培育和发展社会组织的政策体系构建:以宁波市为例

刘国翰

（浙江理工大学法政学院 浙江 杭州 310018）

在现代社会管理体制中，社会组织发挥着重要的、不可替代的作用。创新社会组织管理体制，让更多的公民通过社会组织参与到社会事务中来，让更多的社会组织成为政府和公民之间桥梁，这将是未来一段时期我国的政治和社会发展的重要目标。党的十八报告已经明确提出了社会组织发展的宏观目标，即“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系”。因此，最近一段时期以来，培育和发展社会组织成为许多地方政府的重要工作目标。

但是，经过改革开放以来30多年的发展，我国的社会组织已经是一个涉及范围非常广泛的群体。社会组织的外延有广义和狭义两种，仅就狭义的社会组织而言，按照法律地位的不同，我国的社会组织主要分为四大类：第一类是人民团体，包括工会、妇联、工商联、科协、文联等；第二类是社会团体，包括各种学会、商会、行业协会等；第三类是基金会，包括中国青少年发展基金会、中国红十字基金会、中国宋庆龄基金会等；第四类是民办非企业单位，包括各种非营利性的福利机构、公益机构、文化中心等。这些组织归属于不同的政府部门管理，其适用的法律和社会规则也大不一样。

另一方面，社会组织的发展处于多重瓶颈之中，除了管理体制的瓶颈之外，还有捐赠资源、人力资源、社会关注度等多方面的约束和限制。社会组织还面临来自同行以及商业组织的竞争，对于很多社会组织而言，一旦来自政府和公众的关注度下降，他们就很难维持正常的运营，更遑论发展壮大。在这种情况下，培育和发展社会组织显然已经不能仅仅停留于某些具体的优惠或者放权政策，而应该针对社会组织的成长特点，采取体系性的政策，方能够达到促进社会组织合理、有序发展的目标。

宁波市的社会组织发展有较好的经济和地域文化的基础，尤其是近十年来，社会组织的数量增加很快。在“九五”期间，宁波市各级民政部门登记的社会组织为1819个，到2012年，全市民政部门登记的社会组织已增加到5095个，其中社会团体2059家，民办非企业单位3036个，此外，采取备案管理形式的城乡基层社会组织有将近9000个，总计达到14000余个。2010年9月，宁波市被列为全国社会管理创新综合试点城市。在培育和发展社会组织方面，宁波市已经初步形成了一套行之有效的政策体系。

一、社会组织的生态体系

社会组织在复杂的社会环境中生存和发展，所谓培育社会组织，必定先要建立一个适合社会组织发展的生态环境，使得社会组织在其成长和发展的各个阶段都能够获得相应的社会资源。另一方面，通过对社会组织的生态环境的调节，可以按照社会的需要对社会组织的发展目标和活动形式进行有效的塑造和规范，达到政府、社会组织、居民三方互动和共赢的格局。宁波市主要从四个方面着手构建合理的社会组织生态体系。

1.推广备案制和直接登记制,促进社区社会组织和公益类社会组织的成立和发展。早在2006年，宁波市北仑区就在全省率先出台了《北仑区基层民间组织备案管理工作意见》，把对基层民间组织的管理权限下放到社区居委会和村委会，对社团的会员数量要求减低到10人以上、有负责人和章程、有相对固定的活动场所；对民办非企业单位取消了资金限制，放宽到有负责人、有章程和办公场所即可。2012年，宁波市出台了《关于公益类社会组织直接登记的若干意见（试行）》，对于以扶贫济困、救孤助残、助老扶弱、赈灾救援为主要业务的慈善类社会组织，或者无法明确其业务主管单位或者业务主管单位明确表示不承担业务主管职责，但社会服务发展需要的、以促进经济社会发展为主要目的的公益服务类社会组织，可以直接向民政部门申请成立登记。2012年，宁波市北仑区更进一步，率先在全省出台四类型社会组织直接登记的办法，规定工商经济类、社会福利类、公益慈善类和社会服务类的社会组织无需业务主管单位，可直接在民政部门登记。对基层社会组织实行备案制和对公益类社会组织试行直接登记制解决了目前我国社会组织发展的瓶颈问题，使得当前社会急需的社会组织能够顺利获得合法地位。

2.成立孵化器和促进中心，支持新兴社会组织的尝试和创业。社会组织是向社会提供公共物品和公共服务的主体之一，如果仅仅依靠少数人的热情和奉献精神，那么相关的公共物品和公共服务必然供给不足。宁波市通过建立社会组织的“孵化器”来对新兴的社会组织进行扶持，建立社会组织促进中心等组织来对新成立的社会组织进行多方位的支持。2010年12月，浙江省首家社会组织服务中心在宁波市海曙区成立。社会组织服务中心的工作是向社会各界募集运作经费，与资助型组织建立公益创投合作伙伴关系，受理居民、社会组织、企事业单位的求助事项，收集社会资源信息，指导有关社会组织和志愿者为居民提供及时帮助和服务。孵化器和促进中心是社会组织的支持机构，通过对社会组织发展所需要的资金、政策和项目进行整合，为新型社会组织的发展提供强有力的后援。

3.扩大购买服务和项目招标，促进现有社会组织成熟壮大。社会组织的成熟和壮大需要通过相互竞争和学习。宁波市的各级政府职能部门通过委托、转移、购买服务的方式扶持社会组织的发展。近年来，各级政府的公共财政向各级各类的社会组织服务平台投入资金2000多万，向社会组织购买社会服务项目共500多个。海曙区每年投入200万元设立公益创投金，北仑区每年投入400万元支持社会组织开展社会服务项目，江东区采取公开招标的方式，允许辖区外的社会组织参与竞标。通过购买服务和项目招标的方式，政府部门可以对那些社会美誉度高、工作能力强、内部管理制度规范的社会组织进行有选择的扶持，使它们逐渐成长为社会组织生态体系中的参天大树，对社会组织的整体发展起到引领和示范的作用。

4.形成枢纽和网络，促进社会组织的之间的分化和聚集。枢纽型社会组织是在社会组织体系中能够沟通上下左右各方关系和资源，并具备一定的社会组织管理功能的组织。传统的枢纽型社会组织包括共青团、妇联、侨联、总工会、科协、社会科学联合会等，新型的枢纽型社会组织有文艺团体联合会、社区组织联合会、社会组织服务中心、社会组织孵化器等。2012年11月，宁波市北仑区东港社区就成立了社区社会组织联合会，采取“以社管社”的方式加强对社区组织的管理。宁波市的多个社区都成立了类似的枢纽型社会组织。宁波市的志愿者组织以宁波市志愿者协会为枢纽，已经发展成为一个包括市、县（市）区（高校、行业系统、开发区）、乡镇（街道）三级志愿者协会，包括市志愿者指导中心、县（市）区指导中心、乡镇（街道）志愿服务站、社区（村）志愿者的四级工作阵地，还包括11家专业志愿者队和各系统管理、省部属单位志愿者队伍的复杂的网络。这个网络基本做到纵向到底、横向到边，形成了强大的社会资源动员能力。

二、社会组织的评价体系

从法律的角度而言，社会组织是一个相对独立的实体，政府部门原则上不能直接干预社会组织的运行，政府部门工作人员也不能在社会组织中担任职务。在政社分离的大前提下，如何能够促进社会组织健康成长，引导社会组织的发展方向，以及对社会组织进行必要的监管等都是有待解决的问题。宁波市主要通过建立一个多层次的评价体系来对社会组织进行引导和监管。

1.信息化和年检。社会组织只有先得到社会的信任才能够获得更多的社会资源，而获得社会信任的一个有效方法就是社会组织自身的规范化。宁波市已于2012年年初在全省率先建立了社会组织管理信息网，通过这个网络系统，实现了对市级社会组织的审批数据录入、证书打印、网上年检审核、信息报送、数据统计、短信发送、评估和处罚信息管理等多项功能。该系统还可以对组织所获得的荣誉（评估、表彰等）信息和处罚信息进行统一管理。信息化可以有效地推进社会组织的规范化建设。

2.评估。评估是指按照一定的指标体系对社会组织进行全面的评价，并确定其级别的一种活动。宁波市在2010年9月发布了《宁波市社会组织评估暂行办法》，建立了评估委员会和评估工作专家库，实行第三方评估，而且不向接受评估的社会组织收取任何评估费用。宁波市的社会组织评估结果分为5A级、4A级、3A级、2A级、1A级，并且规定：获得3A以上评估等级的社会组织，可以按照有关规定获得奖励，优先接受政府职能转移、购买服务，享受政府公益性捐赠税前扣除等有关政策以及获得评优评先活动的资格。到2012年为止，通过评估获得3A以上等级的社会组织已达到176家。

3.示范。示范就是通过树立模范和榜样来从正面引导社会组织的发展方向。宁波市从2007年就开始实施“十好百佳”社区民间组织的创建活动。所谓“十好”标准，是指：组织落实好、功能定位好、基础保障好、自律管理好、活动运转好、公益形象好、队伍建设好、发展能力好、居民参与好、发挥作用好。“百佳”是指通过创建，在全市培育100家左右组织健全、功能完善、作用突出的社区民间组织。“十好百佳”活动每两年举办一次，到现在已成功举办两次，共有174家社区社会组织获得“十好百佳”的称号。“十好百佳”已经成为社区社会组织的一种品牌和认证，对社区社会组织的发展具有强烈的导向作用。

4.比赛。通过举办各种类型的比赛活动，既可以扩大社会组织的影响力，又可以促进社会组织对自身的项目进行升级和提炼。2011年，为了促进老年群众组织的规范化发展，宁波市开展了基层老年群众组织成功活动案例的比赛和宣讲，该活动共征集到55个案例，评出一等奖3个，二等奖8个，三等奖11个。另外,鄞州区在2011年还首次举办了社会组织公益创投大赛，共出资82万元购买了27个社会组织公益创投项目。

如今，黄土岭镇特色农业产业发展风生水起。其中，食用菌产业已经成为全镇的支柱产业。以轿顶香菇合作社为龙头，黄土岭镇已成立6家食用菌农民专业合作社。目前，全镇已建香菇大棚500多栋，食用菌年生产周期内，零散用工可达到1800人次，带动贫困户致富就业达150户、400人左右。

三、社会组织的政策推进体系

培育和发展社会组织是进行社会管理创新的有机组成部分。在社会管理创新中，如何做到既有突破，又保持稳妥，既有投入，又有相应的社会效益是在进行政策设计的过程中必须考虑的问题。宁波市实施的是一套比较有特色的社会组织政策推进体系，其主要特征可以概括为四个方面。

1.责任明确、合理分工。政府创新就是要能够不墨守成规，但是社会管理体制的创新不是一个部门能够完成的，如果其他相关部门消极应付，或者故意掣肘，都有可能使创新腹死胎中。因此，在社会管理创新中，明确责任、合理分工非常重要。宁波市把社会管理创新分为8大体系，分别是社会公共服务保障体系、多元化社会矛盾调处体系、动态化社会治安防控体系、现代化新型城市管理体系、系统化综合信息管理体系、人性化实有人口管理体系、法制化有序规范体系、集成化社会力量联动体系。这8大体系本身也是相互交叉的，但是每个体系由一名副市长和一个具体的部门负责，在各个体系的建设过程中其他部门给予必要的配合。体系的建设必然任务庞杂而且耗时很长，因此宁波市把当前可以开展的具体工作细分为38项，并从中梳理出12个重点推进项目。以项目的形式把社会管理创新的总目标进行分解有利于明确责任，而且有利于进行部门之间的合理分工。

2.局部突破，整体跟进。是创新就会带有一定的风险，宁波市采用试点先行，待积累一定的经验之后再向其他地区或者不同行政级别进行推介。以新型枢纽型社会组织的发展为例，宁波市海曙区于2010年12月24日最早成立了社会组织服务中心，这也是浙江省内的首家社会组织服务中心。该中心的定位是为区内的社会组织提供相互交流、孵化、登记和项目运作等全方位的服务。2011年12月6日，民政部部长李立国来海曙区社会组织服务中心进行考察，对中心的运作模式尤其是“公益创投机制”进行了高度评价。2012年2月，鄞州区的首南街道成立了街道层次的社会组织孵化中心。2012年7月，宁波市公益服务促进中心成立，至此，市、区、街道三级都有了新型枢纽型的社会组织的试点。宁波市的大多数社会组织管理方面的创新都是先在区、街道、社区这个级别进行试点、探索和完善，然后总结经验，向更普遍的层次发展。

3.及时总结，步步为营。宁波市在社会组织管理体制的创新中非常注重发挥中低层干部的主动性和创造性，使他们敢于创新，敢于尝试。宁波市把“三思三创”作为新时期的城市精神，即思进思变思发展，创业创新创一流。“三思三创”精神很恰当地反映了宁波市在社会组织管理体制创新中中低层干部的精神面貌。另一方面，持续的创新则更依赖于组织和机构的持之以恒。在社会组织管理创新的过程中，宁波市的做法是及时总结，步步为营，通过书面化的“规章”、“办法”、“意见”、“通知”等形式把已有的经验迅速固定化，形成阶段性的成果。以北仑区为例，2012年出台了《进一步发展和规范社会组织的若干意见》、《北仑区社会组织发展五年规划》、《北仑区扶持社会组织发展实施办法》、《北仑区社会组织评估实施办法》、《北仑区工商经济类、公益类社会组织直接登记制度实施办法》等文件。北仑区还把创新的经验迅速概念化，称为“搭建社会组织培育发展的‘1+N’新框架”，“1+N”新框架中的“1”是指制定北仑区社会组织发展五年规划，“N”是指一系列配套政策机制。

4.广纳建议、积极宣传。社会组织管理创新还需要从外获得充分的智力资源，同时，扩大对外宣传，不仅能够提高组织的知名度，而且能够获得充分的社会支持，促进下一步的创新。以宁波市公益服务促进中心为例，这个成立还不到半年的机构已经创办了名为《公益群》的刊物，并且创办了自己的“宁波公益群网站”。宁波市公益服务促进中心的协办机构有3家，分别是宁波日报生活周刊、宁波81890求助服务中心、宁波市慈善总会；该中心的支持机构也有3家，分别是联合国计划开发署、中央编译局社会创新研究室、浙江省社会组织促进会。宁波市公益服务促进中心还有10家合作机构，包括媒体、网络、基金会、研究所、教育机构、公益机构等。此外，宁波市公益服务促进中心还成立了自己的学术委员会，由9位省内外著名的民间组织和社会公益方面的专家学者组成。

四、政策体系下的公民社会的发展路径

随着社会的发展，我国现行的社会组织管理体制越来越难以适应新的形势。这种不适应主要表现在：（1）登记注册门槛过高，限制了社会组织的成立；（2）主管部门的责任和权力比较模糊，部分主管部门没有足够的动力对社会组织进行有效管理；（3）政府和社会组织之间的关系仍然难以理清；（4）政府对一部分社会组织的监管难以落实。这些问题在各地的社会组织管理过程中普遍存在，这种状况不利于一个健康的、有序的公民社会的形成，也阻碍了政府和社会的良性互动。

正是因为这些现实的障碍，以社会组织为主体的公民社会发展路径就显得模糊和游移不定。王名和孙伟林(2011)认为,我国社会组织管理体制的变迁遵循的方向是从最初的分散管理到归口管理,然后演变成分类管理三个阶段。刘鹏（2011）则认为，分类管理模式将走向嵌入型监管模式，因为嵌入型监管更能够促进政府部门和社会组织之间的互动与合作。另外，康晓光（2008）从国家与社会的关系出发提出了“行政吸纳社会”概念，并以此作为我国社会组织管理体制发展的理想模型。

但是从宁波市关于培育和发展社会组织的政策措施来看，上述三种理论和社会组织的实际情况都还有一定的距离。首先，作为社会组织管理创新的前沿城市之一，宁波市的社会组织之间的关系相互交错，而且随着我国经济社会的进一步发展，社会组织之间、社会组织和企业以及政府部门之间的横向关系将越来越丰富，单纯的分类负责模式将很难实施，而且也难以获得良好的管理效果。第二，宁波市的社会组织发展仍然坚持“政社分开”的原则和路线，政府越来越倾向于采取宏观的、间接的方式对社会组织进行管理，而避免过多的直接干预。因此,在比较成熟的公民社会条件下，嵌入型监管不失为一种处理政府和社会组织之间关系的优秀的模型，但是在当前“强政府—弱公民社会”的条件下，要做到“嵌入”而不过度干预恐怕难以实现。第三，宁波市的社会组织发展也显示了非常强劲的民间的动力和创造力，并非像“行政吸纳社会”理想模式所言的那么悲观。

宁波市社会组织的发展模式可以概括为“政策体系型”模式。在这种模式下面，政府的主要任务是构建本地区社会组织发展的政策体系，通过相关的法律、规章、制度对社会组织进行培育、监管、控制、选择；同时，社会组织在政府构建的政策体系之中灵活运用各种社会资源和发展壮大，并逐步改变政府的政策体系。随着社会组织自身的能力的增强，政府构建的政策体系中强制性的、控制性、直接干预性的措施将会慢慢减少，最后将形成一个成熟的公民社会和有限政府的格局。

从宁波市的实践经验来看，“政策体系型”模式在一定程度上破解了当前我国社会组织管理体制中的四个政策难题。具体表现在：（1）采取直接登记和备案制的方法降低登记门槛；（2）主管部门可以采取购买服务的方式支持所管辖的社会组织；（3）政府和社会组织相互之间是独立的，他们之间是协同关系，政府有责任也有方法对社会组织进行引导、培育和监管；（4）强化年检和评估，把所有的社会组织都纳入政府的管理范围之内。

从适用性的角度而言，“政策体系型”模式有三大方面的优势：（1）这套体系性的做法既能够有效培育和发展社会组织，提高社会组织供给公共服务能力，也能够加强社会组织的规范化建设，提高社会组织的问责性。（2）这套政策体系一方面实现了政府社会管理权限下放，另一方面也加强了政府对社会组织的监管和调控。（3）这套政策体系能够兼顾社会发展的长期目标和短期目标，从长期看，它可以有效促进地方公民社会的成长，从短期来看，它可以解决当前转型时期的诸多社会问题。

因此，宁波市培育和发展社会组织的实践对我们现有的社会组织管理体制方面的理论模型带来了很大的挑战。一种新的模式——“政策体系型”模式——或许能够更加准确地描述当前政府和社会组织之间的关系，也更能够指导我国社会组织管理体制的发展方向。

［1］王名.社会组织概论［M］.北京：中国社会出版社，2010:8.

［2］宁波市民政局.社会组织培育管理机制推广项目进展情况汇报［R］.宁波市民政局，2012-11.

［3］王名，孙伟林.社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势［J］.中国行政管理，2011（7）：16-19.

［4］刘鹏.从分类控制轴向嵌入型监管［J］.中国人民大学学报，2011（5）：91-99.

［5］康晓光，卢宪英，韩恒.改革时代的国家与社会关系——行政吸纳社会［A］.王名主编，中国民间组织30年——走向公民社会［C］.北京:社会科学文献出版社，2008：332-336.

［6］郁建兴，陈奕君，彭朱刚，童志锋等.让社会运转起来：宁波市海曙区社会建设研究［M］.中国人民大学出版社，2012:14.