河南省新型城镇化引领“三化”协调发展问题浅析

师凯伦

加快新型城镇化，坚持以新型城镇化引领“三化”协调发展，是河南破解发展难题、推动科学发展的战略抉择。在实践探索中，河南新型城镇化的发展思路持续提升，新型城镇化内涵及其引领作用发挥的内在机理不断丰富和完善。

一、新型城镇化的引领作用

新型城镇化在“三化”协调发展中起着战略性、全局性和关键性的作用。具体可以体现在如下六个方面：

一是引领经济发展方式转变。转变经济发展方式，对于河南来讲，最重要的就是由主要依靠投资拉动，转变为消费、投资协调拉动，必将带来消费观念的更新和消费结构的升级，带来巨大消费潜力的释放。

二是引领城乡发展一体。河南推进新型城镇化，是涵盖了农村的城镇化，更加注重破解“三农”发展难题，把新型农村社区纳入城镇体系，推动城乡分割向城乡统筹、城乡一体转变。

三是引领城镇功能完善。发挥新型城镇化引领，加快农村人口向城镇转移，既对城镇功能完善提出要求，又为城镇功能完善提供机遇，促进城镇以提高基础设施、公共服务设施和就业承载能力为核心，实现城镇功能完善化、发展机制良性化、公共服务配套化，实现城镇功能提升与城镇人口增长的协调同步。

四是引领产业集聚发展。伴随着新型城镇化的推进，城市新区、城市组团、产业集聚区、特色专业园区、商务中心区和特色商业区等载体建设步伐不断加快，为工业化、服务业的发展集聚生产要素、创造宜居环境、营造良好氛围、带来集聚效应，必然加快工业项目集中布局。

五是引领农业现代化进程。只有减少农民才能富裕农民，只有调整产业结构才能发展现代农业，只有转变生产方式才能转变农村生活方式。这正是推进新型城镇化，发挥新型城镇化引领作用的根本目所在。

六是引领资源节约利用。资源节约、生态宜居、环境友好是新型城镇化区别于传统城镇化的重要标志之一。根据目标要求，河南发展每年实际需要新增建设用地约80万亩，国家每年下达的指标不足30万亩。同时，河南18多万个自然村（47766个行政村）星罗棋布，面积总和比城乡居住和工矿用地总面积3/4还多。推进新型城镇化，制定符合河南实际的大中小城市、小城镇和新型农村社区节约集约用地标准，将有效推动城乡发展向节约集约和生态宜居转变。

二、新型城镇化发展引领存在的问题

尽管河南新型城镇化发展取得了明显成效，引领“三化”协调发展的效应开始凸现，但从发挥引领作用的角度看，我省城镇化仍存在诸多亟待解决的突出问题，制约了新型城镇化各项工作的推进和引领作用的充分发挥。

1、城镇之间协同发展水平较低。河南探索构建大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的现代新型城镇体系。但是，从当前的情况看，郑汴都市区与地区性中心城市之间、地区性中心城市与县域中心城市之间、县域中心城市与小城镇之间的功能定位、产业分工、重大基础设施衔接等方面还存在诸多问题。

2、城镇综合承载能力较弱。城镇综合承载能力直接决定了新型城镇化引领作用的发挥程度。河南城镇综合承载能力不足，主要体现在四个方面：一是基础设施和公共服务设施欠账较多；二是吸纳就业能力有限，多数中小城市和中心镇缺乏产业支撑，新型农村社区配套的产业园区发展相对滞后；三是保障房建设过程中土地供应和资金筹措压力较大，影响了城镇对农村转移人口的吸纳能力，降低了城镇化质量；四是由于政府财力相对薄弱，融资能力不强，建设资金缺口较大，直接制约了城镇基础设施、公共服务设施的配套完善。

3、城镇管理水平有待提高。新型城镇化的推进以及河南创造性的将新型农村社区纳入五级城镇体系，对各级城镇的管理提出了更高的要求。一是城镇精细化管理还有待于完善，环境提升、交通道路秩序整治等工作推进亟待加快，管理长效机制急需健全；二是新型城镇化过程中，农民进城数量将持续增加，给城市管理带来巨大压力；新型农村社区的并村调整，势必引发原有的村民自治制度向社区管理制度转变。三是保障房的监管体系还不健全，迫切需要由以建设为主向建管并重转变，由多种保障房并重向以公共租赁住房为主转变，由注重建设数量向提升建设品质转变。四是社会管理理念落后、社会管理手段单薄、社会管理法规缺位、社会管理人才缺乏等一系列问题更加突出，影响新型城镇化和谐发展目标的实现。

4、资源利用方式亟待转变。新型城镇化、新型工业化进程加快，用地需求快速增长，加上国家实行较为严格的管理政策，土地供需矛盾日益突出。但是，土地利用方式粗放加剧了用地紧张。河南省20多家省级产业集聚区中，饱和度最高的达到85%，最低的仅32%，多数饱和度不足50%。同时，生态环境脆弱和环境容量不足也是新型城镇化不能忽视的制约因素。在转型发展期，河南以资源型为主的偏重的工业结构在短期内仍然存在，产业结构的不合理加重了经济的高碳发展，新型城镇化引领“三化”协调发展必须在资源环境制约加剧的情况下来运行。

5、体制机制障碍仍然存在。新型城镇化推进及其引领作用发挥的体制机制障碍表现在六个方面：一是区域之间规划协调机制不健全。二是土地制度改革缺乏顶层设计，现行一系列土地制度创新的效果受到抑制，无法发挥。三是城乡分割的二元体制尚未完全打破，以户籍制度为核心，包括就业、就医、就学、养老在内的一系列制度性障碍造成进城农村居民无法享受到均等的公共服务和社会保障。四是行政区划调整不能满足新型城镇化的要求，市县同城问题也无法得到根本解决。五是城镇公用设施投融资体制改革亟待突破。六是城镇化统计考核体系不完善，不能全面评价城镇化的发展水平，也不能及時发现城镇化进程中的薄弱环节和存在问题。

三、新型城镇化发展的对策及建议

（一）完善现代城镇体系

1.构建“核心+亚城市群+放射状发展轴线”的中原城市群空间组织框架。第一，加速郑汴都市区的发展，形成河南省的核心增长极，加强洛阳作为副中心的发展。第二，根据城市群发育程度，构建郑汴焦新亚城市群、豫北亚城市群、许平漯南亚城市群、洛济三亚城市群和黄淮亚城市群等五个亚城市群。第三，构建东西南北四个方向的“米”字型城镇空间发展轴线。

2.强化中心城市和周边城镇的组团式发展。近期，各个城市的中心新商务区规划陆续获批、开始建设。在以中心城市市区为中心的30公里的范围内，分布着和中心城市关系密切的周边卫星城镇（县城、县级市市区和特定功能区）。通过城市中心商务区的发展，强化中心城市的商业服务功能，藉此可强化中心商务区和周边城镇的联系，同时也可以加速中心城市的增长。

3.实现城市与产业集聚区、城市新区互动发展。河南省共规划建设了180个产业集聚区，每个省辖市、县均有产业集聚区。每个县市中心城区通过商业、金融、现代服务业的发展和工业的发展承担区域增长核心的功能，产业集聚区通过特色产业的集聚发展承担产业发展功能，城市新区通过三化协调、城乡统筹，探索新型城镇化的实践模式。

（二）提升城镇功能

1.打造全省核心增长极——郑汴都市区。作为全省的增长极，郑汴都市区主要承担着区域经济增长的组织和带动作用，对周围区域具有辐射带动作用。其承担着作为区域现代服务业中心、金融中心、技术研发和扩散中心的功能。

2、提升地区性中心城市辐射带动作用。在中心城市组团式发展战略下，地区性中心城市是其周边区域的组织核心，主要发挥集聚和辐射带动作用，主要承担该区域的商业服务、产业发展功能，也是重要的宜居之所。

3、壮大县域中心城市发展实力。县域中心城市是县域经济社会发展的核心，是新型城镇化推进的主要载体和主导，是接受农村剩余劳动力进城的理想之地、首选之地，它对于新型农村社区建设具有重要的引导作用。

4、完善建制镇和新型农村社区的居住和服务功能。建制镇和新型农村社区是更低层面的区域发展核心，其为城乡居民提供居住、生活服务功能，是县域经济发展的基础。

5、加快城区改造，提升城市发展质量。

旧城区、城中村和棚户区是不同等级城镇快速发展的产物。旧城区是城市发展的历史纪念和见证，但生活环境较差，城中村和棚户区生活环境更差，对它们改造势在必行。

（三）推进城乡统筹

坚持政策引领、规划先行、突出主体、保障权益、规范有序、拓展创新、互动联动、一体推进”的原则要求，加快城乡发展一体化。一是强化县（市）域村镇体系规划和镇总体规划引导作用。二是加强新型农村社区和小城镇发展的融合。充分发挥小城镇的关键节点作用和新型农村社区的战略基点作用，统筹小城镇和新型农村社区人口分布、产业布局、就业结构的合理化。三是推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸。构建农村地区公共服务体系，加快文化教育、医疗卫生、社会保险与救助等社会事业向农村延伸。

（四）创新体制机制

鼓励先行先试，在规划上拓展创新，在试点示范上拓展创新，在推进的机制、模式、举措上拓展创新。一是创新城际、城乡开放协作机制。加快跨行政区的区域城镇空间发展规划编制实施，以区域规划为抓手，建立健全统一的规划建设协调、监管机制。二是创新农村人口有序转移机制。按照宽严有度、积极稳妥的原则，适度放宽郑州市、全面放开其他省辖市、县城（县级市）和小城镇入户条件，逐步推行城乡一体的户籍管理制度。三是创新建设用地保障机制。建立集体建设用地基准地价制度，探索建立全省统一的交易平台，严格执行土地利用总体规划和土地整治规划，加快推进人地挂钩。四是创新建设资金多元筹措机制。支持中心城市壮大城市建设投融资平台，推进中小城市整合现有投融资平台。五是建立适应新型城镇化行政区划调整机制。逐步解决市县同城、一市一区问题。六是加快城镇社会管理创新。推进城市管理从单一的城管执法向城市综合管理转型。七是构建城乡一体的社會保障体系。打破参保身份界线，提高统筹层次，研究制定城乡、区域之间养老、医疗等社会保险转移衔接方法，建立覆盖城乡的基本社会保障制度。八是建立科学的新型城镇化统计和质量评价体系。全面反映城镇化的水平与质量，切实增强新型城镇化统计、考核的科学性、合理性和可操作性。（作者单位：河南财经政法大学工程管理与房地产学院）