英国法律服务投诉处理机制及启示

周文杰

（上海市司法局，上海 200030）

英国法律服务投诉处理机制及启示

周文杰

（上海市司法局，上海 200030）

英国2007年《法律服务法》对法律服务投诉处理机制进行了改革，创设了法律投诉办公室，负责独立运作监察专员计划，处理消费者对法律服务的投诉。该机构在法律地位上具有相对独立性，但在预算控制、规制制定、绩效目标等方面受到法律服务委员会的控制。投诉处理程序方面体现出灵活性，侧重保护消费者权益。英国法律服务投诉处理机制改革为进一步完善我国律师监管制度提供了借鉴意义。

法律服务投诉；监察专员；投诉程序；消费者保护；英国

英国法律服务行业长达10年的规制体系改革，核心议题之一就是如何有效地解决与法律服务有关的消费者投诉，提升消费者对投诉程序的信心，不断促进和维护消费者利益。2007年颁布实施的《法律服务法》，在法律服务行业建立新的规制体系，其中一个重要的创新就是对法律服务投诉机制进行了革新，设立了法律投诉办公室（The Office for Legal Complains，OLC），独立运作监察专员计划（The Ombudsman Scheme），统一处理有关法律服务的消费者投诉。本文拟对法律服务投诉机制的改革背景、法律投诉办公室组织架构、投诉处理程序等作简要介绍并进一步探讨对我国的借鉴意义。

一、法律服务投诉机制改革背景

英国法律服务行业有着悠久的自治传统，有关法律服务的争议纠纷大多都由其各自的自我规制机构予以处理解决。1990年《法院与法律服务法》创设了法律服务监察专员（Legal Services Ombudsman, LSO），该机构独立于法律职业群体，负责对自我规制机构投诉处理程序进行监督。但消费者就投诉事项只能向自我规制机构提出投诉，如不满意自我规制机构的处理结果，才可向法律服务监察专员提出投诉。法律服务监察专员一般只对自我规制机构处理投诉的方式和程序进行调查监督，如法律服务监察专员认为自我规制机构对投诉并没有进行适当的调查，可建议或责令自我规制机构重新进行调查、对未履行其职责的自我规制机构予以公开批评、对消费者的损失作出补偿决定。①See The Courts and Legal Service Act 1990, ss23-26.尽管法律服务监察专员有权对投诉事项直接进行调查，但从实际运作情况来看，法律服务监察专员很少行使该项权力。这种制度安排不利于对消费者权益的保护，往往导致消费者投诉在律师执业机构、自我规制机构和法律服务监察专员三者之间的不断推诿，严重影响了法律服务纠纷的解决。同时，自我规制机构作为消费者纠纷解决的主要机构，也是律师行业的自治团体，其处理投诉的程序公正性和结果公正性都受到严重的质疑和批评。

2004年12月，大卫·克莱门蒂爵士发表了《英格兰和威尔士法律服务行业规制框架的审查报告》，在该审查报告明确指出，目前英国法律服务行业的投诉体制存在大量的问题：如被批准规制机构（即自我规制机构）在处理有关消费者投诉方面存在大量的迟延现象，①该报告将事务律师协会、出庭律师公会等自我规制机构称为“一线规制机构（”front-line regulators），在2007年《法律服务法》文本中，将自我规制机构界定为“被批准规制机构”（approved regulators），因此本文未对三者做严格区分，而根据行文方便，交替使用。投诉处理的质量也存在问题；对消费者来说，投诉制度之间的连贯性和清晰度不够，透明度不高；各被批准规制机构对投诉存在重复处理现象且处理决定往往不一致；消费者投诉机制运作效率低下，不利于及时高效地保护消费者的利益；消费者对这种投诉制度独立性的信心很低等。②See Clementi, Sir David, Review of the Regulatory Framework for Legal Services in England and Wales Final Report, 2004, §16. §25. §27. §33.

为提升消费者对投诉制度独立性的信心，进一步加强对公共利益和消费者利益的保护，2005年10月英国政府发布白皮书《法律服务行业的未来：消费者至上》。这份报告明确表示，《法律服务法》草案中将创设一个独立的法律投诉办公室,负责单独处理消费者对法律服务的投诉，以增强消费者对投诉制度的信心。③Department for Constitutional Affair, The Future of Legal Services: Putting Consumers First, 2005, pp. 8-9.2007年10月，《法律服务法》经过皇家御准而正式生效。该法规定，建立一个独立的法律投诉办公室，负责运作监察专员计划。监察专员计划负责统一受理所有有关法律服务争议的投诉。2009年7月，法律投诉办公室正式成立运行，负责独立运作监察专员计划，2010年10月正式提供监察专员的投诉服务，为消费者提供全新的权利救济途径。

二、法律投诉办公室的职能及其运作

根据《法律服务法》规定，设立独立的法律投诉办公室，专门负责运行监察专员计划。尽管法律明确规定，法律投诉办公室的运作目标主要是实现该法第1条规定的8个规制目标，并要求法律投诉办公室必须以最适当的方式履行职能，以促进8个规制目标的实现。④《法律服务法》第1条描述了8项规制目标：1.保护和促进公共利益；2.支持法治的宪法原则；3.改进司法；4.保护和促进消费者利益；5.促进法律服务行业的竞争；6.鼓励独立的、强大的、多样化的以及有效的法律职业；7.增进公众对公民法律权利和义务的了解；8.促进及维持并恪守专业原则。See Legal Services Act 2007, s.1.但根据法律投诉办公室的职能和权限，其运作的具体目标主要是：独立运行监察专员计划；保证监察专员的独立性；以快捷、非正式的方式解决有关投诉；维护消费者的利益；促进消费者对投诉制度的信心。

法律投诉办公室内部架构分为决策层和执行层。决策层采取理事会形式，由理事会主席和其他理事会成员组成，负责管理决策、制定监察专员计划规则以及有关投诉处理的政策和规则。执行层则是由监察专员构成，包括首席监察专员和助理监察专员，根据有关监察专员计划规则的规定，主要负责受理有关投诉并做出裁决。目前法律投诉办公室理事会由1名主席和7名理事成员组成，监察专员计划则由270多名工作人员负责实施。仅2012年度，法律投诉办公室共受理了7711件投诉案件。⑤有关OLC受理投诉案件的年度统计数据，请参见http://www.legalombudsman.org.uk/research-decisions/ complaints-data.html，OLC网站，2014年4月20日访问。

（一）相对的独立性地位

法律投诉办公室不具有非政府部委公共机构的性质，即不具有完全的独立性，附属于法律服务委员会（Legal Services Board，LSB），是法律服务委员会的二级机构。但《法律服务法》明确规定了法律投诉办公室的组织形态、人员任命程序及任职资格等，因此法律投诉办公室在法律上仍具有一定的独立性。这种独立性主要体现在以下几个方面：

一是采取理事会的组织形式。《法律服务法》规定，理事会由主席和6至8名理事会普通成员组成。法律投诉办公室的重要决策、规则制定等都必须以理事会会议的形式作出。采取理事会这种组织形式，既可以避免独任制可能导致的政策因人而异、朝令夕改等问题，也可有效抵制相关利益集团的不当干涉，尤其是避免法律职业群体的干涉，最大限度地保障决策的相对独立性，以维护公共利益和消费者利益。①马英娟：《政府监管机构研究》，北京大学出版社2007年版，第113～114页。

二是人员任职的保障。机构独立性的一个重要方面就是机构人员的任职保障。《法律服务法》规定，法律投诉办公室理事会成员的职位受法律保障。理事会成员任期是固定任期且可连任一次，非经法定事由和法定程序，不得免职。《法律服务法》列举了可以免职的几类情形：如犯罪、任期内破产、无正当理由至少连续6个月未履行其职责的、不适合担任职务或无法履行其职务的其它情形。对理事会主席的免职，法律服务委员会必须获得大法官的批准；对理事会其他成员的免职，法律服务委员会必须征求法律投诉办公室理事会主席的意见。②See Legal Services Act 2007, Sch.1, s.8.

三是人员任职资格的限制。为促进和保护公共利益及消费者利益，维护消费者对投诉体制的信心，《法律服务法》要求法律投诉办公室应相对地独立于法律职业群体，在人员任职资格方面作出了一系列的限制。《法律服务法》明确规定法律投诉办公室的决策机构——理事会的大多数成员必须是非法律界人士（lay persons），其中理事会主席必须是非法律界人士。③See Legal Services Act 2007, Sch.15, ss.1-2.这项规定可以有效切断法律投诉办公室与法律职业群体之间过于密切的联系，确保消费者对投诉机制的信任。同时《法律服务法》要求理事会成员应当具备与法律服务相关的知识结构和经验，如熟悉法律服务有关规定、投诉处理程序、法学教育及法律培训、消费者相关事务、民事刑事程序及法院运作、维持法律服务专业标准、非商业法律服务、消费者不同需求等方面的知识或经验，确保法律投诉办公室能够有效运作。④See Legal Services Act 2007, Sch.15, s.4.这种技术化的规定，既可以保持法律投诉办公室相对独立于法律职业群体，又可为消费者提供专业救济，从而有效提升消费者对投诉体制独立性的信心。

此外，有关法律服务投诉处理则是由法律投诉办公室自行任命的首席监察专员和助理监察专员进行独立的调查和裁决，不受法律服务委员会的干涉。

（二）受法律服务委员会的指导和监督

《法律服务法》规定，法律投诉办公室通过大法官向议会负责。但在实际运作中，法律投诉办公室在人事任免、财政预算、绩效管理、政策和规则制定等方面要接受法律服务委员会的指导和监督。除了上述法律投诉办公室理事会成员由法律服务委员会任免之外，法律服务委员会对法律投诉办公室的指导监督还包括以下几个方面：⑤See Legal Services Act 2007, s.118; ss.120-121; Sch.15, s.23; s.26.

一是预算控制。法律投诉办公室编制的年度预算以及预算的任何变动，都必须经过法律服务委员会的批准；在编制财务账目方面，法律投诉办公室必须向法律服务委员会上报每一份账目报表的副本，由法律服务委员会向大法官和司法部总审计长呈送法律投诉办公室的账目报表副本。

二是规则批准。法律投诉办公室自行制定监察专员计划规制（Scheme rules），但必须经过法律服务委员会的批准。法律服务委员会可以对其计划规则进行具体的修改。法律投诉办公室有关收费方面的规则，由法律服务委员会制定且必须获得大法官的批准。①See Memorandum of Understanding between Legal Service Board (LSB) and Office of Legal Complaint (OLC). s.11.

三是绩效目标与监督。法律服务委员会负责对法律投诉办公室绩效进行监督。法律服务委员会可以为法律投诉办公室设定绩效目标，或者指导法律投诉办公室设定绩效目标。法律投诉办公室理事会是绩效管理的主要负责人。法律服务委员会主要承担监督法律投诉办公室运作中存在的敏感政策、特定风险及绩效欠佳等方面职责。具体绩效目标的内容和形式，由法律投诉办公室在与法律服务委员会商议后自行设定。②See Legal Services Act 2007, ss.125-128.

四是其它方面指导和监督。法律投诉办公室应向法律服务委员会呈送年度报告副本，由法律服务委员会呈送给大法官。法律服务委员会可以要求法律投诉办公室提供其履行有关职能情况的报告，也可以根据具体情形向法律投诉办公室作出指示。

三、投诉处理程序及其特点

（一）监察专员计划的管辖范围

按照《法律服务法》的规定，涉及被投诉人提供的法律服务行为，都属于监察专员计划的管辖范围。但法律规定了两个限制性条件：一是投诉人必须先启动向被投诉人的投诉处理程序，在未满足投诉人要求的情形下，才可启动监察专员计划，向监察专员提出投诉。二是与投诉有关的服务行为，是被投诉人向投诉人提供的，且投诉人必须是为了自己的利益。如果投诉人也是提供法律服务的法律执业人员，为了委托人的利益而委托或接受被投诉人提供的法律服务行为，或者投诉人是公共机构或者为了公共利益而接受与投诉有关的法律服务行为，在这两种情形下，投诉人不得向监察专员提起投诉。③Legal Ombudsman Scheme Rules. s.4.

从监察专员的管辖权性质来看，管辖可分为两种：一是强制性管辖。上述规定即是这种强制性管辖，符合上述条件的，即可提出投诉请求。二是自愿性管辖。自愿性管辖则是由法律投诉办公室制定相关计划规则，被投诉人参与该项计划并表示愿意遵守自愿性计划规则，在具体投诉事项中，投诉人也表示希望根据自愿性计划来解决争议。

（二）投诉处理程序

消费者提起投诉程序可以分为两个阶段：第一阶段是被投诉人的内部投诉处理程序，该程序是由被投诉人依据自我规制机构的要求所建立的内部解决争议的程序，或者由自我规制机构建立的内部解决争议的程序。第二阶段是监察专员计划的投诉处理程序。当消费者和法律服务执业人员发生争议时，消费者（即投诉人）应首先向法律服务人员（被投诉人）所属机构的内部投诉机构提出投诉请求。该内部投诉机构必须在8个星期内作出处理决定。如果在规定时间内未能有效解决争议或者消费者对争议解决方案不满意，可依据监察专员计划规则，向监察专员提起投诉。④See Legal Services Act 2007, s.144; s,145; s147; s.149.

监察专员对投诉案件可进行独立的调查和裁决。被投诉人以及相关的被批准规制机构都有合作调查的义务，以及按照监察专员的要求，提供相关信息和文件的义务。如果未能履行此类义务，监察专员可向高等法院申请强制执行。根据调查的结果，监察专员可对投诉事项作出裁决，裁决的内容可包括下列事项：要求被投诉人向消费者道歉；要求被投诉人减少收取与投诉有关的法律服务费用；要求被投诉人对消费者因投诉事项所导致的损失、不便利或困扰给予补偿；要求被投诉人对有关事项作出整改措施或采取措施维护消费者的利益，有关费用由被投诉人自行承担。①See Legal Services Act 2007, s.137.

（三）投诉处理程序的特点

一是充分保护消费者的利益。投诉处理程序的设计以及在运作过程中，都始终以保护消费者的利益为宗旨。投诉案件的收费，都是由被投诉人支付，消费者无需承担任何费用。有关投诉案件的信息公开，也充分保障消费者的隐私权。对于涉及消费者个人信息，法律明确要求监察专员在公开相关案件时，必须做技术化处理，避免消费者个人信息被泄露。但对被投诉人的有关信息则无需经技术化处理就可公开，从而对被投诉人的信誉产生不利影响，可迫使其不断改进提升法律服务的质量。

二是投诉处理程序的灵活性。监察专员在受理投诉之后，可进行非正式的调解。如调解不成功，则进入处理程序。监察专员可要求双方提供有关证据和信息，在此基础上作出裁决。如监察专员认为必要的话，可举行听证。但听证不是投诉处理的必经程序，并且听证形式也比较灵活，监察专员可根据具体情形采取其认为适当的形式举行听证，比如可以进行电话听证等。②See Legal Ombudsman Scheme Rules. s.5(17). s.5(25). s.5(33). s.5(35).

三是裁决具有最终效力且充分尊重消费者的意见。监察专员对投诉事项作出的裁决具有最终性，且对双方当事人都具有约束力。如果被投诉人不履行裁决，那么监察专员或消费者都可以向高等法院或郡法院申请强制执行。监察专员在作出裁决之后，必须书面告知消费者，征求消费者是否接受该裁决的意见，如果消费者不接受该裁决，则该裁决并不产生法律效力。③See Legal Services Act 2007, ss.140-141.

四是对消费者损失补偿比较充分。按照监察专员计划的规定，对消费者提起投诉的补偿范围十分广泛，不仅包括了消费者的直接损失，也包括因给消费者带来困扰、不便所导致的损失。此外，对消费者的补偿数额也大大增加，《法律服务法》规定补偿数额最高3万英镑。在监察专员计划规则中，由大法官依据《法律服务法》的授权，发布命令修改了补偿数额的上限，将补偿数额提升至5万英镑。④See Legal Services Act 2007, s.138; Legal Ombudsman Scheme Rules. s.5(4)

四、对我国律师业监管的借鉴意义

英国法律投诉办公室以及监察专员计划，为英国的法律服务行业的消费者提供了充分的保护，有利促进了消费者对法律服务行业发展的信心。针对我国律师业监管现状，在以下几个方面可学习和借鉴英国的做法。

一是将保护消费者权益作为律师行业监管的法定目标。目前我国律师行业发展迅猛，律师队伍不断壮大，律师提供的法律服务市场也日趋扩大。据统计，2013年全国共有专职律师已达22.5万人，律师共办理诉讼案件253.65万件,办理非诉法律事务近100万件,办理法律援助案件36.88万件,担任法律顾问45.68万家,律师业务收入470亿元。⑤《2013年法律服务业取得新进展》，《法制日报》2014年3月10日。律师提供的法律服务范围越来越广泛，其服务质量的好坏直接关涉消费者的切身利益。从消费者的角度而言，只有保护好消费者权益，才能不断增强消费者对法律服务业的信心，而后者是法律服务业健康科学发展的一项重要指标。因此，维护和促进消费者利益，增强消费者对法律服务业的信心应当是律师行业法定监管的重要目标之一。在法律层面上，应当进一步完善《律师法》相关规定，将“保护消费者权益”明确列作律师行业监管机构的监管目标。

二是进一步完善消费者权益保护体系，有效推动监管目标的实现。虽然《律师法》明确了司法行政机关是律师行业的监管机关并赋予了一系列的监管职能，有权对律师违法行为可进行调查并作出处罚。但对消费者权益的保护，尤其是及时解决消费者纠纷等问题并没有作出相关制度安排。英国有关法律服务立法的经验值得我们借鉴。英国《法律服务法》对消费者权益保护作出了细密的制度安排，法律明确将保护消费者利益列为监管目标之一，作为法律服务委员会实施监管行为的法定目标和政策导向。在法律服务委员会内部设立专门的消费者研究小组，代表消费者利益，专门负责研究法律服务市场中的消费者利益保护问题，及时向法律服务委员会提出有关建议。此外，还设立了专门负责处理消费者投诉的法律投诉办公室。最后，如消费者不接受监察专员作出的裁决，可向法院提出诉讼。这一套机制从事前——事中——事后三个阶段对消费者权益给予了充分的保护。

在未来完善我国律师监管体系中，应当将消费者权益保护纳入监管体系中，加强对消费者权益保护在律师行业发展中的作用研究，在监管机关中设置解决消费者纠纷的专门机构和程序，切实做好律师行业的消费者权益保护工作。

三是加强律师行业自律组织建设，推动其发挥保护消费者权益的作用。英国法律服务行业对消费者纠纷处理有较为完善的解决机制。除了法律投诉办公室的监察专员计划，《英国法律服务法》还规定了消费者纠纷处理的前置程序，即要求消费者在向法律投诉办公室提起投诉之前，必须先向律师事务所或事务律师协会等自我规制机构的内部投诉机构提出投诉。同时要求事务律师协会等自我规制机构必须完善其内部投诉程序，接受并及时处理有关消费者投诉事项，对有过错的律师服务行为，可裁决被投诉人向消费者支付一定数额的赔偿金。

目前我国《律师法》规定，律师协会作为律师的自律性组织，具有制定行业规范和惩戒规则的权力，有权调解律师执业活动中发生的纠纷等。在实践中，律师协会的调解主要是基于双方合意的调解，当事人申请调解，必须要有双方的合意，且这种调解机制对律师没有强制性。如果律师拒绝调解，则律师协会无法启动该调解机制，因此在实践中并不能很好地保护消费者权益。从发挥律师协会作用的角度而言，应当进一步完善律师协会组织建设，在律师协会内部可建立专门的消费者投诉处理机构，负责受理消费者的纠纷投诉，解决消费者纠纷。同时进一步完善处理消费纠纷的程序，并将律师协会内设的消费者纠纷处理程序作为消费者向上级投诉部门提起投诉的必经程序。这种制度安排可以充分发挥律师协会作为自律性组织的优势，减少有关投诉处理的成本，高效便捷地解决消费者纠纷，以维护消费者权益。

（责任编辑：马 斌）

DF052

：A

：1674-9502(2014)03-063-06

上海市司法局

2014-04-16