人民法院依法独立行使审判权的宪法解读

王幼君

（上海市嘉定区人民检察院，上海 201800）

人民法院依法独立行使审判权的宪法解读

王幼君

（上海市嘉定区人民检察院，上海 201800）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于司法改革有浓重一笔，提出的法、检“省级统管”为学界呼吁多年，在新一轮的司法改革制度设计中，改变法院受制于地方行政机关和党委，理顺上下级法院之间的监督关系及法院内部的办案责任制，需要明确人民法院依法独立行使审判权的宪法原意，严格按照宪法规范确保审判独立，树立审判权威。

司法改革; 审判独立; 审判权威

党的十八届中央委员会第三次全体会议研究了全面深化改革的若干重大问题,发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《改革决定》）中有浓重一笔：改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，即司法“省级统管”。中央政法委书记孟建柱撰文指出：“将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难”，所以“先将省以下地方人民法院、检察院人财物由省一级统一管理”，同时探索与行政区划适当分离的司法管辖区制度。①孟建柱：《深化司法体制改革》，《人民日报》2013年11月25日。改变法院在人、财、物上依赖行政机关的体制，消除行政机关干涉审判独立的客观条件，这一改革措施为法律界呼吁及盼望多年。但是司法省级统管在具体制度还需要精细的设计，学者们担心，省以下法院地方人财物统一管理是否会加剧法院内部的行政化，使法院上下级之间的审判业务监督关系异化为行政上的“领导关系”，在法院尚不能完全独立于地方行政机关和党委的基础上，是否又多了一层婆婆。在此背景下，笔者认为有必要再次阐述《宪法》第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。以期在本轮司法改革的制度设计中严格依照宪法规定，确保审判独立，树立审判权威。

一、《宪法》第126条的文本解读

根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民法院组织法》的相关规定，最高人民法院是中华人民共和国的最高国家审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。全国人民代表大会选举最高人民法院院长；全国人民代表大会有权罢免最高人民法院院长。全国人民代表大会常务委员会监督最高人民法院的工作；全国人民代表大会常务委员会根据最高人民法院院长提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长。关于人民法院的《宪法》定位，由现行宪法第123条规定：中华人民共和国人民法院是国家的审判机关；第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。笔者从以下三个方面来重点解读《宪法》第126条的规定。

在我国，国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。从字面上看，宪法第126条只涉及人民法院与法律的关系和法院与行政机关、社会团体、个人的关系，但实际上它涉及的范围比表面上看起来的要广泛得多、复杂得多。因为，宪法这一条还涉及到执政党的执政方式、最高国家权力机关的地位和职权范围，以及法院与宪法的关系等许多深层次内容。①童之伟：《法院“依照法律’规定行使审判权释论—以我国法院与宪法之关系为重点的考察》，《中国法学》2009年第6期。我国人民法院的宪法地位与权力分立、制约平衡体制下的域外国家法院有根本的不同。我国是社会主义国家，宪法规定人民代表大会制度是我国的根本的政治制度，并不具有西方政治构建中三权分立体制，在横向的国家权力配置方面：在人民代表大会之下，行政权、审判权、检察权具有平等地位，立法权、行政权、审判权与检察权各有分工，后三者均要受国家权力机关的监督，从属于立法权。但人民法院是专门的司法审判机关，享有独立审判权，且只有人民法院才能行使审判权，任何个人、组织、机关、政党不能行使审判权。我国的审判独立并不是西方意义上的司法独立，而是一种技术上的独立。我国的审判独立既不独立于行使人民权力的人民代表大会，也不独立于中国共产党的领导。因此，我国目前的宪法规定的国家权力分配中，坚持审判独立是相对独立，在该权力分配体系下，法院应尊重和服从宪法关于法院受同级人民代表大会监督，对其负责的规定；相对于上级法院或下级法院，本级法院应该尊重和服从的是宪法关于法院独立行使审判权和上级法院监督下级法院的工作的规定；同时，人民法院必须接受与之并行的人民检察院的法律监督。

客观地评价我国现有的审判独立是一种不完全的审判独立，这种不完全的审判独立也仅局限于法律条文规定，在司法实践中并不存在真正意义上的独立审判，一方面是法官外部不独立，即法官的审判工作受到各级党委（尤其是党委政法委）、地方政府、人大及部分地方领导的干预；另一方面是法官内部不独立，即法官审判工作不能排除法院系统内部上级法院、本院院长和庭长的干预、干涉；同时，法院还承担着维护社会稳定和谐、促进地方经济发展等政治任务。②如：2004年3月11日，最高人民法院院长肖扬在《最高人民法院工作报告》中谈到，在党中央提出发展是执政兴国第一要务以后，最高人民法院结合自身审判工作实际，正确处理审判工作与党和国家工作大局的关系，及时提出了人民法院为发展这个“第一要务”服务的指导思想和具体措施。http://www.chinacourt.org/article/detail/2004/03/ id/108016.shtml，人民法院网，2013年11月22日访问。

（二）是审判独立而不是法官独立

国际公认的司法独立包含三个层次的独立，其中第三个层次是法官独立，对法官独立的表述主要有：法官独立审判是指法官在审判活动中作出裁判时，对其上级和其他法官保持独立，具体划分为审判权独立、身份独立。③张卫平《:司法改革论评》2001年第1辑，中国法制出版社2001年版，第185页。法官独立审判有两重含义，即外部独立和内部独立。前者是指法官在审理各种案件时，不受来自司法外部的诸如国会政府、政党以及其他社会势力的干涉；后者是指法官在审判时，不受上级法院和法官的压力和指示，简言之，不受来自法院系统内部的干涉。①王德志:《以保障法官独立为核心推进司法改革》，《法商研究》1999年第1期。许多国家都在本国宪法中明文规定了法官独立，如《德国基本法》第97条规定：“法官具有独立性，只服从宪法和法律”，日本宪法第76条规定：“法官具有独立性，只受宪法和法律的拘束”。

相较之下，我国人民法院独立行使审判权，不是司法独立，也不是人民法院独立，更不是法官独立。根据现行宪法规定，国家机构实行民主集中制的原则，据此，根据《人民法院组织法》规定，人民法院审判案件，实行合议制。各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。审判委员会就是人民法院实行集体领导的组织形式，疑难、重大案件由审判委员会讨论决定，最后以少数服从多数得出结论。司法决策过程中的集体决策制最突出的表现是审判委员会这一“权威”机构依据民主集中制原则集体对案件作出结论，集体承担风险。法学界对此的理解是：“人民法院独立行使审判权，不是合议庭审判独立，更不是审判员审判独立，这是我国审判制度的一个特点，不同于西方国家的法官独立审判”，②鲁明健:《中国司法制度教程》，中国政法大学1996年版，第105页。最高人民法院编写的培训教材中表述:“中国的审判独立是指法院作为一个整体独立行使审判权，实行民主集中制，由审判委员会讨论决定审判工作中的重大问题。”③怀效锋:《基层人民法院法官培训教材》(综合卷)，人民法院出版社2005年版，第230页。曾任最高人民法院院长的江华同志更是直接指出：人民法院组织法和刑事诉讼法都规定是人民法院独立审判，这个审判权是宪法赋予人民法院的，不是给审判员的……认为合议庭和审判员可以独立审判，庭长、院长不能过问，这与我国法律规定的人民法院独立审判原则是相违背的。④江华：《江华同志谈人民法院独立审判问题》，《人民司法》1981年第5期。因此，我国法院作为一个整体相对于其它机关具有独立的地位，但是法官并不是独立作出判决，法官在审理普通案件时受到庭长、院长的过问，在涉及重大、疑难复杂案件则按照审判委员会的决定执行。抛开法律文本规定，笔者认为民主集中制是行政权力运作的基本原则，司法权区别于行政权的特征在于司法权的裁判中立性，居中裁判要求法官完整、直接参与整个庭审活动，依据法律和案件事实形成内心确信，从而得出结论。审判委员会成员并未参与案件的审理过程，只是凭阅卷和庭审法官的汇报而下结论，刑事诉讼要求审判公开、直接原则、言词原则等原则无处贯彻。导致法学理论界几乎普遍地认为，审判委员会制度的存在是导致我国法院在审判案件过程中出现“判、审分离”、“审而不判”、“先定后审”直至法庭审判“流于形式”的关键原因之一。⑤法学界已经发表著作的观点几乎一边倒的提出重新定位改革审判委员会、甚至取消审判委员会。陈光中，严端：(中华人民共和国刑事诉讼法修改建议稿与论证》，中国方正出版社1995年版，第283～288页；王棋国、张狄秋：《论审判独立的双重属性》，《法律科学》1989年第3期；谭世贵，《论司法独立》，《政法论坛》1997年第1期；贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，(中国社会科学》1997年第6期；陈瑞华：《正义的误区——评法院审判委员会制度》，《北大法律评论》(1998)第1卷·第2辑；岳礼玲、陈瑞华，《刑事程序公正的国际标准与修改后的刑事诉讼法》(上)，《政法论坛》1997年第3期。然目前公开发表的著作中仅见苏力教授在《基层法院审判委员会制度的考察及思考》，《北大法律评论》(1998)第1卷第2辑一文中，对审判委员会制度作“一个强有力的然而又是温和”的辩护，强调审判委员会在目前中国社会条件下，特别是在基层法院中的相对合理性。这种悖逆法治原则的现象不但受到法学理论界的批判，同样引起了执政党的关注，在党的十八界三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《改革决定》）中明确提出：改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。可以预见，随着各项改革配套实施细则的出台，我国法官在法院内部的相对独立地位必将不断完善。

4）当脚手架拆至下部最后一根长钢管的高度 (约6.5m)时，应先在适当位置搭临时抛撑加固，后拆连墙件。

（三）不受行政机关、社会团体和个人的干涉

法院作为唯一拥有审判权的机关，在审理和裁判案件中，不受其他国家机关的干预，纵使其他机关权力再大，也无法在审判范围内获得任何特权。①孙国华、方林：《法院审判只服从法律—董必武独立审判思想与我国宪法的规定》，引自孙琬钟、杨瑞广：《董必武法学思想研究文集》（第11辑，上册），人民法院出版社2012年版，第223页。我国54宪法第78条规定，“人民法院独立进行审判，只服从法律。”1979年《法院组织法》第4条重申了54宪法的规定，这表明法院在审判案件过程中任何国家机关、社会团体和个人等都无权干预，法院只遵循法律规定审判案件，“这一规定实质上就排除了法院审判对法律之外的其他机关、团体、组织或者个人的服从”。②欧宁：《董必武司法独立思想解读》，《贵州工业大学学报》(社会科学版)2008第4期。它有利于防止特权，实现法律面前人人平等，如果确实坚持了司法机关独立行使职权，不听从这些人的非法指挥，抵制非法的干预，就在一个重要的环节上挡住了“特权”的通路，使一切公民在同样的法律规定面前受到同等的待遇，彻底实现“法律面前人人平等”才有可能。③张友渔：《论健全社会主义法制》，《中国社会科学》1981年第6期。继承54宪法的现行宪法第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。推敲两者之间差异，54宪法认为法院独立审判就是“只服从法律”，没有留下任何含糊和缺口，而现行宪法在规定法院独立审判权的同时，却又指出:“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，那么行政机关、社会团体和个人以外的其他主体，如国家权力机关、政党等组织是否可以干涉？从现行宪法来看，政党并没有包含在“社会团体”之内。现行宪法第5条第4款规定:一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。这里的“社会团体”与现行宪法第126条“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”中的“社会团体”相同。这就说明，现行宪法把政党与社会团体并列对待，社会团体并未包含政党。1998年《社会团体登记管理条例》第3条也规定“参加中国人民政治协商会议的人民团体”不属于该条例规定登记范围，换句话说，该条例所规定的社会团体并不包括政党等组织。综合以上规定可以得出，宪法126条关于法院不受干涉的规定不包括各级党委对法院独立审判案件的干预，也不包括各级人民代表大会对法院独立审判案件的干涉。但是，无论是党委还是人大常委会对法院具体审判的案件进行监督甚至干预都饱受批判。④对于政法委协调案件的做法，法学界讨论较多，一致认为应该取消政法委对个案的干预，严励：《地方政法委“冤案协调会”的潜规则应该予以废除》，《法学》2010年第6期。殷啸虎：《党委政法委在我国政法关系中的功能审视》，《法学》2012年第6期。吕智霞：《法律社会学视野下的政法委员会——对我国“政法委”的几点法理思考》，《前言》2010年第8期等。人大的个案监督争议较大，总体而言从事司法制度研究的学者从司法独立、司法公正、宪法规定的人大与法院的关系等方面论述，贬多褒少。蔡定剑：《人大个案监督的基本情况》，《人大研究》2004年第3期；卞建林，姜涛：《个案监督研究——兼论人大审判监督的合理取向》，《政法论坛》2002年03期；刘旺洪：《论人大对司法的个案监督》《南京师大学报》(社会科学版)2002年04期；于晓青，李永红：《论人大对司法机关进行个案监督的必要性与可行性》，《法学》1999年第01期；黎国智，冯小琴：《人大对法院个案监督的反向思考》，载《法学》2000年5期；沈庆中：《对地方人大开展个案监督的反思》，《政治与法律》2000年第2期；蒋文：《把“个案监督”的“钥匙”交给公民——人大监督司法个案之构想》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2002年第4期；夏正林：《也论人大对司法的个案监督与审判独立》，《法商研究》(中南政法学院学报)2002年第1期；罗玥、强世功：《人大的监督权与法院的审判权》，《人大研究》2004年第3期。82宪法关于审判独立规定和54宪法的规定仍有很大差距。宪法留下的这个空间，还需要法律加以规范。⑤蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第441页。

二、人大合宪监督与人民法院独立行使审判权

现行宪法涉及人大与人民法院关系的条款有第3条、第67条第（6）项、第104条、第128条等的规定。内容为：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。

（一）监督——负责关系的宪法关系

理顺人大及其常委会与审判独立关系，核心是掌握宪法规定两者之间的监督——负责关系，首先必须全面把握现行宪法的相关条文规定人大监督方式：

1.工作报告和专项报告

1954年宪法第80条、第86条，1978年宪法第42条、第43条规定各级人民法院、人民检察院都对本级人大及其常委会负责并报告工作，但82年宪法全部取消了54年宪法、78年宪法关于法院、检察院向本级人大报告工作的规定。目前听取和审议同级法院、检察院的工作报告和专项报告已经变成各级人大及其常委会了解法院、检察院工作情况的一项固定程式，是对法院、检察院工作的全面监督。从立法看，2006年制定《各级人民代表大会常务委员会监督法》第8条，1983年修正的《人民法院组织法》第10条及《人民检察院组织法》第10条、2004年修正《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条、2009年修正的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第22条，均明确规定了人民法院、人民检察院对统计人大及常委会的工作报告或专项报告。现行宪法虽经过4次修改，但对于这部分内容从未明确规定报告工作。对于这种矛盾之处，张友渔教授在著作中指出：立宪时考虑到法院的工作性质不同，可以作工作报告，也可以不作工作报告，根据实际需要决定。不宜硬性规定必须作工作报告。但也不能硬性规定不作工作报告，需要报告的还得报告。并且人大、人大常委会可以要它作报告。①张友渔：《宪政论丛》(下)，群众出版社1986年版，369页。部分学者认为，这会“加剧司法权的行政化，责任主体归属不明，责任不清”，②张泽涛：《法院向人大汇报工作与司法权的行政化》，《法学评论》2002年第6期。且规定法院向人大报告工作的法律有违宪法精神，应当在适当的时候作出修改。③焦洪昌、姚国建：《人民法院对人民代表大报告工作的宪法分析》，《法大评论》第466页；童之伟：《顺应时势变迁更新人大制度理念》，《法学》2009年第12期等。经过30多年的发展，全国人大认为需要法院、检察院报告工作，应为法院、检察院向人大报告工作的制度化作好宪法安排；如果认为审判机关、检察机关与行政机关的监管方式应有区别，则应贯彻现行宪法的规定与精神，通过监督宪法实施，取消普通法律关于报告工作的规定。

2.质询

我国1978年宪法第28条、第36条分别规定各级人大代表有权向本级人民法院、人民检察院提出质询，受质询的机关必须负责答复。但1982年宪法取消向本级人民法院、人民检察院提出质询规定。宪法第73条明确接受质询的机关为国务院或者国务院各部、各委员会，排除了法院、人民检察院。正如宪法学者童之伟教授指出的：在有了第73条后，质询权行使主体和质询对象就都特定化了，这就从逻辑上直接将“两高”等其他中央国家机关都排除在质询对象的范围之外了。④童之伟：《法权与宪政》山东人民出版社2001版，第625～627页。紧接着1982年制定的《全国人民代表大会组织法》第16条、第33条，1989年制定《全国人民代表大会议事规则》第42条严格按照宪法条文，规定全国人大及其常委会质询的对象为：国务院和国务院各部、各委员会。可是在：2009年修正的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第26条，2010年修正的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第14条，2004年修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第28条、第47条，2006年制定的《各级人民代表大会常务委员会监督法》第35条等4部普通法律、法规又将各级人民法院、人民检察院纳入各级人大及常委会的质询对象。上述规定对于宪法规定的质询对象的扩大，是对于宪法规定的“质询对象狭窄”疏漏的完善吗？①傅林：《宪法对质询制度规定的疏漏及其完善》，《法学》2001年第2期。查看1979年7月五届全国人大刚刚将1978年宪法第36条第4款修改为：地方各级人民代表大会代表有权向本级人民政府、人民法院、人民检察院和人民政府所属机关提出质询。受质询的机关必须负责答复。至1982年4月，五届全国人大常委会公布了《中华人民共和国宪法修改草案》第72条规定: 全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会委员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序，向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询案。受质询的机关必须负责答复。最后在正式宪法文本中去掉了人民法院和人民检察院，这显然不是立宪者的疏漏，而恰恰是宪法修改委员会在制度设计上的良苦用心。上述四部普通法律、法规在实质上修改了第73条的内容，违背了宪法的原意，必须以宪法规范为依据来修改相关法律规范的规定，消除两者之间的抵牾。

3.特定问题调查、罢免与撤职

现行宪法第71条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。特定问题调查权首先由宪法是赋予全国人大及其常委会的，后由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第31条、第52条进一步规定，县级以上地方各级人民代表大会及其常委会有权启动特定问题调查。并在《监督法》中，对特定问题调查权的程序加以细化，明确了调查对象、启动调查的主体、调查委员会组成人员、材料要求以及报告对象等。

对由人大及其常委会选举、任命的法院、检察院相关人员，宪法、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《监督法》明确规定可以依法定程序予以罢免和撤职。这是国家权力机关行使监督权的最严厉的手段，是人民代表大会监督权得以落实的保障。体现了我国国家一切权力属于人民的宪法本质。

4.人大对司法机关的监督重点

综合宪法全文来看，仅仅规定最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。现行宪法在规定权力机关与审判机关、检察机关的监督负责关系上是与行政机关相区别对待的，安排法院、检察院只对权力机关负政治责任但不负工作责任，以确保其独立行使职权。在人大和法院、检察院的监督负责关系上，审议听取工作报告、专项报告、提出质询都不是现行宪法文本之内的条文内容，也不是宪法文本之上宪法精神所涵盖的。正如学者提出的：人大代表审议法院工作报告、对之投票表决和法院听取人大代表对审判工作的意见等等，按宪法本意原应都是不应有的事情。②童之伟：《人大代表如何依法监督法院》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_6d8baa340101em6n.html，新浪博客，2013年11月20日访问。我们强调宪法文本，其意义就在于回归文本，用文本来解释和解决我们面临的宪法和法律问题，让宪法成为法治时代的最高指示。③韩大元：《认真对待我国宪法文本》，《清华法学》2012年第6期。加强人大对监督司法机关工作的重点应是对人大任命的司法机关的“人”的监督，这是宪法文本之内有具体条文可依的监督；宪法文本之外大有可为、必须为之的监督。加强人大监督工作，缺少的不是权力，而是程序。是程序的缺失导致各项监督权或难以启动，或启动后难以行使，或行使以后也被人为地转换掉。加强人大监督，亟需程序支持。④蔡定剑：《加强人大监督亟需程序支持》，《人民论坛》2006年第5期。

三、确保审判独立、树立审判权威

在新一轮的司法改革中，遵从法院的宪定地位，从制度安排到司法实践牢固树立审判权威，确保法院审判独立，尊重法院裁决的终局性。依据过去人们通常强调，宪法是各级法院独立行使职权必须遵守的根本准则，这当然是对的，但还远远不够。还应全面理解宪法关于人民法院的各项规定，并将其转化为各级法院独立行使职权的保障和指南。①童之伟：《人大代表如何依法监督法院》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_6d8baa340101em6n.html，新浪博客，2013年11月20日访问。树立法院审判权威，确保审判独立，核心理顺法院与外部各权力主体的关系上。

（一）与各级党委的关系

首先亟需废除政法委“协调政法各部门的关系，重大业务问题和有争议的重大疑难案件”的职权。必须明确包括执政党在内的任何组织不能超越宪法干预具体案件的审理，法院、检察院办理案件也不应该听命于任何组织与个人，党对政法工作的领导重心是切实保障司法机关依法独立行使职权，党组织和党的各级领导应该是严格遵守宪法、法律行使职权的模范。参加十八届三中全会司法改革任务起草工作的北京大学法学院教授傅郁林接受采访时指出：三中全会司法改革文件出台前，我们提过两套方案。消极方案是政法委不再管案件，不再干预个案，这个板上钉钉，不会再变。积极方案，是在人财物上，保证法院独立。②《独立审判，准备好了吗──专访十八届三中全会司法改革任务起草专家傅郁林》，http://www.nfpeople.com/ story_view.php?id=5032，南方人物周刊，2013年12月15日访问。中央政法委书记孟建柱在2013年1月初的政法工作会议上曾对中央政法委的官员表示，领导们就不要对具体个案做出批示了，让各个司法机关放手去做就行了。并具体要求：进一步规范领导、指导、监督的权限、范围，既确保国家法律统一、正确实施，又确保各层级政法单位依法独立公正办案。同时通过多个新闻渠道证实，③《马怀德教授：政法委不再介入个案是司法体制改革重要举措》，http://law.china.cn/features/2013-11/30/ content_6500605.htm，法治新闻网，2013年12月18日访问；《详解政法委协调个案：主要有两种方式》，载http:// politics.inewsweek.cn/20131128/detail-75623-all.html，中国新闻周刊，2013年12月18日访问。饱受诟病的政法委协调个案机制终于即将寿终正寝。

扩展到政治体制改革的高度来思考，政法委不管案件，它将走向何方，傅郁林教授同时表示：我认为在中国目前的体制下，这个机构存在是非常必要的，因为如果法院为了人财物，自己去跟那么多部门协调，门儿都没有。……就可能变成一个支持公检法的机构。④《独立审判，准备好了吗──专访十八届三中全会司法改革任务起草专家傅郁林》，http://www.nfpeople.com/ story_view.php?id=5032，南方人物周刊网，2013年12月15日访问。笔者认为，考察政法委的历史沿革来看，按照协调法院、检察院人财物的方向发展，即便它不协调案件，它实质上还是公检法的“婆婆”，必将导致实践中政法委不断扩权。笔者的建议是考虑先撤销地方政法委员会，保留中央的政法委员会，其职权借鉴当年的政法小组的规定，当为党内的政法智库，其任务是协助中央处理最高人民法院、最高人民检察院、公安部一些方针、政策性的重要问题。

各级党委按照政治领导、思想领导、组织领导的原则对司法机关实施领导，法律是党的主张与人民意志的统一，法律中体现的党的意志是党的中央领导机构代表全党正式表达的意志，它高于党的个别地方组织、个别领导人的意志。所以，服从法律，就是服从了党的领导、落实了党的领导。审理具体案件只服从法律而不听从本级党的某个机构或官员的指示，不仅符合党和人民的根本利益，也是落实党和人民最高利益的需要。

（二）与权力机关的关系

在人大和法院、检察院的监督负责关系上，审议听取工作报告、专项报告、提出质询都不是现行宪法文本之内的条文内容，也不是宪法文本之上宪法精神所涵盖的。全国人大认为需要法院、检察院报告工作，应为法院、检察院向人大报告工作的制度化作好宪法安排；如果认为审判机关、检察机关与行政机关的监管方式应有区别，则应贯彻现行宪法的规定与精神，通过监督宪法实施，取消普通法律关于报告工作的规定。对于相关法律、法规在实质上修改宪法的条文，必须以宪法规范为依据来修改相关法律规范的规定，消除两者之间的抵牾。人大及其常委会对法院、检察院出现的特别重大事项，认为需要予以监督的，可以按照宪法安排的特定问题调查制度予以进行，由各级人大或其常委会按照《监督法》的规定启动特定问题调查程序，就法院、检察院的特别重大问题予以调查，并要求两院形成报告，调查结果和宪法规定的罢免、撤职规定结合起来，将使人大对法院、检察院的监督工作大有可为。最后，加强人大对监督司法机关工作的重点应是对人大任命的司法机关的“人”的监督，这是宪法文本之内有具体条文可依的监督，也是将人大监督落到实处切实可行的方法。坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称深化改革决定），2013年11月12日。

（三）独立并平行于同级行政机关

审判权与行政权分立，要求法院在事实上摆脱行政机关的控制。1）应在制度安排上同级法院、检察院和行政机关的级别应该一致，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长应该和国务院总理同级别。中国共产党是执政党，党中央政治局常务委员会，其成员（委员）简称“政治局常委”，是党中央领导集体的重要成员，也是中华人民共和国和中国共产党的重要领导人。历届国务院总理当然的进入中央政治局常委会，如果要求最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的入职资格必须是中国共产党党员，那么法院院长、检察院检察长就应该和总理同等待遇在执政党的最高权力机构中央常委会有一席之地，各级地方法院院长、检察院检察长也必须和地方政府的负责人一并进入地方执政党的常委，经过这样的制度安排，实质控制住了地方政府对司法机关拥有的控制权，避免法院、检察院作为一个整体都受制于地方政权。法院、检察院才能在中国的政治体制下真正的和行政机关平行并独立运行。司法改革任务起草专家傅郁林教授：在中国讨论独立审判，要区分常规案件与群体性案件、带有政治色彩的敏感案件，还要区分制度性干预与违法性或腐败性干预。对于群体性案件，我能容忍政府干预，毕竟民事赔偿的救济手段有限，有些案件本身需要政府资源支持和协调。②《独立审判，准备好了吗──专访十八届三中全会司法改革任务起草专家傅郁林》，http://www.nfpeople.com/ story_view.php?id=5032，《南方人物周刊》网，2013年12月15日访问。笔者不能赞同这类观点，在专家的法治中国的设计思路里，难道不是树立司法权威，敏感案件、政治性案件的终结应是司法终局性的最好表现，依法治国提法到了今天，我们还要依靠行政干预，和谐平衡的人治处理方式？这不是法治中国应该有的理念，也不是依法治国的应有内涵。

（四）法院系统内部的独立性问题

1.就整个法院系统来说，还需根据宪法理顺各级法院之间的纵向职权关系，保障审级独立

根据宪法第123条和127条，上下级法院之间是监督与被监督关系，而不是行政性领导与被领导关系。由此，要改革明显趋于行政化的各级法院的关系。首先，取消最高人民法院对具体案件的批复。司法解释权是最高人民法院的一个重要职能，按照规定：对高级人民法院、解放军军事法院就审判工作中具体应用法律问题的请示采用“批复”的形式。③《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第6条，法发（2007）12号。这些就具体案件的请示有些直接来自高级法院，有些是逐级请示到最高人民法院，学者论述其产生弊端：这种答复直接对下级法院正在审理的案件产生拘束力，因而实质上是一、二审合一，置二审程序于不顾，不利于审判组织和法官独立审理案件。①董皞:《司法解释论》，中国政法大学出版社1999年版，第227页。取消最高人民法院对具体案件的批复，同时明确其直接审理案件的范围，应是我国审判制度改革和司法解释体制改革的共同要求。其次，废除各种或明或暗的案件请示制度。不允许上级法院各级领导到下级法院指导工作，上级法院对下级法院审判活动的监督或适用法律量刑的引导，应以二审、再审或提审具体案件、作出判决的形式来予以体现。

2.就各法院内部而言，改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。

首先，审判委员会制度应予以改革，从长远来看，审判委员会制度会被废除，但是当前审判委员会制度还有其存在的价值，我们最明智的选择应该是将其改革完善。当前，审判委员会的首要职能是讨论个案，其次才是总结审判经验等，确保审判独立，首要的就是要限制审判委员会讨论案件职能，即应将审判委员会讨论案件的内容限定为法律问题，尽量不涉及事实问题。③关于审判委员会制度的各种观点总结及改革完善建言参见付少军：《审判委员会制度研究》，中共中央党校博士学位论文，2012年6月。同时将审判会在讨论具体案件时其视为成一个大合议庭，如果裁决是由审判委员会作出的，审委会出席成员应当署名，由审委会成员对判决负责。其次，最重要的是解决办案法官、合议庭在法院内部的“独立”问题，让办案法官能够独立于其他法官特别是院长、副院长、庭长、副庭长；笔者的办案实际体会，恰恰是法院自身内部向分管院长、庭长层层汇报、层层审批，造成了审者不判、判者不审的现象常态化、制度化。《改革方案》提出的“完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责”，总体思路是增加法官的独立性，同时也增加法官的职业责任。应废除法院内部的行政化等级，每个法官的地位和职权是平等的，办案法官应根据自己的法学素养和内心确信，而不是他人的指示、意见等，对案件进行裁判，在判决上署名，对判决负责。合议庭每名法官各自独立对案件发表意见，并以少数服从多数的意见作出结论，少数人的意见记录在案卷内，但不出现在判决书中，合议庭成员在判决书上署名，对判决负责。最后，提供法官的职位保障和待遇保障。应将法官与公务员分开序列，给法官职位提供必要的法律保障，废除将法官行政职级，实行国家已经规定法官等级制度，提高法官的物质待遇，应比同地区的公务员待遇高出数倍，保障法官队伍的稳定。

（责任编辑：马 斌）

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上海市嘉定区人民检察院

2013-04-11