走向文化公共治理

吴福平，刘 莉

根植于19世纪后期至20世纪初期现代性世界的公共行政理论，及其后相当长一个时期公共行政学流派或学派之争表明，“能否解决好政治与行政的关系、事实和价值的融合等问题，成了新流派的试金石”；[注]王诗宗：《治理理论与公共行政学范式进步》，《中国社会科学》2010年第4期。能否超越管理主义与价值主义的“抽象对立”，可以作为“寻求效率与公共性的平衡”[注]郁建兴，冯 涛:《寻求效率与公共性的平衡:从公共行政学发展史来看》,《思想战线》2010年第1期。这一公共行政学发展史上最古老议题的有效和可能途径。显见不争的是，大凡关涉人和人类社会问题的理论或实践，一旦脱离或者是忽略其所赖以存续的文化镜像、文化面相，往往就会失去根本。这在公共行政学发展史上，可以认为是已然的事实。黑格尔在论及精神与自然实在性问题时指出，自然与精神都不是一个固定的自身完成之物，自然惟有在精神里才能达到它的目的和真理；精神也惟有扬弃并包括自然于其内，方可成为真正的精神，方可证实其为精神。[注][德]黑格尔：《小逻辑》，贺 麟译，北京：商务印书馆，1980年，第212～213页。在公共行政领域，诚如哈贝马斯所说，只有当社会文化系统在市民社会中获得高度的自治和空前的解放，并且与政治国家之间形成一种良性的互动关系，现代国家才具有不竭的合法性资源，社会才能获得良性发展。[注][德]哈贝马斯：《交往行动理论(第1卷)：行动的合理性和社会合理化》，洪佩郁，蔺 菁译，重庆：重庆出版社，1994年，第301～312页。丹尼尔·贝尔则认为，当今时代，文化已成为我们文明中最有活力的组成部分，文化领域被认为是变革的发轫地。文化将永远不会再把自己当成潜在社会结构的一种“反映”，它要开启一条朝向完全崭新的世界的道路。[注][美]丹尼尔·贝尔：《资本主义文化矛盾》，严蓓雯译，南京：江苏人民出版社，2010年，第34页。因而，文化的缺失，如戴维·约翰·法默尔所看到的，或可判定为是百余年行政管理和行政学史“充满了计划最终落空的记录”以及推行的改革大都浅尝辄止的根源。[注][美]戴维·约翰·法默尔:《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》,吴 琼译,北京:中国人民大学出版社,2005年,第315页。究其原因，并非基于推行不力或用心不够，而在于人们总是在理论与实践、现实与理想、事实与价值之间或举棋不定或拒绝往来，缺乏“系统思考”。杰克逊在《系统思考——适于管理者的创造性整体论》一书中回顾了迄今为止人们关于行政组织的9种“形象化比喻”，包括“机器”、“有机体”、“大脑”、“变迁和转换”、“文化”、“政治系统”、“统治工具”、“心灵监狱”、“狂欢节”等等。最后强调指出，把组织比喻成“文化”，“尽管在已知目前危机中以一种从属方式出现，或许似乎更加有启发性”。[注][英]迈克尔·C.杰克逊：《系统思考:适于管理者的创造性整体论》，高 飞等译，北京:中国人民大学出版社,2005年，第32～37页、第267～277页。如果事实与价值本质上从来没有苟且过，那么，政治与行政当然也就从来不会苟合 ；[注][美]查尔斯·J.福克斯，休·T.米勒：《后现代公共行政》，楚艳红等译，北京：中国人民大学出版社，2002年,第17页。如果人类的一切活动无不是在创造文明，那么，无论是政治活动或者是行政活动，当然也就无不是文化活动。文化天然独具的公共性、实践性、治理性表明，在“第三种失败”中，一个充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展与社会和谐的国家治理体系，应当走向文化公共治理。

一、从文化看公共行政学史

1887年，威尔逊(W.Wilson)在《政治学季刊》上发表《公共行政研究》一文，开启了公共行政学的研究传统。经由古德诺(F.J.Goodnow)的进一步阐发以及马克斯·韦伯理想型的、合乎工具理性的科层制的推动，完成了威尔逊提出的政治与行政二分的任务，奠定了规范而系统的行政学理论基础，构成了公共行政学的古典范式——“科层制”范式。“科层制”范式是对19、20世纪之交的美国社会政党分肥造成的严重危机以及工业化和经济增长带来的诸多新问题、新现实的积极回应，意味着传统政治学策略、传统民主制在国家治理结构中的危机和失败。政治与行政的分离看上去能够、事实上也的确可以为解救这种危机、走出这种失败获得新的生机。然而，正当人们在欢呼理论和实践的又一次胜利并将其奉为经典时，不断深入的行政实践以及持续深化的理论探索，使得这种经典范式日益暴露其局限性。20世纪30年代，在公共行政学日益兴盛时，对公共行政学政治—行政二分法等基本原则的挑战便开始了。人们日渐意识到，公共行政人员不但拥有从事政治活动、直接或间接地参与决策的可能性；而且，自由裁量权事实上也给予了行政人员依据其掌握的专业知识和利用职务之便摆脱政治控制的可能性；同时，由“天才设计而由白痴管理”的科层制，日渐陷于“控制的怪圈”，导致了工具理性、“工具性工作观”的横行，[注][美]戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣等译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第17页。行政场域本该具有的“设计的美”、“过程的美”、“可持之恒久的价值之美”日渐丢失，[注][美]彼得·圣吉：《第五项修炼：学习型组织的艺术和实务》，张成林译，上海：上海三联书店，1997年，第172页。势必殃及政治所一厢情愿的价值追求，使得许多政治追求、政治宏愿大打折扣。这一事实只不过曾被一时的理论或实践的“胜利”所掩蔽。对政治—行政二分法等基本原则的挑战，表明经典公共行政学范式存在着几乎是与生俱来的问题和矛盾。

第二次世界大战后，人们在公共行政学领域达成的一个普遍共识便是对政治—行政二分及价值与事实分离的质疑。20世纪40年代，两位重要的公共行政学者赫伯特·西蒙和德怀特·沃尔多为此展开了长达半个世纪的争论。沃尔多主张政治与行政不应当清晰分界，二者之间存在着有机的相互关系；而且，如果行政的确是现代政府的核心，那么民主理论必然地也自然地会来拥抱公共行政。西蒙则认为，政治与行政都是价值因素和事实因素相互交叉、交融、交通的结果。公共行政完全可以有积极的、政治性的主动性决策内容，而绝不会也不可能仅仅只是消极的、技术性的被动执行。[注][美]赫伯特·A.西蒙:《管理行为》,詹正茂译,北京:机械工业出版社, 2004年，第49～50页。20世纪60年代，公共行政学内部又相继出现了公共政策、新公共行政、公共管理和新公共管理等多个既存在着矛盾而又相互关联的流派。这些学派的研究大体上可界分为两大阵营，并沿袭着两种取向：效率取向与公共性取向。前者重视技术理性和实证方法，后者强调价值理性和规范方法。[注]顾昌武，刘云东:《西蒙-瓦尔多之争——回顾与评论》，《公共行政评论》2008年第2期。这两大阵营的持续纷争，使得政府终始处于两难之间。[注]张康之:《对政治与行政二分原则的审查》,《国家行政学院学报》2001年第4期。为了满足控制的需要，行政需要集权才更有效；出于民意表达和更广泛的参与，政治过程则更需要民主。于是，效率与公共性成了公共行政学的两个截然不同的面向，并且长期存在着紧张关系。为了解决政治与行政的关系，探寻事实和价值融合的可能，管理主义与价值主义都致力于平衡效率与公共性的关系；公共行政学的首要和根本的任务，正是如何寻求并保持政府在这种两难之间的平衡。[注]L.E.Lynn，“The Myth of the Bureaucratic Paradigm:What Traditional Public Administration Really Stood for”，Public Administration Review，vol.61，no.2(2001)，pp.144～160.

行政学研究发展至此，一些重大的理论事件显然值得关注。哈贝马斯所建构的社会理论最终踏上了文化“苦旅”，强调了社会文化系统与政治系统、经济系统的互动关系以及文化所应有的地位、功能和作用。马克·莫尔认为，公共管理的终极目标是创造“公共价值”。公共部门不应当是“非产出部门”，否则，难以承担创造“公共价值”的责任和义务。[注]Mark H.Moore，Creating Public Value:Strategic Management in Government(影印版)，北京:清华大学出版社，2003年，第28页。斯托克的“公共价值管理”更强调国家的碎片化属性与现状，国家需要通过内、外部网络进行运转，认为社会力量拥有解决政策问题的能力，与政策问题的解决密切相关。[注]Stoker, “Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance?”American Review of Public Administration, vol.36, no.1, (2006), pp.41～57.“新公共服务理论”十分重视人的价值，倡导公民对话与公共利益的整合，坚持民主制的基石作用，强调公共责任的公共性及其与社会文化的公共性的内在的和必然的联系。[注][美]珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特：《新公共服务:服务,而不是掌舵》，丁 煌译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第32页。尽管这些理论的一些基本假定，在提出时便受到了质疑，如社会力量是否具备解决政策问题的能力、政府会否始终以公共利益为首要责任等等。然而，这恰恰说明，在文化缺失、缺位的前提下，未经由公共价值、公共伦理的培育来唤醒行政主、客体的公共责任意识、权利义务意识，探寻效率与公共性的平衡或消减两者之间紧张关系的所有企图，很大程度上是缘木求鱼。无可争辩的事实是，无论是从社会学功能主义抑或是人类学符号主义路径考察，包括社会管理活动在内的人类一切活动，无不是在创造文明，也因此无不就是文化活动。从这个意义上说，一切社会问题以及公共行政中所面临和出现的所有问题，本质上无不就是文化问题；公共行政或公共管理，则完全可以看成是或者终始都应当是一种文化公共管理。依据黑格尔的逻辑，管理行为、管理事件、行政事实，定然不是“一个固定的自身完成之物”，可以离开精神而独立存在，惟有在精神里行政和管理才能达致它的目的和真理。因而，完全可以认为，一部公共行政的理论和实践史，本然地应当是一部文化史，而迄今所呈现和暴露的文化的缺失，正是导致政治与行政、事实和价值分离、管理主义与价值主义“抽象对立”的根本原因。

二、“第三种失败”与文化公共治理

20世纪后半叶，在新危机、新潮流的强烈冲击下，传统的社会科学受到了严峻挑战，治理理论应运而生；政府失灵和市场失败的并存，为治理理论提供了充足的空间。一定程度上，治理就是应对经典公共行政学危机的产物，甚至被认为代表了一种全新的公共行政或公共管理范式。治理理论的表现形态尽管各不相同，却有着共同的理论企图，即不再单一强调国家或市场，而试图通过“新的组合”来完善和发展政治制度，消除科层制的缺陷以及为政府寻找适当的定位，进而在更大程度上、更广范围内、更宽领域里实现公共利益。然而, 无论是理论预见还是经验事实，都宣告了治理失败的可能性。正如斯托克所看到的，市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系，社会冲突的深度，公、私、志愿部门组织及其相互间链接的不完善，关键性伙伴的意见不一，领导者的失误等等，都可为治理播下失败的种子。[注][英]斯托克:《作为理论的治理:五个论点》,载俞可平主编《治理与善治》,北京：社会科学文献出版社, 2000年，第212页。对此，杰索普主张，治理既非是“国家的回退”也不是“向国家的回退”，国家需要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。[注][英]杰索普:《治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述》,载俞可平主编《治理与善治》,北京：社会科学文献出版社, 2000年，第69页。登哈特夫妇认为，政府需要在“元水平(meta-level)”上运行，以确保治理体系的民主原则和社会平等。[注][美]珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特：《新公共服务:服务,而不是掌舵》，丁 煌译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第60页。然而，这样的理论倾向，一方面要冒将政府请回来时可能将其痼疾一并带回的风险，另一方面，也导致了治理理论的一贯性受到损害和挑战。这一被称为“第三种失败”的理论事件进一步表明，在未能唤醒行政主、客体的公共责任、公共利益、公共价值的背景下，寻求效率与公共性的平衡或消减两者之间紧张关系的理论和实践宏图必然使人失望；而且，雄心勃勃的治理理论，想要消减政府及其他治理者的固有局限，特别是想要填补行政主体、行政对象(或行政客体)在德性问题上所留出的空白，恐怕需要文化的帮助，甚至只有文化才能提供这样的帮助。理由在于：

其一，文化的公共性特质，自然内蕴的意义是，文化不仅有着教化的功用，也完全可以发挥其公共治理的功能和作用。

《周易·贲卦·彖传》所说的“观乎人文，以化成天下”，提出以“文”化“天下”的理想，便可以认为是关于文化公共治理功能的最早阐述。“文化”天然地是公共生活的一部分，可以认为，公共性既是文化发生的原因亦是其必然结果，文化终始地存在于公共生活领域，没有公共性就没有文化。韦伯雄辩地阐述了新教伦理对于资本主义社会发生、发展、繁荣的决定性作用；帕森斯和斯梅尔塞的功能主义经济社会学理论认为文化对于社会具有系统维持功能；诺思强调文化(意识形态)是资源配置的“第三只手”，在无形中引导人们从事着社会交往活动，在很大程度上塑造了社会中的人。国际政治现实主义学派创始人汉斯·摩根索也曾指出：“在影响国家权力的具有定性性质的三项人的因素中，民族性格和国民士气是突出的因素，因为我们难以对它们进行合理的预测，也因为它们对于一个国家在国际政治的天平上有着持久并且经常是决定性的影响。”[注][美]汉斯·摩根索：《国家间政治：权力斗争与和平》，徐 昕等译，北京：北京大学出版社，2006年，第166页。由此看来，文化的公共性特质，其自然内蕴的意义是，文化不仅有着教化的功用，且亦完全可以发挥其公共治理的功能和作用。英文中的“治理(governance)”一词古已有之，指在特定范围内行使权威，与“统治(government)”的含义交叉。人们在20世纪80年代重新关注这一概念，并且提出“少一些统治(government)，多一些治理(governance)”的口号。用治理理论家罗茨的话来说：“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会方式。”[注][美]罗伯特罗茨：《新的治理》，载俞可平主编《治理与善治》，木 易译，北京：社会科学文献出版社，2000年，第86页。治理理论认定，与“统治”行为不同的是，“治理行为不再是一元的、自上而下的行为，单向度的权力线也变成了多维度权力网，共同作用于社会事务”。[注]郁建兴,黄红华,方立明等：《在政府与企业之间——以温州商会为研究对象》，杭州：浙江人民出版社，2004年，第2～3页。也就是说，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用权威。政府可以也应当动用新的工具和技术来控制和指引，且政府的能力和责任均在于此。依照中国古人以“文”来“化成天下”的理想与宏愿，以及文化天然独具的公共性特质，政府在“办好事情”的过程中，完全可以动用“文化”这一可能亦可以称得上是“新的工具和技术”来调控和指引公共事务及社会行为。因此，托尼· 本尼特主张把政策、制度与管理的背景与手段看做文化的重要领域和成分， 进而将文化研究视为特殊的“文化治理区域”，以便在文化研究主要问题框架内重新审视“文化” , 强调文化既是治理的“对象” 同时又是治理的“工具”。[注]段吉方：《理论与经验: 托尼·本尼特与20 世纪英国文化研究》，《马克思主义美学研究》 2009年第2期。

其二，公共行政学在社会管理或者是治理上，就其根本意旨而言，已经走上了重塑公共精神、公共伦理和社会文化的全新路径。

斯托克所阐发的“公共价值管理”与登哈特夫妇所倡导的“新公共服务理论”，与国内外学术界对“文化管理”这一崭新的管理思想、管理理论或者说是管理模式，本质上有着相近的理论意旨。文化管理又被称为“基于价值观的领导”、“柔性管理”、“自主管理”、“精神化管理”、“基于价值观的管理”，等等。其中“基于价值观的领导”或“基于价值观的管理”是被使用较多的概念。邹广文认为，经验管理是人治，制度管理是法制，文化管理则是文治。文化管理的核心是人性假设发生了实质性的变化。经验管理的人性假设是“经济人”，制度管理的人性假设是“机械人”，到了文化管理，人性假设可定位为“价值人”。“价值人”假设要求把组织中的每一个成员看成是“有血有肉、有着自我人性成长渴求的人”。[注]邹广文：《文化管理的理论诉求与实践向度》，《理论视野》2007年第6期。对此，国内外学术界的看法基本一致。如认为“文化一般被看作是控制一个组织内成员认知和情感方面的群体价值观，以及这些价值观形成和被表达出来的方法。价值观是塑造组织的一个驱动力量，绝不要低估价值观的价值。”“个人(领导人)和民众两者之间建立在强烈共享的内在价值观念基础上的关系。”[注]转引自张 德，吴剑平 《文化管理——对科学管理的超越》，北京：清华大学出版社，2008年，第29～30页。等等。与文化管理模式或学说极其类同的是，“新公共服务理论”希望开启的共享利益和共同义务，“公共价值管理”对国家通过内、外部网络进行运转的期待，没有共通、共享、共有的价值观的支持和参与，是难以想象的，也是无法实现的。

其三，高质量的社会需要高质量文化的支持，通过文化管理或治理可以为提升社会质量提供现实途径。

如果说公共行政或公共管理踏上“文治”之路，在当前仅是呈现为一种理论意趣或倾向，那么，新近关于社会质量的概念及理论阐发，可以为这种意趣走向现实找到可能进路。社会质量概念的提出是基于学界对“质量”概念的重新解读和界定。质量不仅是一个结果的问题，而且也是一个过程的问题。质量可以被看成是处于日常生活的行动者中的永远变化、流动着的一种功能和弹性结构。卡洛尼、布热、菲利普斯和伯曼证明了质量的概念可以被应用到很多不同的领域：工作场所、健康、环境、家庭、性别和消费观念、管理等。社会质量作为社会学发展研究的新范式，近年来引起了国内学者的关注，一些从事社会发展研究、社会政策研究、社会保障研究的学者，从各自的角度出发将其应用于不同的研究领域，取得了一些研究成果。尽管是一个产生于欧洲的研究理念，社会质量已经跨越欧洲边界，开始在亚洲的许多国家和地区受到重视。从社会学研究的角度看，社会质量范式有可能成为社会发展研究的主导性话语系统中的一支。在其创立者那里，社会质量被定义为“人们在提升他们的福祉和个人潜能的条件下，能够参与共同体的社会与经济生活的程度”。[注]Beck W，van der Maesen L，Walker A,The Social Quality of Europe，The Hague:Kluwer International,1997,p.32.从这个定义中可以看出，社会质量关注的是人的福祉和潜能，关注的是人们对共同体生活的参与，并以此作为衡量社会进步的一个尺度。基于文化天然独具的公共性，可以认为，公共性既是文化发生的原因亦是其必然结果。高质量的社会需要高质量的文化的支持。吴福平在《文化管理的视阈：效用与价值》一书中对文化的力量与质量作出了明确区分。认为文化力量是一种既有大小又有方向的矢量；文化质量则是对文化力量所发挥的功能、效用、效值等的度量。高质量的文化在推动经济增长与社会进步上具有根本意义。文化质量的研究对于真正地、科学地、动态地指导文化管理实践，维护区域社会文化安全，规避文化风险以及“文化质量周期”乃至于“组织生命周期”等，都具有根本意义。[注]吴福平：《文化管理的视阈：效用与价值》，杭州：浙江大学出版社，2012年，第210页。这意味着，区域社会的文化质量与社会质量天然地相关联，文化管理或治理可以为提升社会质量起到极其重要的推动、促进乃至于关键性、决定性的作用。

其四，文化治理也是解决“国家—社会”关系问题这一显著政治难题的有效手段。

丹尼尔·贝尔在《资本主义文化矛盾》中，将社会分解成技术经济结构、政治和文化三个领域，这三个领域并不互相重合，领域间的不相调和造成了社会的各种矛盾。技术经济系统的核心价值是效益、效率；政治系统强调的应当是公平、正义，轴心结构是表达与参与；现代文化的触角则伸及所有体验，当然可以包括政治体验与经济体验在内。在文化领域，似乎“没有什么是被禁止的，所有一切都待开发”，特别是伴随着现代“新人”的出现，“是对组织的否定，地理和社会新边疆的开拓，想要控制自然以及尽一切可能重塑自我的欲望及不断增长的控制能力，甚至将过去的根基彻底抛弃也在所不惜。过去不再重要，重要的是未来”。因而，贝尔认为“国家—社会”的关系问题，很显然是未来几十年显著的政治难题。尤其是在文艺先锋派那里，即便是某种纯粹的幻想，文化所付出的代价也极少，而往往还需要经济系统特别是政治系统来“买单”。[注][美]丹尼尔·贝尔：《资本主义文化矛盾》，严蓓雯译，南京：江苏人民出版社，2010年，第14页、第20页。由此可见，要解决今天及今后相当长一个时期或亦且可能是恒久性的国家治理难题，夯实哈贝马斯所阐发的政治国家的合法性基础，都亟须加强文化引领、文化治理。

综上所述，因为试图动用的是文化这样一种有着天然独具的公共性特质的“工具”，来解救公共治理和国家政治难题，因而这一治理模式可被称为“文化公共治理”。走向文化公共治理，是提升社会质量的有效途径，进而可望为解决好政治与行政的关系、事实和价值的融合找到可能的进路与出路，让治理理论在主张“国家的回退”与“向国家的回退”之间，踏上一条“文治”的坦途。由此深入，公共行政学说，早该确立把人自身作为一种文化品来生产，并进而通过人，把精神所及的一切公共性领域，当做文化产品来生产的大胸襟、大气度、大方略；而行政学史上既往所提出的一切行政方式、治理范式、公共管理模式，所创建的公共行政流派等，则必须服务和服从于文化管理或者说是文化公共治理；文化公共治理理应也当然能够承担起引领、推进基于种种不同的公共管理、公共行政理论所构建的公共管理理论、公共治理模式、所进行的公共行政活动的重任。在“第三种失败”中，恐怕也惟有文化才能为创造“公共价值”、开启共享的利益和共同的义务、平衡效率与公共性的关系铺平道路。

三、走向文化公共治理：在培育国家文化软实力中实现治理能力的全面提升

20世纪90年代，约瑟夫·奈提出了“软实力”这一新概念。软实力理论的核心思想是，国家的软实力“主要来自三种资源：文化(在能对他国产生吸引力的地方起作用)、政治价值观(当它在海内外都能真正实践这些价值观时)及外交政策(当政策被视为具有合法性及道德威信时)”。[注]Joseph S.Nye,Jr.Soft Power，The Means to Success in World Politics,New York:Public Affairs,2004,pp.41～57.约瑟夫·奈等创建的“软实力”理论有两个维度：第一个维度是与以物理资源等为代表的硬实力相对的柔性力量；第二个维度是软实力以国家为载体而存在。前者规定了软实力的内涵，后者使软实力与国家权力相结合而成为软权力。文化则是软实力构成因素整合的纽带，文化软实力不仅仅是软实力的一个子概念，它也已经成为软实力问题研究的核心内容，是指一国家或地区文化的影响力、凝聚力、感召力和竞争力等一些关于文化的有形或者是无形的作用，[注]牛文浩，王 琳：《文化软实力三论》，《重庆科技学院学报》(社会科学版)2011年第4期。包括文化的流动的、活态的、外溢的意识形态功能和效用等；而且，文化不仅是软实力“三种资源”中的核心资源，也可以为国家软实力、软权力的培植、塑造，起到关键性作用，做出实质性贡献。

百余年成功与失败相生相伴的公共行政理论和实践探索，或许正是因其忽略了一个重要事实，即无论是国家或者是区域社会治理，就其终极目标言之，构建和培育国家(或区域社会)软实力，当是其首要的责任和重任。福山指出：“在缩减国家职能范围的进程中，它们一方面削弱国家力量的强度，另一方面又产生出对另一类国家力量的需要，而这些力量过去不是很弱就是并不存在。”[注][美]福山:《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》, 黄胜强，许铭原译，北京：中国社会科学出版社，2007年，第37页。福山所谓的国家层面的那种“过去不是很弱就是并不存在”的另一类力量，正是国家层面的社会资本，本质上也就是约瑟夫·奈所界说的国家软实力或软权力，而且也可以说是软实力“三种资源”中的核心资源——文化软实力。毋庸置疑，无论是对于福山还是对于约瑟夫·奈来说，文化软实力作为软实力中的核心资源，是国家培育、塑造或治理的重要对象。国家开展文化公共治理，培育国家文化软实力的迫切性体现于，如兰德斯在被誉为“新国富论”的《国富国穷》一书中所指出的，“如果说我们能从经济发展史学到什么东西，那就是文化会使局面完全不一样(在这一点上，马克思·韦伯是正确的)”。而且，文化对一国经济发展所起以及能起的作用又是不同乃至于截然不同的。“同样的价值观，也许在国内因‘坏政府’而受阻，在别处却得到施展。”[注][美]戴维·S.兰德斯:《国富国穷》，门洪华等译，北京：新华出版社,2010年，第564～565页。由此，可以进一步认为，国家或地区只有具备丰厚的“社会资本”，具有强有力的对内和对外的文化影响力、凝聚力、感召力和竞争力等文化软实力，才能让国家可持续地端坐在“元治理”的宝座上，有效地破解丹尼尔·贝尔所说的显著的“政治难题”，解决哈贝马斯的所论及的政治国家的可能的合法性危机，弥合效率与公共性的紧张关系，成功地走出“第三种失败”。特别值得一提的是，在今天这样的全球化、信息化、网络化时代，依旧可以驯化出灭绝人性的恐怖暴徒，足见美国人类学家克利福德·格尔茨(Clifford Geertz)所阐发的人类受“文化控制”的严重性以及展开文化公共治理的重要性、紧迫性。国家在“元治理”的水平上，首先应当也非常值得去开启、关闭、调整或建制的，当是其文化；需要着力去培育、塑造的正是其文化软实力。

四、结论与展望

21世纪的管理或治理研究已经或正在发生着重大转折，就是从管“有”向理“无”的转变。“有”可包括：人、财、物、产、供、销；“无”可包括：隐性知识、隐形秩序、隐藏动力。相应的，文化研究也亟须从静态的功能性的研究和描述，转向动态的规律性的研究和实践。文化公共治理功能的有效发挥，需要强化文化的这种动态的规律性、实践性研究。事实表明，任何实践一旦触及文化，一般就会进入一种境界。这就无怪乎，日常生活和实践中，经常可以听到各种以文化名义或命名的行动和活动；乃至于人们的衣、食、住、行，只要有文化现身并参与其中，一般就会成为一道景观。尽管有时亦有泛用、泛化的嫌疑，其所表达的正是一种关于文化的愿景和向往。国家和社会治理实践踏上文治之路，其实质是，不仅走上了文化这么一条绿色通道；而且，也意味着或者是证明了，经过长期的探索和实践，为了穿透政治与行政的壁垒，实现效率和价值的融合，国家治理可望进入一种新境界，乃至几近于某种意义上的最高境界——通向文治之路。践乎人文，方可化成天下。如果从“第三种失败”可以导出公共管理应当走向文化公共治理，那么，公共行政在文化公共治理中将有望既能有一个更为明确的值得追求的目标，也可以在文化公共治理中提升社会质量并进而实现治理能力的全面提升。理论与事实都可以证实，人类智性将永远不可能大规模地、有效地、令人信服地解决公共领域的诸如“囚徒的困境”和“公地悲剧”等顽疾。公共行政只有添上文化的“油”，才有望重获力量；插上文化的翅膀，方能在最根本的意义上解决效率与公共性的平衡问题，以期重展新姿。公共行政的方向，理当在文化的引领和撑扶下实现文治，创造出富有价值的“效率”和富有价值的“公共性”， 进而在精心培育、塑造国家文化软实力的同时，达致文化了的经济，文化了的社会，文化了的世界！