的诸如网民、报刊读者这样的不特定个体不自觉地进行情景代入体验。而且，如上种种在目前我国复杂社会经济形势下极易引发上访户的产生与群体性意外事件的发生。由此，国家赔偿案件俨然成为了人民法院司法公信力的试金石，因而也密切关系到人民法院司法公信力生成路径的前途命运。

总之，国家赔偿案件因其在现代民主法治背景下的法律属性与社会效应成为了我们所寻找的案件类型，并且这类案件还可以帮助我们了解到当下人民法院司法公信力生成路径的真实情况。

二、国家赔偿案件反映了法院司法公信力生成路径的现状

干系人民法院司法公信力生成路径前途命运的国家赔偿案件同时也在反映着这一路径的当下情况。就此，可以从近年发生的两起国家赔偿典型案件所引发的网络舆情中窥见当前人民法院司法公信力生成路径的真实情况。

（一）唐慧案网络舆情

近来，“上访妈妈”唐慧的遭遇将我国社会舆论对于国家赔偿案件（尤其是行政赔偿案件）的关注推向了一个新高度，此案所引发的网络舆情因而也成为我们认识人民法院司法公信力生成路径现状的一个绝佳的切入点。该案案情简述如下：

2006年10月，唐慧11岁的女儿乐乐（系化名）失踪。之后，唐慧在湖南永州市一间娱乐场所找到了遭到强奸并被逼卖淫的乐乐。唐慧认为当地个别民警存在渎职行为，请求法院判处伤害她女儿的犯罪嫌疑人死刑，并对渎职民警严肃处理。在随后的6年时间里，唐慧踏上了上访之路，最终成为全国知名的“上访妈妈”。

2012年6月5日，湖南高院就乐乐被逼卖淫一案作出终审裁定：判处两名被告死刑，四名被告无期徒刑，一名被告有期徒刑15年。同年8月2日，永州市劳教委认为，唐慧多次扰乱社会秩序，被行政处罚后仍继续闹访、缠访，决定对其劳动教养。唐慧不服并于同年8月7日向湖南省劳教委提出书面复议申请。不久，湖南劳教委决定“撤销永州市劳教委对唐慧的劳教决定”。随后，唐慧向永州中院起诉要求永州市劳教委予以行政赔偿。

永州中院经审理认为，永州市劳教委根据唐慧的违法事实，对唐慧决定劳教的事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，只是在具体处理方式上存在是否合理的问题。湖南劳教委撤销永州市劳教委的劳教决定，并不是因为永州市劳教委违法行使职权，而是认为对唐慧依法进行训诫、教育更为适宜。永州中院遂判决驳回唐慧要求永州市劳教委行政赔偿的请求。①《直击“上访妈妈”唐慧案：劳教决定是非之辩》，http://www.hn.xinhuanet.com/2013-04/13/c_115373876. htm，人民网，2013年4月16日访问。

此案宣判之后，有关新闻报道便在第一时间见诸国内各大网络媒体并引发了网民的热议。以人民网为例，一篇题为《快讯：唐慧诉永州劳教委案一审宣判，驳回唐慧全部诉讼请求》的报道迅速引来了网民的跟帖回复。在汇总分析网民的留言后，可以发现其中绝大部分是在对唐慧案判决结果提出批评。不仅如此，这些批评的矛头往往指向人民法院以及人民法官。例如，有网民留言道：“法官捏造事实，不知羞耻”。 又有网民留言道：“法院，冤假错案的温床，贪官的保护伞。”更有甚者留下“这个案件的法官该枪毙”这样的激烈措辞。②《快讯：唐慧诉永州劳教委案一审宣判，驳回唐慧全部诉讼请求》，http://legal.people.com.cn/n/2013/0412/ c42510-21119330.html，人民网，2013年4月16日访问。这些跟帖回复细细读来不禁令人项脊生寒。

（二）赵作海案网络舆情

如果将行政赔偿案件与刑事赔偿案件视为国家赔偿案件的两大代表类型，那么唐慧案的网络舆情反映的即是当前行政赔偿案件中人民法院司法公信力生成路径的情况。至于刑事赔偿案件中的情形，我们则可以通过赵作海案引发的网络舆情来加以观察。该案案情简述如下：

1998年2月15日，河南柘城县村民赵振晌和邻居赵作海打架后失踪。1年多后，村民发现一具无头尸体，以为死者就是赵振晌，并报了警。警方将赵作海作为重大嫌疑人带走。在作了9次有罪供述后，赵作海被商丘中院以故意杀人罪判处死刑，缓期2年执行，剥夺政治权利终身。随后，该判决经河南高院复核裁定核准。

2010年4月30日，“死者”赵振晌突然回到村里。之后，河南高院就此事再审认定赵作海故意杀人案系一起错案，遂判决撤销该院复核裁定和商丘中院判决，宣告赵作海无罪。同年5月12日，商丘中院作出赔偿决定：赔偿赵作海国家赔偿金及生活困难补助费等共计65万元整。③《河南高院认定赵作海案为错案，无罪释放赔偿追责》，http://society.people.com.cn/BIG5/11550071.html，人民网，2013年4月20日访问。之后不久，该笔国家赔偿金便迅速落实到位。

有关上述赔偿决定的新闻报道同样也在国内各大网络媒体上引来了网民的热议。以人民网为例，一篇题为《赵作海收到65万国家赔偿及补助》的报道引发的跟帖回复数量就高达138条。在汇总分析网民的留言后，我们依然会较为失望地发现：虽然赵作海最终洗脱了罪名并且获得了巨额国家赔偿，但是该案所引发的舆情依然充斥着对人民法院与人民法官的指责与不满。例如，有的网民留言道：“65万太少了”。又有的网民留言道：“65万能换回青春、以及妻离子散么？能换回司法的公平公正么？”还有的网民留言道：“让只赔偿65万元的有关官员偿试一下赵作海的被超级折磨……65万元人民币是明显的对赵作海的又(第)二次毒害”。①《赵作海收到65万国家赔偿及补助》，http://society.people.com.cn/GB/42733/11587972.html，人民网，2013年4月20日访问。如此种种实在不胜枚举而且读来依然令人背后感到凉风飕飕。

综上所述，我们不难窥见当前人民法院司法公信力的尴尬处境。事实上，不仅是唐慧案与赵作海案，几乎每一起被新闻媒体报道的国家赔偿案件都会导致消极舆情的涌现，而每一次出现的消极舆情又无疑在一次次地侵蚀着人民法院司法公信力的生成路径。申言之，以网民为代表的一部分人民群众不仅不认同而且还质疑人民法院依法所作出的裁判结果。虽然他们的意见多少有些显得因浮躁而流于偏执，但是我们依据民主法治的内在要求依然须要重视他们的“声音”。

透过这些嘈杂的“声音”，可以看到这样一副图画：假设人民法院依法所作的裁判与理论上该裁判所应具备的司法公信力是两座风景优美的山村，那么连接它们的道路、涵洞与桥梁即人民法院司法公信力的生成途径则是被洪水裹挟着泥沙侵占了。关于“洪水”与“泥沙”，我们很难简单地用一两句话来指明它们的确切出处。事实上，这一现象的形成机制还是颇为复杂的。对此，可以通过了解国家赔偿案件揭示出的人民法院司法公信力生成路径的现实困难来加以认识。

三、国家赔偿案件揭示了法院司法公信力生成路径的现实困难

通过对国家赔偿案件的观察，可以真切地看到那些困扰着人民法院司法公信力生成路径的现实困难，并且这也将有益于我们思考应对之策。

（一）当事人的片面认识与过高期待客观阻碍了人民法院司法公信力的生成

以国家赔偿案件中赔偿请求人为代表的当事人在客观上与人民法院作出的裁判结果有切身利害关系。他们中的一部分人一旦认为自己的利益不能够得到满足，便会不分青红皂白地一味认为人民法官偏袒对方当事人，从而对人民法院的司法公信力生出无端成见，甚至错误地认为只有把事情闹大，才会有人重视，才会有有利于自己的结果。这一现象尤其在业务素质低下的无良律师担任诉讼委托代理人时尤为突出，并且在无形中伤害到了人民法院司法公信力的生成路径，破坏了路面下的基础建筑。

而且，由于处于社会转型期，故而当前诚信意识在我国尚处于重塑阶段。也因此，“法律白条”现象不可避免地时有发生，不少当事人的权利未能得到完整实现，他们对此感到愤懑也在情理之中，然而这也进一步加深了人民法院司法公信力生成路径的受损程度。②张国栋：《司法公信力之探究》，《法制与社会》2012年第6期。尤其是，考虑到在我国广大内陆地区基层当事人多数为文化程度较低、法律意识朴素的农民兄弟时，前述现象的严重性也是不言而喻的。

总而言之，国家赔偿案件为我们揭示出这样一个不争的事实，即人民法院司法公信力在当事人片面认识与过高期待的影响之下生成受阻。事实上，对于人民法院司法公信力生成路径造成损害的因素不仅仅来自于当事人。就国家赔偿案件所曝露的情况来看，当行政主体乃至司法机关自身成为一方诉讼主体时，这些权力主体所持有的应诉思维定式也是不容忽视的一项因素。

（二）权力主体的应诉思维定式现实挑战了人民法院司法公信力的生成

透过国家赔偿案件，可以将权力主体的应诉思维定式概括为“三化”，即“行政化”、“地方化”和“非独立化”。所谓“行政化”，是指包括人民法院在内的权力主体都是按照行政体制的结构和运作模式构建和运行的，因而在具体法律问题上容易存在相似或近似的处理模式。所谓“地方化”，是指各级人民法院在人事、物资、财政等方面都要依赖于同级行政主体，这使得人民法院在审判中不得不考虑和顾及地方利益，从而形成地方保护主义。这在当事人进行异地诉讼的情形下体现得尤为明显。所谓“非独立化”是指目前人民法院、人民法官不能完全独立地审判案件，受制于各种权力。①罗兴：《浅谈司法公信力缺失的原因及对策》，《法制与社会》2012年第7期。

事实上，上述思维定式是源于我国曾经长期奉行的计划经济体制。在过去的经济体制下，我国国家治理机制表现为“块块为主、条块结合”。②刘忠：《条条与块块关系下的法院院长产生》，http://www.usc.cuhk.edu.hk/PaperCollection/Details.aspx? id=8702，香港中文大学网，2013年4月21日访问。在这一语境中，司法活动的政治意义是位居首要的，其效果必须服务于有关政策方针的实现，因而也培养出了以上述“三化”为特征的权力主体应诉思维定式。作为社会历史现象的遗绪，这种思维定式至今依然或隐或现地发挥着作用。这虽然现实地对人民法院司法公信力的生成构成了挑战，但还远没有个别人民法官的不当言行来得直观。

（三）个别人民法官的不当言行消极抑制了人民法院司法公信力的生成

在人民法院的司法实践中可以发现这样一种不正常的现象：虽然人民法院秉公依法裁判，却仍能够引起当事人的“合理”怀疑，这尤其多见于当事人对立、抵触情绪严重的国家赔偿案件之中。这是因为人民法院自身工作特点和所处的人情社会环境注定了人民法官会成为被加以特别关注的对象。个别人民法官的一言一行、一颦一笑都会引发当事人的“合理”怀疑，甚至令他们得出司法失衡的结论。

不仅如此，人民法官在人民群众的心目中也应当是公正廉明的形象。申言之，人民法院司法公信力能否生成在很大程度上取决于人民法官的人格魅力。然而，人民法官的整体素质与人民群众对于人民法官的要求相比仍有差距：部分人民法官作风不佳、形象不正；部分人民法官办事拖拉、久拖不审、久拖不执，最终导致案件超期；又有部分人民法官接待当事人方式、方法简单，用语不文明；此外，也确有少数人民法官违法乱纪，造成了恶劣影响。③张国栋：《司法公信力之探究》，《法制与社会》2012年第6期。

总的来说，个别人民法官的不当言行的确对人民法院司法公信力的生成起到了消极抑制作用。然而，这一因素的影响力终归还是不及现行法律条文的不周延性来得更加深刻与强大。

（四）现行法律条文的不周延性实质影响了人民法院司法公信力的生成

虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但是因自由裁量权造成法律适用不统一的问题依然存在。许多类似案件的裁判结果不一致甚至完全相反，往往使得人民群众怀疑自由裁量权的公正行使。这一现象的产生机制虽然复杂，但是其中主要症结在于现行法律条文的不周延性为法律适用不统一现象的发生提供了充分的物质条件。

尚且不论民商事案件领域里“凶宅”案的各异判决以及对“以贷还贷”案中保证人责任的处理不一，上述问题的严重性在国家赔偿案件中也可窥一斑：例如，关于行政赔偿案件中当事人法定起诉期限起算一事，如果当事人最初通过信访渠道向赔偿义务机关的上级机关附带提出赔偿申请，而后才正式书面向赔偿义务机关专门提出赔偿申请，人民法院究竟应以这两个时间节点中的哪一个为起算点。这在新旧《国家赔偿法》及司法解释中都没有得到明确规定，因而也在人民法院内部围绕着这两个时间节点形成了泾渭分明的看法。对于当事人而言，假若以信访为准他的起诉符合法定起诉期限但以正式申请为准则已超过时，显然他的利益能否得到满足已然全系于自由裁量权了。另外，还可以在新《国家赔偿法》第35条、第36条等关于赔偿计算标准的规定中发现类似情况。限于本文篇幅，故而在此不复赘述。

由此看来，人民法院司法公信力的生成无疑受到来自现行法律条文的不周延性的实质影响。事实上，这一影响在后果上的深刻与强大的根本原因在于：现行法律条文的不周延性因我国系成文法系国家的基本事实而深植于人民法院司法公信力生成路径的“基因”之中，从而无时无刻地不在困扰着人民法院司法公信力的生成。

综上所述，作为一种心理场，人民法院司法公信力所牵涉到的每一个主体连同这些主体所对应的专属客体都有可能形成其生成路径中的现实困难。这一客观事实的意义与价值在于让我们清楚地认识到该路径的艰巨性而不作盲目乐观的空想，进而脚踏实地建设维护好它。

事实上，虽然国家赔偿案件揭示出了人民法院司法公信力生成路径上的惨淡景象，但是当我们唯物辩证地看待这一客观事实时，其一体两面性中的积极一面便会浮出水面，从而令我们藉此看到人民法院司法公信力生成路径未来走向中的光明与希望。

四、国家赔偿案件预示了法院司法公信力生成路径的未来走向

通过上文关于国家赔偿案件的阐述与分析，可以描绘出以如下四点内容为主要构成的未来人民法院司法公信力生成路径的基本走向。具体来说：

（一）深化落实司法公开、应时因势制度创新

司法公开的精髓在于它向人民群众提供了观察司法活动的有效途径，为当事人维护自身权益提供了充分保证，其本身就是在实现“看得见的正义”。由此，未来人民法院司法公信力的生成路径必须以司法公开为中轴而延伸开去。从目前各级人民法院的实践来看，通常有这样两条司法公开的途径：建立信息公开平台与发布审判工作白皮书。通过这两个渠道，人民法院将自身工作的方针政策、各种规范性文件、审判指导意见、非涉密司法统计数据及分析报告、案件审判情况、审判管理制度规范以及与审判相关的其他管理工作向社会公开，使自身进行的司法活动与人民群众之间形成了良性互动。

总体来看，上述两渠道的布局连同经由它们传递的信息内容是科学合理的，并且也发挥出了一定的积极作用。然而，这并不意味着司法公开的外延仅此便足以迎合人民群众的需要。恰恰相反，随着我国社会经济发展与科学进步，人民群众对于司法公开的要求也会日渐提升。为了将来更好地满足这些需求，人民法院必须在制度上投入更多的精力去进行创新。就此，我们欣喜地看到部分人民法院已经开始先知先行了。例如，有的人民法院开始将以往不披露的审委会人员构成情况主动书面告知当事人并允许其提出回避申请，这样自我约束的做法在当下是极富远见的。

（二）促进法律适用统一，完善案例指导制度

正如上文所揭示的那样，统一法律适用是未来人民法院司法公信力生成路径中不可或缺的内容。那么，人民法院如何在立法尚未得到修订之前就能较为有效地实现法律适用统一呢？根据人民法院日常工作的内容来看，通过落实案例指导制度来实现前述目标是较为可行的方案。事实上，2005年最高院在《二五改革纲要》中已经提出“建立和完善案例指导制度”。2009年，中央政法委又出台文件，要求中央政法机关加快构建符合中国国情的案例指导制度，减少裁量过程中的随意性。2010年，最高院出台《关于案例指导工作的规定》，标志着人民法院的案例指导工作进入了一个新的阶段。总之，案例指导制度业已在我国建立起来了，但其完善之业仍任重道远。

就此而言，我们可以在这样三个方面着力补缺：其一，由于现行案例指导制度并不注重某一案例所内含的裁判规则的后续发展问题，因此要完善案例指导制度就必须注重运用“前例区分”技术以因应时势；其二，考虑到新类型、疑难案件多集中反映于各中院受理的案件中，最高院不妨可考虑试点允许部分中院在自己辖区内发布指导性案例，并对之定期审查从而作相应保留或裁汰以确保妥当性；其三，为确保人民法官和人民群众能查询到与待决案件类似的全部前例，最高院应组织建立一个全国性的指导性案例网络库，按案件类别、法律问题、法院级别、结案时间等标准予以分类。①胡旭东：《人民法院提振司法公信力四策》，《中国党政干部论坛》2010年第3期。

（三）提升人民法官素养，努力强化职业操守

历史唯物主义告诉我们，任何伟大事业的舞台都离不开“人”这个关键角色，人民法官对于未来人民法院司法公信力生成路径的重要性不言而喻。人民法官的职责在于审判好每一个案件，让人民群众切实地看到、感受到法律是如何在公平与正义中维护和实现他们的权益。人民法官这个职业的特殊性，要求他们应当较之一般人、一般公务员具有更高标准的内在素养与职业操守。

就此，一方面可以对人民法官在日常工作中经常遇到的细节问题，例如关于庭审用语、规范着装、接待态度、接打电话用语等，提示出正确的处理方法和应当避免的情形，确保以程序合法、行为规范、作风文明消除当事人“合理怀疑”， 进一步提升人民法官的形象；另一方面可以坚持不断增强人民法官审判经验和技能，提高司法技巧和本领，提高裁判文书说理能力，增强庭审驾驭能力，增强说理释法和诉讼指导能力，从而避免当事人产生“合理怀疑”，以便达到服判息诉、案结事了的效果。

（四）加大司法宣传力度，有力纠正错误观念

作为对未来人民法院司法公信力生成路径的有益补充，通过司法宣传来纠正长期存在于人民群众中关于人民法院以及人民法官的错误看法就显得极有必要了。客观地说，当前人民法院司法公信力偏弱的一大原因在于，人民法院还不是特别擅于通过司法宣传来帮助法治观念薄弱的人民群众认识例如程序正义这样较为复杂、陌生的司法理念，故而容易将自身不断陷入到传统的情法之争的漩涡中去，从而最终妨害到了自身司法公信力的生成。

事实上，在司法宣传领域里可以做的事情有许多。简言之，一方面可以突出正面宣传，大力推介优秀人民法官先进事迹，树立人民法官秉公廉明的形象，让人民群众了解人民法院在反腐倡廉、加强队伍建设上所做的努力和工作；另一方面应建立舆情跟踪回应机制，增加正面舆论效应，对各类不实和恶意报道与传闻，通过有效途径和多种方式积极回应，让真相来提高人民法院司法公信力。

五、结 语

人民法院司法公信力对我国的法治秩序、社会稳定和经济发展都具有重要意义，它是社会文明与进步的重要标志之一，也是衡量我国法治程度的标尺。应当坚信在掌握了它未来生成路径的确切走向之后，我们完全有能力将其在我国提升至一个前所未有的高度。唯有如此，人民法院与人民法官才会被人民群众崇敬，生效裁判才会得到来自社会的充分尊重，最终公平与正义也才能得到更为全面的保障！

上海市第二中级人民法院

2013-10-10