法治指数评估的制度建设路径研究——基于系统论的分析视角

金善达

（上海市黄浦区人民检察院，上海 200003）

法治指数评估的制度建设路径研究
——基于系统论的分析视角

金善达

（上海市黄浦区人民检察院，上海 200003）

法治指数是描绘和测量一国一地法治发展水平的一个重要标准。将系统论引进法治指数评估研究是法治指数评估走向科学化和现代化的必由之路。从系统论的视角来看，法治指数评估本身是一个复杂的系统工程。我国法治指数评估不仅需要关注评估对象、评估方法和评估主体等要素本身，更需要关注不同要素之间、要素与系统之间的关系乃至系统与环境的关系。综合运用系统论的方法来分析和研判法治指数评估，有利于解释当前国内法治指数评估面临的困境并为法治指数评估的系统化发展提供有效预期。

法治指数评估；系统论；困境；突破

对于法治是否可以被量化的问题，见仁见智。虽然理论界一直对此存在争议，但一些国际组织和我国的香港、余杭、昆明和成都等地早已开始了积极有效的探索和实践，并在演化和发展中形成了自身独具特色的模式。法治指数评估虽然收获了“可量化的正义”、“法治发展的晴雨表”等美誉，但也被质疑造成“法治竞赛”、“南橘北枳”、“法治割据”等不良后果。针对这些问题，本文拟从系统论的范式，在法治成长与社会转型的大背景下重新诠释与定位法治指数评估，探讨法治指数评估在系统论语境下良性运作与发展的可能途径。

一、法治指数评估之概念、流变与价值

所谓法治指数评估，是指由评估主体依据规范的评估程序，描绘和测量一个地区的法治状态并为法治发展提供有效预期的一系列活动。①我国法治指数评估按照测评层面不同可以分为两类：一类是以香港、余杭、昆明和成都等地为代表，对地区立法、司法、执法和守法等进行全方位立体评估；另一类以北京、深圳为代表，这类评估主要聚焦于法治政府建设。本文所指法治指数评估仅指前一类。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立科学的法治建设指标体系”。这表明我国法治指数评估实践不仅契合了国家最新的政策导向，而且也标志着其正式获得了国家制度层面的认可。以下拟就国际和国内已有实践作一梳理：

国际上最具影响力和代表性的莫过于“世界正义工程”（World Justice Project）开发的“法治指数”（the Rule of Law Index）。“世界正义工程”由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织在2006年共同发起，旨在号召政府和非政府组织共同促进法治在世界范围内的早日实现，并在2009年成为一个独立的非盈利性机构，其贡献在于提出并完善了全球第一个全方位的“法治指数”评估体系。通过对35个、66个和97个国家的数据进行收集并评估，“世界正义工程”目前已发布了3份世界法治指数年度报告。因其普适性和评估范围的广泛性，世界法治指数对国际贸易、国际投资和社会诚信等都产生了深远的影响。①http://www.americanbarfoundation.org/research/World_Justice_Project0“，世界正义工程”官方网站，2014年6月20日访问。世界银行（World Bank）在其“全球治理指数”（Worldwide Governance Indicators）中亦将法治作为其评价治理的6个维度之一。②http://www.worldbank.org/，“世界银行”官方网站，2014年6月20日访问。

香港是国内最早开展法治指数评估试验的地区。2005年，在香港社会服务联会的倡导和赞助下，以香港大学法律学院戴耀庭教授为主持人的项目团队开始了一项旨在建立香港法治指数的研究。根据调查结果，香港地区当年的法治指数为75分，表明香港的法治状态在总体上比较理想。遗憾的是，此项研究没有继续进行下去。浙江省余杭市是内地首个尝试开展法治指数评估的地区。2008年6月15日，大陆地区首个用以量化当地法治状况的法治指数在余杭诞生。③董碧水：《浙江余杭公布“法治指数”》，《人民日报海外版》2008年9月22日。令人欣慰的是，虽然这块法治评估的“试验田”备受争议，但余杭已经坚持连续六年发布余杭法治发展报告，为中国法治评估建设积累了不少经验和教训。随后，昆明、成都等城市纷纷在借鉴余杭经验的基础上，如火如荼地开展法治指数评估。

概括而言，国际组织开展的法治指数评估与国内类似尝试略有不同，两者在评估主体、评估对象和评估程序上都呈现出一定的差异性。但法治指数评估在呈现多重面向价值这一点上，是不容置喙的。

其一，动态衡量当地法治状态。法治指数的出台，可以使民众从宏观上对区域法治状态有所把握。例如在国际层面，跨国投资和贷款的决策者们在选择资本输出国和国际合作对象时，越来越将投资环境的法治发展水平作为其考量的一个重要因素。世界银行出台“全球治理指数（WGI）”亦是基于跨国投资与合作的需要。因而良好的法治发展水平已经成为吸引外国直接投资的重要因素。此外，一些国际援助机构为使援助能被更好地利用和使援助更为有效，或者为了确定援助的方向和领域，也会对受援国的治理状况进行评估。④周红云：《国际治理评估指标体系研究述评》，《经济社会体制比较》2008年第6期。

其二，为改善区域法治提供参考。对法治后发国家而言，“建构型法治的推进更需要一个客观和量化的分析评价标准来衡量法治发展的水平，校准法治建设的局部目标定位。”⑤钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟：《法治评估及其中国应用》，《中国社会科学》2012年第4期。建设法治指数的目的不仅在于评估地区法治发展水平，更在于为改善区域法治提供意见和方向。受“木桶原理”影响，一个地区的总体法治水平往往取决于法治建设最薄弱的环节，通过进行横向与纵向指标的具体数值比较，可以为各个部门指明清晰可辨的目标。法治指数一旦获取权威性和正当性，那么必将给得分较低的地区造成较大的舆论压力，进而推动变革的实现。

其三，量化研究方法为法学研究提供新思路。传统法学研究注重理论研究和表述，注重定性研究。这几年实证研究不断兴起，定量研究也开始崭露头角。由于结合了量化方法来重新审视传统法学问题，法治指数对于法治研究的意义不仅在于拓宽了传统法学的研究疆域，其更深刻的意义在于为法学研究带来一种全新的研究方法。诚如实验的方法被引入哲学之前，“传统哲学主要的研究方法是思辨性的，逻辑研究与直觉经验是研究哲学的主要论证来源，其局限性是缺乏事实性的证据支持。”①周昌乐：《哲学实验：一种影响当代哲学走向的新方法》，《中国社会科学》2012年第10期。定量分析方法在法学研究领域的广泛应用，必将迫使法学家们改造传统的法学理论以及概念思辨方式，减低传统法学对于逻辑思辨或者直觉知识的依赖，强调研究过程和研究结论的客观事实性依据。

二、系统论在法治指数评估中的深度阐释

系统论主张把研究对象看作一个系统，通过分析系统内部以及系统与环境之间的互动、沟通，特别是对系统的结构和功能问题的分析，来对系统的存续和完善等问题作出适当的判断。从系统论视角来看，法治指数评估本身就是一个复杂的系统工程。

（一）系统之要素：客体、介体与主体

在尝试用系统论方法研究法治指数评估之前，必须对系统内部各要素的内涵和外延有一个充分的把握。一般来看，系统要素包括客体、介体和主体，分别对应法治指数评估中的评估对象、评估程序和评估主体。根据要素性质及操作需要，又可以将一级要素细分为二级要素，如将评估对象——法治，分为形式法治与实质法治这两个二级要素。三大要素之间相互吸引、相互制约、相互影响，构成一个完整的自成系统的法治指数评估体系。从逻辑上看，任何人具体设计法治指数的前提是对法治的内涵和外延有确切的把握。法治概念本身具有不确定性，以致于《牛津法律大辞典》对“法治”作出了这样的解释，“最为重要的概念，至今尚未有确定的内容，也不易作出界定。”②[英]戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》，李双元等译，法律出版社2003年版，第990页。从亚里士多德的“已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”，③[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页。到富勒的“法律的内在道德即法治的八个准则”，④[美]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第55～97页。再到拉兹的“法治模式的合法性构成要素”，⑤[英]约瑟夫·拉兹：《法律的权威》，朱峰译，法律出版社2005年版，第186页。最后到罗尔斯的“形式正义的法治模式要求”，⑥[美]约翰·罗尔斯：《正义论》， 何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第60～61页。法治概念的内涵和外延本身正在不断深化和发展。法治即可以被表述为一种状态，也可以表示一种概念。仅仅作为概念的“法治”就已经导致“莱布尼茨的法律数学化理想被冷落为一种不切实际的门外汉创意。”⑦陈林林：《法治指数中的认真与戏谑》，《浙江社会科学》2013年第6期。如果法治指数评估无法对评估对象“法治”作出一个准确的界定，那么这样的实践或研究最后只能被沦为无本之木。

（二）系统之联系：要素与要素、要素与系统

系统论的第二个重点是，着重研究系统与要素、要素与要素之联系并从结构和功能上揭示其规律。正因如此，系统论的产生标志着科学研究从以实物为中心的范式转向以关系为中心的范式，从而为认识和改造世界提供了新思路和新方法。法治指数评估的逻辑结构表现为三大要素——主体、客体与介体之间相互吸引、相互制约并与系统本身发生互动。从评估对象与评估主体的关系来看，法治与政府、第三方机构呈现一种相互吸引、相互制约的复杂关系。作为人类文明的构成要素之一，“法治”不仅表征着一种理想的社会状态，而且因其蕴含美好的价值追求而富有工具价值。在世界银行的研究报告中，一个国家或地区的法治水平是国家无形资产的组成部分。⑧世界银行的一份研究报告表明：法治指数每提高一个数字，低收入国家人均财富总值可以增加100多美元，中等收入国家人均财富总值可提高逾400美元，高收入国家人均财富更可提升近3000美元。参见陈林林：《法治指数中的认真与戏谑》，《浙江社会科学》2013年第6期。联合国组织的发展项目也将法治指数作为一国政治稳定的重要参数。这就意味着，较高的法治指数表明一个地区较强的综合竞争能力。法治概念本身具有模糊性，或高或低取决于指标的设计和打分，这可能也是地方政府青睐法治指数的技术性缘由。评估主体的积极作为也必定对当地的法治状态产生影响。当系统内部保持综合平衡时，表明三大要素处于同步协调发展的状态，法治指数评估系统呈现出有序的画面，体系处于良性系统之中。因此，法治指数评估的战略重点应从无序到有序，以保持三大要素相互吸引关系的平衡和同步协调发展。

（三）系统之环境：社会转型与法治成长

最后，系统论注重系统与环境之间的联系。系统既受制于大环境，亦从大环境中汲取营养并试图在与环境的博弈、消解乃至合作中寻求自身更好的发展。从社会学与法学两个视角来审视系统所处的社会环境，或许有助于充分理解法治指数评估所处的大背景。社会学家习惯于把中国当前的各种社会发展特征用“转型”来表达，特别是用“转型”来表达中国社会的结构性变动。①社会学家最早用“社会转型”一词来表达“传统社会走向现代社会的一种社会转型与成长过程”的思想。参见蔡明哲：《社会发展理论——人性与乡村发展取向》，台湾巨流图书公司1987年版，第89页。从内容上看，社会转型包括“社会结构的转型、社会主体价值观念的转型、社会组织的转型、社会成员身份系列的转型、社会生活方式的转型和社会人格的转型。”②付子堂、赵树坤：《发展中法治论：当代中国转型期的法律与社会研究》，北京大学出版社2013年版，第2～3页。“社会结构的不平衡性、社会矛盾的尖锐性和社会制度的创新性”，导致公共权力机构一方面通过传统公共政策范式去维系原有社会格局，另一方面又急欲寻找新的范式，以弥合新出现的裂缝和应对非对称的社会状况。③贺善侃：《当代中国转型期社会形态研究》，学林出版社2003年版，第41～51页。从法学视角来看，我国当前正处于法治现代化的前夜——法治成长期。法治成长期的社会与法治成熟期有诸多不同，只有全面研究法治成长期应有的特征，才能合理确定法治成长的步伐与节奏，使法治决策更加合乎理性。④从古希腊罗马时期到12世纪，人们普遍用成人的标准来看待儿童，把儿童看成是“缩小了的成人”，认为儿童期不过是成人的准备，不必在意其成长过程的性质和意义。参见蒋立山：《中国法治指数设计的理论问题》，《法学家》2014年第1期。这就要求我们充分考虑法治成长时期的特殊性，在指标的设计上关注一些法治发展与社会发展相关性的内容，设计具有复合目标的法治指数方案。诚如“如果不了解城镇化水平的法学意义，不了解英美国家在其城镇化历史阶段的法律表现，而是简单用当代英美的法治标准来评价中国法治，就会出现解读标准适用错误的问题。”⑤同注④。

三、从系统论透视当前国内法治指数评估之异化

（一）作为评估对象的“法治”具有不确定性

学术和实务界对“法治”具体包含哪些要素、用什么标准区分这些要素以及如何确定这些复杂要素的权重比值均存在分歧，这就导致国内法治指数评估在评估对象上出现的问题相对比较集中。

第一，指标设置上特殊化和区域化的做法忽视了对人类普适性文明与价值的尊重。我国香港地区主要通过罗列和归纳著作中关于法治所必不可少的7个方面来确定评估指标。⑥在香港，以下7项要素被认为是实践法治所不可或缺的：法律的基本要求、依法的政府、不许有任意权力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公义人人可及和程序公义。参见戴耀庭：《香港的法治指数》，《环球法律评论》2007年第6期。余杭的9项群众满意度评价指标则直接来自当地区委文件《中共杭州市余杭区委关于建设“法治余杭”的意见》。①社会学家最早用“社会转型”一词来表达“传统社会走向现代社会的一种社会转型与成长过程”的思想。参见蔡明哲：《社会发展理论——人性与乡村发展取向》，台湾巨流图书公司1987年版，第89页。因而，有的法治指标主要围绕立法、执法和司法审判，如香港、余杭两地的实践；有的偏重于民主政治、市场经济等，如成都的8项法治指标中有4项是有关政治、经济的，占到总数的一半。②成都法治评估的评估指标包括：法制宣传教育、地方立法、法治政府建设、依法治理、司法公正、经济法治秩序建设、法律服务市场秩序建设、法律监督八个方面。参见孙曙生：《法治城市建设之模式、特征与评析——以余杭、昆明、重庆、宿迁为对象的考察》，《国家行政学院学报》2009年第6期。而仅适用于本区域的法治指标由于无法进行横向比较与分析，因而其宣示意义远远大于其实质意义，这类模式在本质上很难助益于中国的法治发展。③实际上，除了香港特别行政区，我国其他地区的法治发展程度还远没有达到可以独立于政治、经济发展程度，因而大多数地区在法治指标的选择上都考虑了这些要素，甚至占据较大的比重。

第二，指标权重分配不合理问题也比较突出。对于如何确定指标权重的问题上，无论是国际社会还是国内专家，都无法达成统一的意见。香港“为要检视这些条件是否真正适当的法治指标，本研究有一机制来为每项条件的比重作出衡量。”④戴耀庭：《香港的法治指数》，《环球法律评论》2007年第6期。在指标的权重设置上，香港的民众调查分值占绝大部分，专家评分占小部分；余杭将群众满意度调查分值、内部评审组与外部评审组、专家评审组所占总比分比重设置为35%、35%、30%，民众的调查分值偏低。毕竟，一个国家或地区法治程度的高低，不仅仅在于专家的主观评估和判断，更在于公众对法治的一种感知。

第三，指标解读因认知偏差容易导致民众认同感下降。因为同样的数据可能产生不同的理解。比如，犯罪侦破率的上升既可反映高程度的法治，因为侦查机关侦破案件的能力增强了，老百姓的社会安全感得到了提升；数字上升也可反映法治程度正在不断下降, 因为违法犯罪行为可能正在不断增加。这不仅给评估主体寻找问题的源头并提出针对性对策造成了困难，也因概念本身赋值的不确定性导致民众对评估结果的认同感下降。

（二）评估程序无法满足主体对于准确评价客体的需要

评估程序，是指评估主体按照一定的步骤、程式和方法对评估对象进行测量和估算。当前国内在评估程序中出现的问题主要集中在数据采集方法和计算方法两方面：

其一，数据采集方法不够科学导致数据片面和失真。影响法治指标分数高低的因素主要有两个：一个是人们头脑中的法治预期；另一个是客观实际的法治状态水平。法治指标因而有主客观之区分。采集既有国家统计数据是国内法治指数评估获取客观数据的主要方式。这类数据往往来自评估单位或国家统计机关提供的工作报告，数据来源的独立性不足，数据的真实性和可靠性都有待商榷。专家意见和调查问卷则是国内法治指数评估获取主观数据的主要方式。以余杭为例，专家在参考部门数据、民意调查结果、内部组打分等资料的基础上，对区域法治水平作出评估。这种方法的弊端在于专家不仅缺乏实证调研，且其作出判断的依据仅限于官方提供的材料，专家的主观判断是否受到政府干扰也是不得而知。调查问卷可以直观地反映公众对法治的感受，是较为科学的数据采集方式。但问卷调查一般都难以避免“观察者效应”之影响，被研究对象可能会有意或无意地隐匿真实想法。⑤所谓“观察者效应”，指的是被观察的现象会因为观察行为而受到一定程度或者很大程度的影响。此外，除了香港地区设置“比较组”以确保数据的客观性和真实性以外，余杭、昆明和成都等地区普遍缺少相应的数据纠错机制。⑥特别需要指出的是，为了保证受访者所做评估的准确性，香港特别设立了由3位法律教授、2位法律学生、4位来自香港与法律有关的非政府组织代表以及2位法律版记者组成的比较组，其工作在于就同一套材料跟评审者作同样的评估。如果评审者和比较组别的评估结果有所出入，研究小组就要寻求解释。参见戴耀庭：《香港的法治指数》，《环球法律评论》2007年第6期。

其二，法治指数的计算方法不统一导致法治指数比较效用被虚置。虽然我国香港、余杭和昆明等地均采用“德尔菲法”来测算当地法治指数，但在评分比重设置上则五花八门。香港主要采用定性和定量相结合的方法来计算法治指数。前者以普通公众对于法治感知的调查统计数据为主，以法律专业人士对于法治的评估和判断为辅；后者包括搜集一系列与法治有关的可供量化的法律数据。余杭法治指数得分由四部分构成。一是占35%比重的群众满意度；二是占17.5%比重的内部组评估，由余杭党政机关的法律工作人员随机组成内部组评审小组；三是占17.5%比重的外部组评估，由知晓、参与或者关注余杭法律事务的非政府组织、教育机构、新闻媒体、企业的人员，甚至参与过诉讼的当事人代表组成外部评审小组；四是占30%比重的专家组评估，由权威法学家在调查统计结果的基础上打出专家评审组的得分。①钱弘道：《余杭法治指数的实验》，《中国司法》2008年第9期。在昆明法治指数的三个一级指标中，前2个“法治的社会环境综合指标”和“法治的制度环境综合指标”由内部组、社会评估组和专家评估组分别独立评价，第3个“法治的人文环境综合指标”则委托专门调查机构进行测评。②周尚君、彭浩：《可量化的正义：地方法治指数评估体系研究报告》，《法学评论》2014年第2期。

（三）评估主体中立性的缺失导致法治指数评估面临公信力危机

一个地区法治指数评估的公信力，不仅取决于相对合理的评估对象和相对科学的评估程序，更取决于由谁来主持评估。我国法治指数评估有两类评估主体：一是政府主导或发起，如余杭、昆明和成都等地；二是第三方机构主持，如香港的法治指数是由香港社会服务联会主持评估的。政府的主导和推动确实有利于大规模民意调查的展开，但评估单位的独立性和评估结果的客观性令人质疑。因而政府主导下法治指数评估的弊端是显而易见的。

从社会背景看，中国的社会转型在一定程度上就是“在内部不断拓展社会自治空间，不断扩大个体自主的范围。”③张志铭：《转型中国的法律体系建构》，《中国法学》2009年第2期。在政治国家和市民社会的经典二元划分中，国家权力不断向社会组织转移，社会自治的状态不断完满，这已然成为法治发达国家实现现代化的必然趋势。政府主导和垄断法治指数评估，不仅降低了民间私人组织参与公共事务治理的积极性和主动性，而且也依旧无法打破政府对公共管理的权力垄断状态，与社会历史趋势相背离。

从社会效果看，不少民众对地方政府主导的法治指数评估持怀疑态度，因为政府不能“既当裁判员，又当运动员”。一些地方政府在指标设置和评估方法选择上作有意选择和调整的做法，也导致了数据的真实性和客观性下降的问题。由于违背正当程序原则，即使政府在事实上主导了一次相对客观的评估，也不为一般民众所信赖。余杭、昆明和成都等地面临的法治指数公信力危机，根源即在于此。类似做法在一定程度上满足了民众对于自上而下快速实现法治化的期待，但政府主导下的法治指数很可能戕害中国法治的未来发展。

（四）法治指数评估面临社会转型与法治成长的双重环境考验

国内开展法治指数评估的内在思维是建构主义的逻辑，试图借助国家公权力力量来充分发挥法治指数的工具价值，测评法治实践相对于法治理念的符合或实现程度。这种“法治理想主义”的法治指数设计方案凸显了国内各界渴望法治的急迫心理，但在某种程度上却看不到法治成长的性质和特殊意义，忽视了法治的背景因素和成长环境的考量，特别是不同社会结构和经济发展水平对法治的制约。④与“法治理想主义”相对应的是“法治现实主义”，“一种以经验（实证）研究为基本方法、从事实和具体问题出发、以解决问题为目标的现实主义学研究方法和立场”。参见范愉：《新法律现实主义的勃兴与当代中国法学反思》，《中国法学》2006年第4期。

一方面，我国正处于社会转型期，社会结构发生深度变迁，利益格局不断分化重组，法治的内涵与外延也不断发生发展。据一些学者研究，我国正处于社会转型的“矛盾上升期”。①钱弘道：《余杭法治指数的实验》，《中国司法》2008年第9期。“社会转型是一个价值更替、秩序重构和文明再生的过程。”②周尚君、彭浩：《可量化的正义：地方法治指数评估体系研究报告》，《法学评论》2014年第2期。举一例子，“地方试错”虽然因改革的有效性获得了实质上的正当性，但却不得不以突破现有的规则体系为代价。③张志铭：《转型中国的法律体系建构》，《中国法学》2009年第2期。当“正当性”遭遇“合法性”危机时，如何通过法治指数评价这种冲突？法律的稳定性和社会的变迁存在一定的张力，法治本身存在不可克服的局限性，转型期法律的滞后性表现得尤为突出，如何对其加以把握是我们在法治指数评估中不得不面对的一个难题。

另一方面，中国正处于社会主义法治的成长期。自古以来，中国社会不仅缺少法治的思想与观念等精神要素，而且缺乏现代法治的制度架构与实践经验。法治指数是发轫于西方法治发达国家的舶来品，其能否直接适用于法治成长期的中国必须经过严密的论证和不断的“地方试错”。④举例来说，法治指标来源于法治发达和成熟国家的实践，这些指标几乎每一个都需要大量的财力支持，只有发达国家才更有条件和能力来实现更高的得分，我国法治化与西方成熟法治发达国家相比，至少是一个发展阶段的差距。况且，法治现代化的核心是法治精神的现代转化，这不仅需要遵循渐进主义法治的思路，而且更需要体现民间的自发性和多元性。正因如此，中国法治指标的设计一定要符合当前中国法治发展的实际水平。

四、路在何方？法治指数评估价值之回归

面对如火如荼的法治指数评估新形势，国家应当更新观念，从系统论视角出发探索克服其局限性的有效方式，并辅之以相应的配套保障机制。

（一）在观念上理性审视法治指数评估

法治指数评估虽然逐步成为中国法治实践和法学研究中的热点，但在我国依然是一个新鲜事物。作为一种新型的量化研究方法，法治指数评估是一把双刃剑，把握得当可以推进公平正义，把握不当则可能助推“法治竞赛”。因此，既要发挥法治指数的正面导向功能，也要保持法治指数的限度，防止在实践中或理论上出现“法治指数万能论”的僭越。美国学者曾撰文从12个方面指出量化指数研究方法的局限性，这不得不引起我们的警惕。⑤克利福德·科布和克雷格·里克斯福德指出社会指标或者指数存在的12个方面的局限性：1.有了一个数据，并不一定意味着有了一个好的指标。2.有效的指标需要一个清晰的概念基础。3.不存在不受价值影响的指标。4.无所不包也许是有效性的敌人。5.指标的象征性价值也许盖过它的字面价值。6.别把指标和现实相混淆。7.民主的指标程序需要更好的公众参与过程。8.测量并不必然产生合适的行动。9.好的信息也许会导致好的决策并有助于达成好的结果，但也不那么容易。10.挑战关于什么引发了问题的智慧往往是解决问题的第一步。11.要采取行动，就要关注揭示原因的指标，而不是揭示症状的指标。12.如果你控制了资源，你就更有可能从指标走向结果。参见[美]克利福德·科布、克雷格·里克斯福德：《社会指标的历史教训》，宾建成编译，《经济社会体制比较》2011年第5期。从国内看，当前法治指数评估大多为政府主导型，目的性和针对性较强，因而更具有工具主义色彩，实在让人喜忧参半。单纯依赖政府作用推动法治发展的构想，并不是一个成熟的法治社会的应有之义。“一方面，对作用定位的偏差必然对法治评估体系的设计产生影响；另一方面，因为同样的原因而可能导致应承担该作用的解决机制延迟或未能出台。”⑥周尚君、彭浩：《可量化的正义：地方法治指数评估体系研究报告》，《法学评论》2014年第2期。又如五花八门的法治指数评估体系虽然有助于丰富对法治内涵的理解，但也容易造成一些学者一厢情愿的闭门造车，或者成为政府既定行为合法化的工具。虽然大多数人都承认法治指数评估对于我国早日实现法治国家梦想的重要意义，但只有理性而客观地认识法治指数评估的积极作用和负面效应，才能使其成为法治建设的有效助力之一。

（二）合理界定评估对象“法治”的范围

法治指标作为被评估的要素，直接关系到法治指数评估过程的科学性和结果的客观性。“任何国家的治理都有共同的规律，也有共同追求的目标，如民主、自由、稳定、公正、高效等，中国的治理指标也应当反映这些人类共同的规律和价值。”①俞可平：《中国治理评估框架》，《经济社会体制比较》2008年第6期。建立统一的法治指标已成为一种国际趋势。第一，法治指标的设置应遵循普适性、科学性和现实性原则。普适性要求法治指标应当坚持达到法治所必须的最低限度的要求，而不是一味反对某项政治、经济或者文化要素不能成为法治指标。科学性要求法治指标的设计应当系统化和有序化，如减少政治性指标和欠缺可操作性的指标，增加有限政府和遏制腐败等指标。②有限政府被认为是法治国家的公认指标，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》亦将简政放权作为此次改革的重点之一。将反对腐败、建设廉洁政治作为限制权力的重点之一，是国内外的共同选择。“要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”习近平：《更加科学有效地防治腐败，坚定不移把反腐倡廉建设引向深入》，《人民日报》2013年1月23日。现实性要求法治指标的设计不仅应该关注“纸面上的法”，更应该关注“实践中的法”，即法律在实践中被执行的情况和各个地区享有基本权利的实际水平。第二，在指标权重的设置上，可使用层次分析法来确定指数体系中的指标权重。③运用层次分析法的具体步骤是：首先建立层次结构模型；然后从该模型的第2层开始，对从属于（或影响及）上一层每个因素的同一层诸因素，用成对比较法和1-9的比较尺度构造成对比较阵，直到最下层。接着对于每一成对比较阵计算最大特征根及对应的特征向量，利用一致性指标，随机一致性指标和一致性比率做一致性检验，若检验通过，特征向量（归一化后）即为权向量；若不通过，则需重新构造成对比较阵。参见姜启源等编：《数学模型》，高等教育出版社2003年版，第231页。在一个多层次、多指标的复合体系中，各层次、各指标的相对重要性各不相同，难以科学确定，常用的经验估值法、专家确定法等方法难以奏效。④彭国甫等:《应用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究》，《中国软科学》2004年第6期。这就需要采用层次分析法来克服这些问题。层次分析法需要运用矩阵才能够得出结果，因而相对于香港、余杭的方法复杂一些，但其进入矩阵的数据不存在是否计算平均值的问题。

（三）科学设置和运用法治指数评估程序

法治指数评估程序的改革应将注意力置于数据采集方法和计算方法这两方面。一方面，改进数据采集方法。其实，实务专家和法学专家早已意识到法治评估中的数据失实问题，并采取或建议采取相关应对措施。为减少数据误差，“世界正义工程”也采取了提高数据精准度的措施。⑤“世界正义工程”在降低数据测量误差方面的改进也值得一提，其与欧洲委员会计量经济学与应用统计学联合研究中心(the Econometrics and Applied Statistics Unit of the European Commission’s Joint Research Centre)进行合作，对指数进行敏感性分析，并为法治指数评估体系中的数值进行了置信区间计算。参见Agrast M. Botero，J. Ponce，A.: WJP Rule of Law Index 2011, Washington，D. C., The World Justice Pro 16.笔者认为，应当在主观数据与客观数据之间建立一种相互比对和验证的关系。主观指标和客观指标应当平均赋值，当两者的测评结果比较相似时，说明两者的数据都是相对可信的；当数据的结果相差较大时，需要进一步调查和分析原因。在分析原因时，我们还应该考虑主观指标和客观指标的特殊性。例如在主观指标中，发展中国家的知识分子和民众容易形成较高的法治预期，也由于法治预期较高而产生挫折感，法治挫折感一旦形成，就会构成一种预期，长期影响人们对法治的长期评价。另一方面，层次分析法在技术上也可以与香港加权平均的处理方法相结合。首先，层次分析法运用范围基本限于指标权重的计算，而不包括对指标得分数值的处理——指标得分数值仍采用求平均值的方法。其次，权重计算时，可先将多套数值求得一套平均值，然后将此套平均值进行层次分析，得出权重。最后，再和对应指标得分数值相乘，得出最终数值。

（四）选择相对客观中立的评估主体

在政府作为法治指数评估主体备受诟病的背景下，一些学者提出了由第三方机构特别是学校、科研单位主持评估的改革建议。事实上，我国内地学校、科研单位的行政化倾向比较严重，其经费、人事上均受制于上级教育部门。盲目仿照香港地区的做法只能让内地再次踏进“法律移植陷阱”。笔者认为，将人大作为法治指数评估主体比较适宜。第一，在我国当前的政治体制和权力架构中，人大是国家权力机关，人民代表大会是由人民选出的代表组成的，在很大程度上可以代表民意，对当地的法治状态进行评估亦是其履行监督权的需要。如果由人民代表大会启动并主导评估，然后发布具有法律意义的评估结果，将更具有代表性和公信力。第二，我国的民间组织还远未如法治发达国家那般强大，非官方背景的民间组织不仅没有确定的存在形式，而且也不具备统一的组织部门和有效的发声机构，在数据的获取能力以及评估的权威性方面都有待增强。第三，虽然人大是国家的立法机关，而法治指数评估必然涉及立法层面的考量，但中国的法治发展道路只能是自上而下的，中国的法治发展实际上离不开国家机关的支持。在不具备拥有最好选择的条件下，中国法治指数评估只能拥有次好的选择，即由当地人大来主持法治指数评估。

（五）建立法治指数评估的配套保障机制

受自上而下政府主导型法治改革进路的影响，中国的法治指数评估实际上都是在科层制下完成。虽然科层制尽可能成为“一架由人组成却毫无人情味的、运转良好的机器，人只是这架机器上一个个性能良好的齿轮。”但是，作为社会设置本身的科层制的行动者却是一个个鲜活的人。如果没有配套保障机制，由于人自身的人性弱点，法治指数评估就会出现偏私乃至歪曲，甚至出现“法治竞赛”、“法治大跃进”、“法治割据”、“法治GDP”攀比等现象。法治指数评估建设必须遵循以下3条保障路径：一是有效性检验。法治指数评估并非一蹴而就，必须由中立机构做持续性的工作，检验指标以及评估程序的有效性和科学性，并对相应的项目进行改革与推进，以适应指数本身以及发展地方法治的需要。二是适时推广与应用。由于我国东西部地区之间差异较大，城市和农村发展不平衡，一旦将法治指标分解为次级要素，可能导致考核效果方面形式重于内容等不良后果。但从大方向上，统一法治指标和评估程序是将来的必然选择。三是监督与改进。如果在法治指数评估中出现了数据伪造、弄虚造假等违法违规行为，应当及时查明原因，并对相关责任人进行处理。一旦发生侵权行为，被侵权人应当得到及时和有效的救济。

五、结 语

在系统论看来，法治指数评估的改进有以下两个着力点。一是在建设法治指数时，一开始就要将评估作为一项系统工程，以保持法治指数评估系统的综合平衡。二是当法治指数评估系统内部不协调时，比如评估方法不能准确反映法治的真实状态，那就需要及时对其予以调整，乃至重新厘定评估对象的范围或者更换评估主体。这些措施的实质就是保持法治指数评估系统三大要素的同步协调发展。这里需要说明的是，在建设法治指数时，应当充分考虑我国当前法治成长与社会转型的双重环境，因为社会环境本身也是法治指数评估系统的一个组成部分。

（责任编辑：马 斌）

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