网络民意与公共政策的常态对接分析

郭 鹏

（天津社会科学院舆情研究所 天津 300191）

网络毫无疑问已经嵌入了中国社会的方方面面，而且随着网民数量的持续增长，网络的重要性还将进一步凸显。据中国互联网络信息中心公布的数据显示，截至2013年6月底，中国网民规模达5.91亿，互联网普及率为44.1%。网络成为民众获取资讯、发布消息、发表意见的重要渠道，一个区别于传统媒体的“新兴媒体民意场”已经初步形成。规模巨大而又诉求多元的网络民意，对政府行为和公共政策提出了更高的要求，越来越多的研究者开始从不同角度呼吁推进网络民意与公共政策之间的常态对接。由此产生的疑问是，实现常态对接指的是什么？有无必要？路径何在？

实现常态对接的所指与必要性

实现网络民意与公共政策之间的常态对接，大致包括三个方面的含义。第一，常态对接的重点在于赋予民众更多评判的权利，让他们来评判公共政策是否符合自由平等、民主法治、公平正义等基本理念，是否遵循国家的规章制度和既定程序，是否最大限度维护公共利益。第二，这种对接须是获得了法律保障的长效机制，而非地方政府为了应付政绩考核或缓解舆论压力而实施的权宜之计。第三，这种对接必须体现于公共政策的完整循环过程，而非局限于公共政策的制定阶段。实现网络民意与公共政策之间的常态对接，至少有以下四个方面的必要性。

1.扩大民众参政话语权的需要。在类似中国这样的超大规模国家，如何让民众在政治生活中获得更多话语权，始终是关乎政治稳定和政治发展的全局性问题。一方面，只有让越来越多的民众参与到政治生活中来，才能赢得他们对政府的信赖，有效增强政府公信力；另一方面，过于迅急的政治参与又容易对政治体系施加巨大外部压力，乃至破坏政治体系的正常运转。亨廷顿曾经探讨过类似问题，他认为20世纪50年代和60年代，亚非拉许多国家之所以政治不稳定，在很大程度上正是由于“社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢所造成的”[1](P4)。实现网络民意与公共政策之间的常态对接，既可以将数以亿计的网民纳入现有政治参与体系，又能够以公共政策引领网络舆论，避免网络民意走向无序，最终促进民众参政话语权的逐渐扩大。

2.有效疏导社会不满情绪的需要。处于转型时期的中国社会，面临资源稀缺及分配不公等诸多问题，并且由此导致焦虑、恐慌、无助、仇恨心态和不满情绪的增多。不满情绪不仅表现为民众对政府的不满，同时表现为民众对整个社会以及社会当中随机个体的不满。在多数情况下，社会不满情绪可以借助网络渠道得到释放和宣泄；但网络表达不畅和网络群体极化，却有可能反过来加剧社会不满情绪，逐步消解政府权威甚至引发社会动荡。较为理想的网络民意表达应当属于科塞所讲的“安全阀制度”的范畴，即由“社会系统提供排泄敌对和进攻性情绪”，“通过阻止其他方面可能的冲突或通过减轻其破坏性的影响而有助于维护这个系统”[2](P33)的制度。实现网络民意与公共政策之间的常态对接，能够保证网络表达渠道的畅通，降低网络群体极化的发生概率，起到疏导社会不满情绪的安全阀作用。

3.提升公共政策科学化水平的需要。从政策问题的最初确认到公共政策的制定、执行、评估和终结，构成了一套完整的公共政策循环过程。提升公共政策科学化不是特指公共政策的制定阶段，而是囊括了公共政策循环过程的每个阶段。任何一个阶段的疏忽和失误，都有可能降低公共政策的科学化水平，影响到公共政策的最终效果。一般情况下，政府吸收的民众意见越充分，就越容易制定出合理的公共政策，越容易获得民众对公共政策的认可和支持。毕竟公共政策的出发点是规避社会风险，保障社会秩序，整合社会资源，为民众提供更多更优质的公共产品和公共服务，实现社会效益的最大化。在此意义上，数量众多的网民的意见成为提升公共政策科学化水平的关键性要素，实现网络民意与公共政策之间的常态对接，有利于减少出错的机会，提升整个公共政策循环过程的科学化水平。

4.建构包容、理性、协商政治文化的需要。在推动社会进步的诸要素中，政治文化是一个易被忽视而事实上至关重要的变量，它不似体制和机构改革那样见效较快，但却关联着政治体系的各个层面。作为一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情[3](P26)，政治文化既需要借助网络进行传播，又深受网络影响从而带有网络社会的某些特质。单论网络时代中国政治文化的缺陷，至少在彼此包容、理性思考、协商讨论等方面存在不足。要想弥补这些缺陷，除了政府和知识精英勇于担当引导责任之外，网民们也必须在反复实践中自觉培养公民主体意识和良好参与习惯。实现网络民意与公共政策之间的常态对接，有助于打通政府、知识精英、网民三者之间的交流渠道，通过公共政策具体案例的反复实践，共同建构彼此包容、理性思考、协商讨论的政治文化。

常态对接的制度化建设

1.健全政府信息公开制度。常态对接需以兼具规模和质量的政府信息公开为切入点，努力做到政府与民众之间的信息对称。尽管《政府信息公开条例》已自2008年5月开始施行，但是目前的信息公开制度仍然面临着部门利益纠葛不清、统计部门独立性差、考评监督机制欠缺、问责的力度不强等问题，最终表现为信息收集的多，公开的少；向上汇报的多，向社会公布的少；抽象空泛的多，具体翔实的少。健全政府信息公开制度，必须理顺各级信息中心、统计部门、研究处室等之间的关系，加强监督和问责机制建设。凡涉及公共利益而又不违反保密规定的事项，均应通过政府公报、新闻发布会等形式，借助政府网站、政务微博、传统媒体等渠道，及时准确地向社会公开。凡民众、法人或其他组织按照法定程序申请获取政府信息的，不论机构设置及其财政预算，抑或干部简历及其考核成绩，均应采取适当方式予以答复。逐渐将《政府信息公开条例》落到实处，提高政府工作透明度，保障民众知情权。

2.完善群众监督机制。群众监督在现有监督体系中居于十分重要的地位，但却遭遇了诸多困境。一般而言，民众实施监督的自觉程度及其质量水平，政府接受监督的自觉程度及其质量水平，是决定监督效果的两类直接原因。在日益高涨的民众监督热情面前，过分依赖原有路径显然不合时宜，这也是产生申诉受阻、非法截访、举报人遭报复等问题的根源所在。完善群众监督机制，其实就是为民众提供更加畅通的监督渠道、更加丰富的监督方式、更加快捷的监督反馈。有必要在《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《行政监督法》等相关条文基础上，适时出台具有可操作性的“群众监督法”，明确规定群众监督的原则、权限、程序等。同时，全面规范申诉、信访、检举等政治行为，完善举报人保护和奖励机制。打通群众监督与党内监督、法律监督、行政监督等体制内监督的联系，增强领导干部对群众监督的重视程度。逐步将网络监督纳入法律体系，促进群众监督与网络监督的进一步融合。

3.改进议程设置机制。议程设置理论曾为有效引导舆论提供了强有力的理论支撑，不过网络时代的到来从根本上削弱了舆论引导的可操作性，压缩了理论的适用空间。以往依靠报纸、广播、电视等大众传媒向民众单向度、自上而下传播信息的做法，无法与当前多元参与、自下而上、多维互动的传播特点保持同步，由此造成政府议程设置能力的下降。当然，议程设置理论并未过时，政府要想通过议程设置来引导舆论，还需要重视并汲取理论有益成分，尤其侧重传统媒体与新兴媒体的交互性研究。政府应当发挥传统媒体在民众心目中的权威性优势，发布经得起推敲的真实信息，保持传统媒体在议程设置中的核心地位。积极承认个体通过网络所获得的创造和传播信息的能力，推动建立普通民众、意见领袖、专家学者等多元主体共同参与、理性协商的议程设置机制，纠正政府的议程设置偏好，促进政府议程、媒体议程、民众议程的协调统一。

4.依法打击网络谣言。任何一个国家都不可能完全摆脱谣言的困扰，但对于身处转型时期的中国社会而言，谣言的数量更多，影响范围更广，引发大规模社会恐慌乃至社会动荡的可能性更大。网络的隐蔽性为谣言的滋生和扩散提供了便捷条件，以致几乎所有谣言都在网络空间中进行。网络谣言因其传播速度快、范围广、渠道多样、互动性强、异化率高等特点，往往比传统谣言更具危害性。从长远来看，“谣言的治理应当跳出谣言本身，不仅需要参与主体理性的提高，更需要政治和社会环境的改善”[4]。而在现阶段，加强打击力度已成为遏制谣言滋生蔓延、保护民众合法权益、维护正常社会秩序的必然选择。应逐步完善《刑法》和《治安管理处罚法》中相关条款，从制造传播谣言的动机及其行为后果等方面进行综合考虑，适当提高法定刑。应对《民事诉讼法》中“有明确的被告”做扩大解释，赋予受害人起诉匿名造谣传谣者的权利。应完善司法机关与国信办、工信部、网管办等之间的长效沟通机制，突破技术阻隔，提高执法效率和力度。

网络舆情的搜集与分析

舆情与民意是一对关联性很强的概念，2004年召开的十六届四中全会就将两者连在一起使用，提出要“建立舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道”。所谓舆情，就是在一定的社会空间内，围绕中介性社会事项的发生、发展和变化，作为舆情主体的民众对国家管理者产生和持有的社会政治态度，简言之，舆情就是民众的社会政治态度。[5](P5-8)如果这种社会政治态度主要存在于网络空间，则可以称之为网络舆情。网络舆情是最近十几年才兴起于中国的学术概念和研究领域，大多基于Public Opinion，将其翻译为Network Public Opinion或者Online Public Opinion等。而事实上，英文语境中的Public Opinion长期以来被翻译为“民意”或者“公众舆论”。由此可见，网络舆情与网络民意颇具相通性，均指向普通网民对某些社会话题的情绪、态度、看法、意见和行为倾向等的总和，只不过前者的外延相对较小，更加突出民众与政府及其管理者之间的关系。

之所以选择网络舆情作为实现常态对接的突破口，主要基于三个方面的考虑。第一，网络舆情在网络民意当中具有突出重要性，直接关乎民众对政府及其管理者的态度。随着阶层分化加剧和社会矛盾凸显，民众对政府的评判日趋多元，在此背景下，搜集和分析网民的社会政治态度变得越来越重要。对于政府而言，搜集和分析网络舆情不仅是掌握网上动态的有效手段，更是获得信息反馈、评估政策效果、调整政府行为、优化公共政策的关键环节。第二，从目前社会热点话题的分布情况来看，大多数网络民意案例都可以归入网络舆情范畴。第三，经过十几年的发展，网络舆情已经具备了一定的搜集和分析基础。

搜集网络舆情的核心问题在于将非结构化和半结构化信息转化为结构化信息，从芜杂的海量数据中抽取符合规律性的有效部分。政府部门在搜集网络舆情的时候，往往尽可能多地向下级单位、基层直报点、网管办、新闻单位、高校及其他社科单位约稿，最大限度保证被约稿单位的代表性。不过，被约稿单位的信息来源大多集中于知名度很高的重点网站、网上论坛、QQ群、博客、微博、微信等，无法避免信息重复率过高的问题。这种被约稿单位代表性很强但信息源过于同质的局面，不仅容易降低网络舆情信息的实用价值，而且有可能导致对信息搜集方式的路径依赖。最近几年盛行的“云计算”、“大数据”等理念或许有助于问题的解决，不过迄今为止，尚未出现真正具有可操作性的模型或者软件。对于政府部门而言，眼下较为可行的思路是加强与IT行业合作，借助其人才技术优势，在更短时间、更多样本基础上获取有效信息。应积极参与IT行业各类活动，主动了解新产品、新技术、新理念，准确把握互联网未来走向，及时更新舆情信息搜集渠道。

分析网络舆情的核心问题在于透过舆情信息本身探究现象背后的深层次原因。政府部门在分析网络舆情时已经注意到了社科研究机构的作用，并且运用课题立项、约稿等方式加强了彼此之间的联络。难题在于两个领域之间的相互协调，即如何在思路、架构、行文等方面达成一致意见，毕竟政府文件与学术论文有着不同的规范。政府文件要求立场明确、条目清晰、言简意赅、通俗易懂，能够为上级领导提供参考意见；学术论文要求论点新颖、论据充分、论证严密，最好具有坚实的理论支撑。在很多情况下，政府部门无法直接使用学术成果，而是必须经过一个从学术论文到政府文件的转换环节，既造成了资源上的浪费，又削弱了成果的时效性。对于政府部门而言，应当继续深化与社科研究机构合作，储备一支兼具学术研究能力与政府文件写作经验的队伍，能够随时开展热点网络舆情分析。对于社科研究机构而言，应在立足学术研究的基础上，了解政府文件写作方式，更好地将网络舆情反映给政府部门。

［1］［美］塞缪尔·P.亨廷顿.王冠华，刘为等译，沈宗美校.变化社会中的政治秩序［M］.上海:上海人民出版社，2008.

［2］［美］L·科塞.孙立平等译.社会冲突的功能［M］.北京:华夏出版社，1989.

［3］［美］加布里埃尔·A.阿尔蒙德，小G.宾厄姆·鲍威尔.比较政治学——体系、过程和政策［M］.曹沛霖，郑世平，公婷，陈峰译，北京：东方出版社，2007.

［4］郭小安.网络谣言的政治诱因：理论整合与中国经验［J］.武汉大学学报（人文科学版），2013（3）.

［5］王来华主编.舆情研究概论：理论、方法和现实热点［M］.天津:天津社会科学院出版社，2003.