“后农业税时代”的乡村关系——以云南省M镇为例

吴 艳

（云南交通职业技术学院社科部 云南 昆明 650101）

后农业税时代的乡村关系，学术界给予充分的关注。贺雪峰认为，取消农业税后，乡镇政府不再需要村干部去征税，村干部也就不能从税收中获得利益，这就打破了乡村的利益共同体，于是村级组织不再履行征税的任务而减少了行政职能，从而就可以更好地管理村务，成为真正的自治组织。也就是说乡村关系可能成为《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）规定的指导与被指导关系[1]。周飞舟认为，取消农业税后，由于财政困难，乡村两级组织几乎“什么都不干”，都倾向于不作为，由过去的“汲取型”变成了现在仅维持自身运转的“悬浮型”政权组织[2]。陈柏峰认为，取消农业税以后，由于乡镇自身权力弱化，组织网络松懈，又缺乏可支配资源，乡村关系是靠私人感情来维系，乡镇无法有效地支配村级组织。不说领导关系，就是指导关系都难以维持[3]。

然而，通过笔者对M镇调查发现，以上学者们对乡村关系的描述是片面的。事实上，农业税取消之后的乡村关系并没有发生实质变化，乡镇机构仍然能够通过各种正式或非正式手段有效控制村级组织。

一、M镇概况

M镇位于云南N县东北部，镇政府驻地离县城20公里，辖区面积507.03平方公里，山区面积占98%。境内地形起伏较大，山高坡陡、谷深，是典型的山区乡镇。全镇辖10个村民委员会和1个城镇社区，139个村民小组，总人口22316人，其中农业人口18239人，占总人口的81%。居住着傣、哈尼、回、彝等16种少数民族，少数民族占总人口的66%。土地、森林、水资源、热区资源以及傣族、哈尼族文化资源是该镇的主要资源优势。全镇土地面积75万亩，耕地面积3.7万亩，人均占有土地面积32.5亩，人均占有耕地面积1.9亩。

二、“后农业税时代”的乡村关系

（一）对村委会选举的操控

虽然《村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”根据该规定精神，村民委员会是由村民直接选举产生，村民在选举中应该处于主导地位，但实际情况如何呢？鉴于此，笔者于2011年8月到M镇和村委会进行了田野调查。2010年是全国村“两委”换届选举之年，从中央、省市到县乡都非常重视村“两委”选举工作，当然，M镇也于2010年进行了“村两委”选举，鉴于此，笔者也在M镇查阅了有关村委会选举的文件，从文件中可以看出，村委会选举成为了M镇政府工作的重中之重，县委县政府以红头文件形式发布了《关于做好全县村级党组织和第四届村民委员会换届选举工作的通知》，该文件依据全国及其云南省村“两委”换届选举精神，制定实施方案，该方案对村“两委”换届选举工作的意义、指导思想、根本原则、目标任务、职数设置、人选条件、换届选举的方法步骤及其换届选举工作日程安排都作了详细的介绍和说明。另外，从村“两委”换届选举工作日程安排来看，让笔者感到县乡（镇）村“两委”换届领导小组从准备阶段、选举阶段到总结验收阶段都是在唱主角，而村民们只是配合角色，由此看出，M镇政府操控各村委会选举过程。基于此，笔者对村民也进行访谈得知，实践中的村民委员会选举并非像《村民委员会组织法》规定的那么美好，乡镇机构为了好开展工作，一定要让自己的意中人选上，所以才出现上村的村委会村民们投票的人没被选上，没被投票的人反而被选上。

（二）对村委会的经济命脉掌握

1.村财镇管

通过笔者对M镇调查了解到，M镇政府将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产，M镇政府通过加大乡镇对村级以财务收支为核心的经济活动监督来制约和控制各村委会，这种做法有悖于村民自治管理制度，剥夺了农民群众对村组财务的支配、监督权，不利于村民自治意识和能力的培养，模糊了农村村级财产产权主体，混淆了集体财产和国有财产的界限，为M镇挤占、挪用集体财产提供了条件和可能，还弱化了M镇和各村委会的指导—支持关系，强化了传统的行政领导关系。

2.给村社干部发放工资和村（社）办公经费

因实行“乡（镇）财县管”制度以后，M镇村干部的工资就由县里直接打在工资卡上，主任书记每个月1000元，副主任书记每个月800元，主任书记“一肩挑”的工资有1060元。另外，每年M镇都要给各村（社）2万元的办公经费，年终考核为优秀或称职的会有1000元—3000元不等的奖励，考核不称职的就没有奖励了。

3.项目安排

农业税取消之后，M镇的各村民委员会基本上都没有收入来源，只有离镇较近的个别村委会有一点点房屋租金收入，好多村委会都欠债，主要是一些接待费债务。现在M镇的绝大部分村都成了“空壳村”，村集体资金的匮乏导致村庄公共事务的经费投入没有来源和保障，仅凭现在M镇政府每年给的2万元办公经费，只够维持村委会的正常运转，而根本无法偿还债务，更不用说公共设施的建设。而新农村建设项目经费就成了这些村的“救命稻草”，新农村建设资金大多以项目名义下拨，如修路、水利建设、娱乐设施以及土地改造等等。每年上级都会以新农村建设名义下拨项目给M镇政府，M镇政府可视各村的实际需要以及村委会的工作予以考虑，而这时乡村关系的状况甚至干部之间的私交就可能成为重要的考量依据。因此，村委会必须设法同乡镇搞好关系，才会捞到好处。

（三）通过责任状与奖惩、“包村干部”制度和感情等方法制约村委会

1.责任状与奖惩

农业税取消之后，乡村关系发生了很大变化，乡镇不再需要村干部协助收取税费，反过来，村干部报酬往往由自上而下的财政转移支付来负担，M镇也不例外。然而，县乡基层政府的压力型体制却没有任何变化，党和政府的各种政策还是必须通过这个压力型体制贯彻下去。在自上而下的中央集权体制下，属于国家政权体系的乡镇政府行为更多的听命于上级政府。改革开放以来，由于政治与经济尚未合理分离，各级领导还习惯于用行政命令的方式发展经济和管理社会。乡镇政府为了完成经济社会发展与村民税费征缴等任务将承包责任制的方式引入行政管理领域，实行层层分解的“目标责任制”[4]。在目标责任制的管理模式下，乡镇政府就是通过“目标责任书”对村干部进行控制，以实现对村委会的领导。乡镇依据目标责任书逐项进行考核，通过对各村完成任务的情况进行打分、划等级等方法把各村分类，然后，乡镇要对村干部给予相应的经济上的、精神上的、政治上的奖惩。2011年8月笔者到M镇计生办、林业站、综治维稳等部门了解，基本上每个部门都与各村委会签订目标责任书，笔者也翻阅了他们签订的责任书，里面都有奖惩之分，分为一、二和三等奖，分别是奖励2000元、1500元和1000元，如果哪个村委会做得不好，也就没有奖励了。

2.“包村干部”制度

M镇辖10个村委会和一个城镇社区，每个村社都配有“包村”干部，主要是镇领导和镇党委委员每个人负责一个村，这就是“镇干部驻点挂钩联系点制度”，强调的是村、社的“对上负责”，通过这一制度督促村、社完成各项考核任务。严格来说社区是城镇居民的自治组织，受传统观念影响，镇里还是把村社作为一个标准来管理（村、社的最大区别在于两者的低保制度、计划生育政策、户籍制度不同，其他管理办法都是一样的）。这样M镇就全面地介入到村社的日常管理中。

3.感情

M镇除了通过责任状与奖惩、“包村干部”制度制约村委会以外，还通过感情，关于这点笔者在M镇田野调查中深有体会，笔者在镇政府办公室里遇到好多村干部来办事，村干部们和乡镇干部的关系非常亲热，就像朋友一样，办完事以后，乡镇干部还要请村干部吃饭喝酒，听乡镇干部们说以前是不请村干部吃饭喝酒的，只是从近两年才开始请吃饭喝酒的，主要是要联络感情，才好开展工作。另外，M镇领导干部每个人都有一个挂靠村，他们时不时也要到村里走走加强联系感情，这使笔者终于悟出了“为何村干部们干工作会这么心甘情愿为他们‘卖命’”。

在后农业税时代，没有利益可图的情况下，村干部倾向于不干工作或应付工作，但政府的压力型体制没有变，新农村建设等政策依然需要村干部投入工作，此时M镇干部就只能调整策略，通过感情的建立，来调动村干部工作的积极性，从而控制村委会。

（四）对农民生产经营自主权间接影响

我国实行家庭联产承包责任制之后，农民在很大程度上获得了生产自主权，然而，农民经营自主权的扩展并非一帆风顺，20世纪90年代，在我国部分乡镇出现以让农民增收为由，粗暴干涉农民的生产经营自主权的现象频繁上演，那么，在此期间（农业税取消之前），M镇农民生产经营自主权是否受到干涉呢？通过笔者对M镇的调查了解到直接的人为强制确实很少了，但变相的间接强制似乎还有，有以下几点值得关注：其一，农民将自己生产的农产品推向市场并不顺利，目前，农产品在销售过程中遭遇“压等压价”的情况还在一定程度上存在。其二，农产品价格低迷和农用生产资料价格的普遍猛涨，在风险较大且难以琢磨的市场强制面前，也许农民的种植自由更多是形式上的。其三，在农民自主经营权上，尽管直接的经营干预没有了，但农民的自主经营空间似乎出现了被压缩的迹象。表现在，农民的耕地不断流失，自主经营规模在变小；另外，由于农业经营已是微利甚至无利可赚，农民的土地经营更加粗放，只要打出仅供食用的口粮就行。因此，当前农民经营“自由”确实是有，但自主经营的空间在萎缩。

三、结语

根据笔者对M镇实然乡村关系的考察得知，后农业税时代的乡村关系仍然是领导与被领导关系，并没有发生实质变化，只是在具体的运作过程更加策略和隐蔽，就如申端锋的“软指标当成硬指标来搞”，也就是说，在原来的“刮宫引产，催粮要款”等为代表的硬指标已不成其为硬指标的情况下，乡村组织将原来的软指标，如村务规范化管理、发放资料等当作中心工作即硬指标来抓，也就是将软指标硬指标化。另外，农业税取消后，乡镇对村一级的管理方式和内容依然没有任何变化，还是通过责任状、指标考核等方式对村进行管理。农业税取消后，村行政事务明显减少，收费空间下降，乡村关系松散，明显的乡村利益共同体不复存在，但这些仅仅是在无利可图的乡村事务中出现，在一些有利可图的事情上，乡村干部仍然是一个利益共同体，只是比以前更加隐蔽了。

［1］贺雪峰.取消农业税对国家与农民关系的影响［J］.甘肃社会科学，2007（2）.

［2］周飞舟.从吸取型政权到“悬浮型”政权［J］.社会学研究，2006（4）.

［3］陈柏峰.从利益运作到感情运作：新农村建设时代的乡村关系［J］.开发研究，2007（4）.

［4］张英红.三级利益共同体［EB］.县乡村权力动作与农民问题，www.tecn.cn／data／detail．php?id=819，2002—08—22.

［5］申端锋.软指标的硬指标化［J］.甘肃社会科学，2007（2）.