粮食主权：保障粮食安全的新思路

胡 莹

（广东财经大学马克思主义学院 广东 广州 510320）

1972-1974粮食危机后，为了减少贫困与饥荒，人类建立起了以保障粮食供应为核心的粮食安全体系，但进入20世纪90年代后，随着全球化日益加剧，这一体系在保障全球粮食安全方面遭遇越来越尖锐的挑战。1996年墨西哥农民组织“农民之路”提出了的解决粮食安全问题的新主张：“粮食主权”，该倡议很快在包括国家间和跨国间的各层次广泛传播，成为全球化时代解决粮食安全问题的新思路。

一

粮食是人类维系生命的必需品，虽然自古以来救助饥民与减少饥荒是政府的基本职责，但粮食安全这一概念的出现却是20世纪70年代中。为了应对日益严重的粮食危机，联合国于1974年召开了世界粮食峰会，会上提出了粮食安全这一概念：“在任何时候世界都有充足的基本食品供应，以维持粮食消费的稳定增长和抑制粮食产品和价格的波动”[1]。此后联合国、世界银行、国际货币基金组织、关贸总协定（世界贸易组织）、世界粮农组织等机构都纷纷提出了促进农业发展与消灭贫困的项目和安排。此时新自由主义正逐渐被西方国家奉为圭臬，因此联合国等多边国际组织在在解决全球贫困问题遵循的原则也遵循了新自由主义的基本精髓，把通过自由市场机制实现的经济增长看作是控制贫困和获取粮食安全最佳方法[2]。它们在为发展中国家提出的解决粮食危机的处方中大多包含了开放国内市场、减少粮食储备、解除对农业的管制、土地私有化等内容。这样，新的全球性粮食生产体系被建立起来。

根据哈丽雅特·弗里德曼和菲利普·麦克迈克尔①的研究，人类第一个全球粮食机制出现在1870-1914，这是英国霸权下的全球粮食机制，其结构性特征是新大陆殖民地与欧洲工业国之间的粮食自由贸易[3]。二战后，随着马歇尔计划和1954年第480号公共法（PL-480）的实施，美国的粮食援助成为帮助遭受“共产主义威胁”国家摆脱饥饿威胁的主要手段。与英国和美国主导下的全球粮食机制相比，上世纪70年代以联合国为代表的多边国际组织主导下建立的全球粮食机制有以下两个特点：一是粮食流通是从中心国家向边缘国家流动。在这一体系中，西方发达国家以自由贸易之名要求发展中国家消除农业管制开放市场，却凭借巨额农业补贴而造成的长期扭曲价格冲击着国际农产品市场，其结果是北方国家拥有了粮食生产和贸易的绝对控制权。许多中小发展中国家的粮食自给能力严重下降，目前，有三分之二的发展中国家由粮食净出口国变成净进口国。二是全球食物配送链呈现沙漏性结构。即在数量同样庞大的中小粮食生产者到消费者之间是一个数量相对集中的食品生产商和加工商，为数不多的全球粮食寡头公司处于全球食物配送链瓶颈 。他们利用技术和金融竞争优势成为全球食物链的主宰，拥有了控制种植者和消费者的双重权力。如两大跨国公司阿丹米（ADM）公司和嘉吉公司（Cargill）控制了世界谷物贸易的四分之三，世界最大的三家种子公司：孟山都（Monsanto）、杜邦（Dupont）和先正达（Syngenta）控制了世界种子贸易的39%[5]。发展中国家的中小种植者因为受到全球资本的盘剥，大多负债累累，交换权力低下，沦为赤贫人口。可以说，他们是全球粮食体系最悲惨的牺牲品。据联合国统计，在全球饥饿人口中，50%是农民，20%是无地的农工，10%是渔民、牧民和森林居住者[6]。

1996年罗马粮食峰会上，正是这些农村饥饿人口的代表：一个由来自37个国家的69个农民和小农场主协会组成的全球公民社会组织——“农民之路”（La Via Campesina）提出了一个全新的粮食安全概念：粮食主权。

二

“农民之路”首次提出“粮食主权”的概念时把它简单地定义为“每一个国家都有权维持和发展自己生产基本的具有文化和产品多样性的粮食的能力”，随着粮食主权在全球各层次的广泛传播，这一概念被多次重新定义——仅在1996年至2003年的七年间就有10次[7]。多次的解释和阐发使这一概念的内涵越来越丰富，至2007年《聂乐内宣言》发表时，粮食安全被界定为“人民有权利通过生态无害和可持续发展的方法生产符合健康和文化习俗的粮食，有权利界定他们自己的粮食和农业系统。”[8]粮食主权提出的主张包括：第一，主张粮食生产与消费的本土化。粮食主权主张“给予本地生产者进入市场的优先权”，在一定区域范围内自给自足，使粮食的生产与消费在当地进行良性循环。[9]第二，主张粮食生产资料的自主化。粮食主权反对跨国公司的资本兼并，提出进行土地和公共管理改革，使得土地、水、种子、牲畜等粮食产生的重要资源掌握在粮食生产者自己手中。第三，主张决策管理民主化。既然粮食是每一个人的权利，保障粮食的权利应该属于所有人。[10]《罗马宣言》将“民主控制”作为七项原则之一，提出“小农场主必须直接进入各级农业政策决策过程中……每个人有权利拥有真实与准确的资讯和开放与民主的决策”[11]。

粮食主权这个概念自从1996年首次提出后，就在各类国家间和跨国间的机构与组织中广泛传播，成为一场席卷全球的社会政治运动。

从国家层面看，目前已经有七个发展中国家在立法中采用了粮食主权概念。1999年，委内瑞拉新修订宪法第305、306、307条都涉及了粮食主权，2001年委内瑞拉政府还实施了一项分配土地和发展农业的法律，2008年又通过了关于粮食主权和粮食安全的专门法。2004年，塞内加尔正式通过了一项包含粮食主权原则的农林牧复合系统框架法，2006年，马里正式通过了一份有关农业的政策行动和法律框架，其中明确提出了粮食主权的权利。2009年，尼加拉瓜、厄瓜多尔、尼泊尔和玻利维亚在宪法或法律中都采用了粮食主权原则[12]。与发展中国家相比，目前尚无工业化国家将粮食主权放在类似政府政策这样高的层面进行考虑。2009年，德国的执政党在一份关于发展政策的联合协议中引进了粮食主权，但他们并没有解释对于这个概念的理解，也没有说明如何实施[13]。

从跨国层面看，粮食主权运动主要集中在二个层次：一是全球公民社会组织。从全球公民社会看，除“农民之路”外，还有一些全球性公民社会组织和非政府组织机构也吸收和采纳了粮食主权这个概念，每当世界粮食峰会召开时，其中一些公民社会组织和非政府组织机构都同期举行“粮食主权论坛”来探讨和推动粮食主权运动的发展。在2002年罗马举行的“粮食主权论坛”上，成立了“粮食主权国际计划委员会”（IPC），负责处理全球公民社会组织与联合国相关机构在粮食和农业问题上的沟通与对话。

二是国际组织，包括全球性和区域性国际组织。目前虽然尚未有一个全球性国际组织正式表示接受粮食主权，但是一些机构在其文件或会议中已经开始使用这一概念，如联合国贸发委员会和联合国人权议会[14]，其中最积极的是世界粮农组织。FAO不仅已经与IPC达成合作协议，而且在其编订的《食物权利术语表》中囊括了《聂乐内宣言》有关粮食主权的定义。2012年5月，FAO又宣布同意开始讨论“粮食主权”这个概念，这在支持者们看来是一种“历史性胜利”。[15]在区域性国际组织方面，2008年，西非国家经济共同体在制定区域农业政策时已经将粮食主权这个概念结合进来，拉美和加勒比地区的首脑在2008年召开峰会时也讨论了粮食主权问题，并把它囊括进了区域发展战略中，欧盟委员会在2009年的一份文件中界定了粮食主权的概念[16]。

三

粮食主权主张一国有权自主决定如何可持续生产、分配和消费粮食，自主决定相关的政策和策略，以保证其国民食物权的实现。粮食主权的理解框架为人类勾画出了解决粮食安全的新思路：

首先，以国家主权捍卫粮食安全。粮食是每一个国民、每一天都要消费的生存必需品，粮食历来被认为是国家安全的基本保证，是国家主权最基本的组成部分。可以说，粮食问题是安全问题，也是主权问题。但20世纪70年代以来全球粮食体系将关注焦点放在增加粮食生产上，各国决策者常常狭义地把粮食安全解释为有粮食供应，却对于粮食“从何处生产以及如何生产”这些与粮食安全息息相关的问题置之不顾，其结果是全球粮食生产与流通被发达国家和全球粮食寡头牢牢控制，发展中国家在部分解决粮食安全问题的同时却伤害了自己的国家主权。因此粮食主权提出以国家主权捍卫粮食安全，主张每个国家都有自由选择农业政策工具的权利，这样国家可以有权决定自身的农业政策和贸易政策；有权禁止倾销；有权建立保护和实施反映其特定的社会、文化、经济和环境特色的知识产权规则；有权拒绝那些对健康或环境有风险的，技术和工艺上不适合本地情况的粮食工艺和技术，比如转基因技术、激素化生产等。

其次，以地方化小规模农业取代全球化商业化农业。小农经济曾被一些人认为已经过时的概念，但小农经济与大规模农业究竟孰优孰劣，这个问题本身在学术界没有定论。大多数西方学者，特别是发展经济学家，都把农业看作行将衰退的夕阳产业，刘易斯的“二元经济论”、普雷比什和辛格尔的“剪刀差理论”、赫尔希曼的“不平衡增长理论”等都从不同的方面强调重工轻农，认为发展中国家在进行结构调整时应该有计划地将资本积累集中于发展工业。但也有一些学者对于上述关于小农经济注定要消亡的观点提出异议，恰亚诺夫的“劳动消费均衡理论”，舒尔茨和波普金的“理性小农理论”，吉尔兹和黄宗智的“农业内卷化理论”，斯科特和利普顿的“风险厌恶理论”，巴纳姆和斯奎尔的“小农村经营模型理论”从各自的理论基础出发论证了小农经济在资本主义市场经济中存在的可能性。从一些发展中国家的历史看，上世纪50年代后，撒哈拉以南的非洲、印度、印度尼西亚等国都曾大力发展大农场，还有许多国家执行重工轻农的政策，其结果都是惨淡收场；而日本、韩国、我国台湾省等在现代化过程中保持典型小农经济却获得了成功。这些国家(地区)现代化经验从正反面证明了小农经济与工业化市场化的兼容。

粮食主权提出的小农经济不是农耕时代自给自足小农经济的“复古”。粮食主权不是反对一切市场与贸易，它所反对的是对于小农不利的国际贸易规则并主张国家和人民有权利对贸易进行管制以保护小农和其他农村的边缘群体免受粮食倾销和不公平竞争的伤害。《聂乐内宣言》明确提出，粮食主权优先考虑的是地方和国家的经济和市场，它要建立的是由本地生产者主导的粮食、种植业、牧业和渔业系统[17]。用小农经济对抗资本化大农业，这鲜明地反映了粮食主权的拥护者们对于农民对于安身立命的土地的情感和信念：自己有权立于土地之上，有权利与义务生产粮食，有权利对整个社会做出重要的贡献，有权利生活在充满活力的社区并有义务去建设这个社区。

上世纪80年代，通过实行家庭联产承包责任制，我国逐渐解决了庞大贫困人口的吃饭问题，这在粮食主权的支持者们看来是实行粮食主权的一个成功范例[18]。但这并不意味着我国的粮食主权就高枕无忧。我国的种子、化肥的生产权已经逐步被跨国资本控制，更为重要的是我国目前仍是一个典型的小农制国家，规模化经营是提高农业生产率的必经之路。在农业生产公司化规模化的同时，如何保障我国广大的中小农户的利益，使他们免遭国际跨国资本的蚕食，从而保证中国的粮食生产与消费主权的完整，这仍将是一个紧迫而棘手的问题。

注释：

①哈丽雅特·弗里德曼和菲利普·麦克迈克尔是“粮食机制”学派的创始人，1987年哈丽雅特·弗里德曼首先创立了“粮食机制”（food regim）这个概念。

［1］United Nations.1975.Report of the World Food Conference，Rome5-16November 1974.New York.

［2］William D.Schanbacher.The Politics of Food：The Global Conflict between Food Security and Food Sovereignty，p.ⅶ.

［3］Harriet Friedmann and Philip McMichacl.“Agriculture and the State System：The Rise and Decline of National Agreculture,1870 to the Present，Sociologia Ruralis（1989）29（2），pp.93-117.

［4］拉吉·帕特尔.粮食战争：市场、权力和世界粮食体系的隐形战争［M］.东方出版社，2008：6-10.

［5］Eric Holt-Gimenez.Form Food Crisi to Food Sovereignty:The Challenge of Social Movements，in Fred Magdoff and Brian Tokar eds:Agriculture and Food in Crisis：Conflict，Resistance and Renewal，New York：Monthly review Press，2010，p.211.

［6］United Nation，UN Millennium Project 2005.

［7］Michael Windfuhr and Jennie Jonsén，Food Sovereignty：Towards democracy in localized food systems，ITDGPublishing 2005，pp.47-48.

［8］La Via Campesina，Declaration of Nyeleni，2007，http://viacampesina.org/en/index.php/main-issues-mainmenu-27/fo od-sovereignty-and-trade-mainmenu-38/262-declaration-of-nyi.

［9］Peter Rosset，“Food Sovereignty and Alternative Paradigms to Confront Land Grabbing and the Food and Climate Crises”，Development，（2011）54（1），p.22-23.

［10］Raj Patel，“What does food sovereobhty like?”，pp.664-666.

［11］La Via Campesina，Food Sovereignty：A Future without Hunger，Rome，1996.

［12］Ibid，p.263-264.

［13］Tina D.Beuchelt and Detlef Virchow，“Food sovereignty or the human right to adequate food：which concept serves better as international development policy for global hunger and poverty reduction?”p.263.

［14］Ibid，p.262.

［15］Juan Nicastro，“FAO accepts to debate food sovereignty”，Latinamerican Press，5/17/2012.http://lapress.org/articles.asp?art=6630.

［16］Tina D.Beuchelt and Detlef Virchow，“Food sovereignty or the human right to adequate food：which concept serves better as international development policy for global hunger and poverty reduction?”p.263.

［17］La Via Campesina，Declaration of Nyeleni，2007.

［18］Douglas Southgate，“Food Sovereignty：The Idea’s Origins and Dubious Merits”，ATDF Jouranl Volume8，Issue1/2 2011，p.18.