高校公共用房管理模式的改革优化

王 松 堂

(华南师范大学 资产管理处，广东 广州 510631)

0 引 言

公共用房是高校资产的重要组成部分，是高校事业发展的物质基础和必备资源。随着高校教学、科研和管理任务的不断拓展和深化，高校公共用房的供求矛盾日益突出，推进公共用房管理改革已经成为高校事业发展中无法回避的基本问题和解决资源供求矛盾的现实需要。为此，各高校纷纷推出了公共用房的管理制度及改革方案，这些制度方案大多总体相似却又各不相同。本文通过概括的归纳分析，探讨这些管理制度及改革方案中存在的问题及其形成原因，进而寻求高校公共用房管理制度及改革方案的优化措施。

1 高校公共用房的管理模式及其特点

根据公开发表的理论研究文章和网络上检索获取的各高校制度文件，以及在校际调研交流中掌握的相关信息材料，目前各高校公共用房管理制度及改革方案虽然因校情差异而各有侧重，但管理及改革的重点都主要集中于公共用房的面积核算和收费方式[1-4]。其中，用房面积的核算办法主要采用师生人数(或折算人数)、学生实验时、科研经费量、设备原值总值、重点学科平台等项目作为核算的参考指标或计算依据，按照文科、理科、工科等学科门类分档设置不同的人均面积基数和调节系数，从而计算各院系所各类用房的核定面积。在面积计算的基础上，进一步根据国家政策、学科层次及发展规划等因素，把各院系所的公共用房面积分为基础面积和补贴面积(或奖励面积)、免费面积和收费面积等类别，从而对超出核定数量或奖励、免费的用房面积采取有偿使用、经济调控的办法[5-11]。这种模式的面积计算方法可以简单归纳为：

核定面积=调节系数×计算指标×面积基数

其中，计算指标主要包括教职工人数、学生人数(或折算人数)、学生实验时、科研经费、设备原值总值等项目或因素，调节系数、面积基数则是各高校根据自身情况及文、理、工等学科门类设定的具体数值。在具体应用中，教职工人数主要用于计算行政办公用房，学生人数或学生实验时等主要用于计算实验用房或教学用房，科研经费量主要用于计算科研用房，设备原值总值等主要用于计算设备用房。当然，由于各高校在采纳计算指标及运用方式上各不相同，因而调节系数、面积基数、档次划分、数值设定等也都不尽相同。

总体来看，这种广泛流行的高校公共用房管理及改革模式，从高校中显而易见的、可以直接计量的人员、经费和课时等要素出发，单纯注重公共用房的面积数量并将之与师生人数、经费金额和课时数量等指标直接挂钩，试图以平均主义的标准来核定房产资源的配置数量，没有深入分析公共用房面积与人员、经费、课时等要素的具体关系，因而多少带有简单化、表面化、片面化、主观化的成分，使各高校的管理制度及改革方案遭遇许多非议，导致用房改革阻力巨大、困难重重、难以推进。

2 高校公共用房管理模式产生及流行的原因

深入分析高校公共用房管理模式产生及其流行的原因，主要包括以下几个方面。

2.1 政策依据参考不足

高校公共用房管理的政策性、法规性文件，主要包括国家教育部《普通高等学校建筑规划面积指标》(建标〔1992〕245号)、《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》(教发〔2004〕2号)等两个文件，此外在教育部《高等学校实验室工作规程》、《高等学校仪器设备管理办法》以及财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》等文件中也略有涉及。其中，《普通高等学校建筑规划面积指标》对高校用房管理的针对性、指导性最强，而《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》则对高校办学条件的要求最严、约束力最大，明确规定对基本条件不达标的学校要采取限制招生甚至暂停招生的措施，两个文件都侧重于学校层面并以生均指标为标准衡量高校办学条件达标情况。总体来看，这些政策文件虽然对高校用房的总体规划和数量标准做出了规定和要求，但不同高校内部的专业设置及教学特点等差异极大，且文件主要针对高校整体而非内设机关部处和直属院系单位，因而对高校内设机构和直属单位的用房管理及改革的针对性、指导性和可操作性存在明显的局限性[2,7,11-12]。正因如此，各高校公共用房的管理制度和改革方案虽然相近相似，但却又千差万别、各有侧重，而且至今未形成比较统一且有较高公认度的指标体系、核算方法和管理制度。

2.2 用房管理要素不全

与高校公共用房相关的管理要素中，除了显而易见的学科、专业、课程等要素外，也有用房面积、师生人数、教学课时和经费数量等要素，还有介于公共用房与师生人数之间的家具用品、仪器设备等要素，以及公共用房的配置办法、结构布局、使用效率等要素，而且公共用房的面积数量、家具设备、师生人数及实验任务等是一个相对完整、互相关联、整体匹配的管理要素体系。在这种流行的管理模式中，各高校往往单纯注重公共用房的面积核算办法、核算结果和处理措施，忽略了用房面积与仪器设备和家具用品的使用率、配置数量、尺寸规格间的相互关系，片面重视满足各单位的用房数量需求而忽视了配给后的功能使用及绩效考核，没有充分考虑公共用房功能的合理性、配置的科学性和使用的有效性，在管理的幅度、深度、环节等覆盖不全面，也没有体现规范化、科学化和精细化，容易造成用房配置的随意安排、重复配置和低效使用，不利于公共用房管理的整体规划、结构布局及考核稽查等管理，制约了房产资源的效益发挥和调整优化[3,12-19]。此外，对于没有学生人数、科研经费的教辅、服务、后勤及经营单位来说，其公共用房往往必须另外设计一套方案来管理和调配，从而使得高校公共用房管理出现分类多、办法多、方案多、文件多的现象[13]。

2.3 数量关系处理不当

在高校公共用房的各种管理要素中，公共用房、师生人数、课程教学、科研任务、仪器设备的种类、数量、规格及使用率等各种因素间是相互联系、相互影响、相互制约的关系。其中，仪器设备、家具用品的配置数量和规格尺寸等直接决定了公共用房的面积数量，而家具用品、仪器设备的配置数量又由实验任务、实验时数、实验人数和使用效率等因素决定。因而，将公共用房的面积数量与师生人数、经费金额和设备价值等要素间复杂的相互关系归结为简单的线性关系，显然是不合适的[3]。从实践操作来看，由于用房面积与师生人数、科研经费、重点学科平台、设备购置总值、学生实验时或机时等指标之间复杂的相互关系和明显的学科差异，加上调节系数对核算结果的影响作用极大而又主观性太强，因此公共用房面积核算的指标选择、调节系数的大小设定以及学科专业的归档划分等问题，往往就成了用房改革方案设计、意见征集和修改完善过程中争议的重点、难点和焦点，各单位都反复强调自身的特殊性和重要性而要求调整指标、扩大系数或提高档次，用房改革方案常常因为争议太多而需要反复征集意见并讨论修改，最后的方案也往往需要学校采取强制性的行政命令来确保其实施，甚至文件制度颁发以后也难以真正落实。公共用房改革难以推进，成为了各高校公共用房管理中的共同话题[5]。

2.4 调配优化关注不够

在流行的高校公共用房管理模式中，由于单纯地注重公共用房的面积数量而忽视了配置办法及调控措施，对公共用房的使用方向、功能用途、配置范围和调配条件等考察、界定和规范得不清晰、不详尽，往往会出现房产资源重复配置、改变用途、闲置浪费以及违规使用等用房现象，导致房产资源的配置结果与实际需求不相匹配，使用效益难以保证，甚至出现私自压缩或者改变教学、科研、管理等正常用途并将用房出租谋利等违规现象[2,3,19-20]。同时，由于忽视了对房产资源配给后的使用方向及效益的考核监督，校内各用房单位因为学科发展、规模扩张、平台建设等不断申请增加用房数量，却不愿将任务已经完成或利用率不高的公共用房主动退还，加上长期以来依靠行政手段进行用房管理，缺乏有效的经济调控和利益引导，因而对低效率用房、不规范用房等现象无法实施有效监督和管理，公共用房往往成为事实上的“终身占有制”。因此，高校一方面因为房产资源总量不足制约了事业发展，同时，因配置使用不合理以及调整难度大，导致房产资源不能发挥最大效益[5,7,9,11,12,15,17,21]。

3 高校公共用房管理模式改革优化的对策

推进高校公共用房管理改革，主要目标在于全面规范公共用房的功能用途、面积定额和使用行为，改变公共用房无限供给、无偿使用、终生占用、调整困难等现象，减少和避免出现闲置浪费、改变用途、出租转租等用房现象，对面积配置不合理、使用不规范、利用率不高的公共用房进行调整回收、重新布局或促进开放，解决高校房产资源总体供求紧张、局部贫富不均、效益高低不齐的矛盾[17]。因此，高校公共用房管理改革优化的思路和对策，应当从以下几个方面着手。

3.1 转变资源配置的理念

推进高校用房管理的改革优化，必须要转变资源理念，强化资源配置的科学性、使用的开放性和管理的有效性[2,8,16]。在资源配置方面，要按照规范化、定量化和精细化等要求，增强房产资源与仪器设备、人才培养、科学研究和队伍建设的总体匹配性，从“投入”与“产出”的对比分析来看待“投入”的必要性和合理性，深入论证用房的数量需求，优化用房的总体规划和结构布局[12,21]。在资源使用方面，要树立和强化专管共用、开放共享的资源理念，坚持资源刚性配置和需求弹性满足并举、单位配置和共享使用并重，打破单位、部门、学科、项目、团队、个人等管理界限，尤其要明确房产资源是国有资产而不是私有财产的产权性质，正确认识和处理好资源“占有”和“使用”之间的关系，明确高校是要充分保障对资源的“使用”而不是“占有”。在资源管理方面，要强化成本效益观念，突出资源使用的成本及代价，逐步实施成本核算和有偿使用，强化经济杠杆在资源配置中的调控作用，除按规定标准配置并在限定范围内使用的办公用房、教学用房和公共服务用房外，对科研用房、后勤用房、生产经营用房、超标准用房和超范围用房等，全部实施成本核算和有偿使用，着力盘活高校有限的房产资源。

3.2 重构面积核算的方法

公共用房面积的数量核算既是高校用房改革的重点又是改革的难点。要解决这个问题，必须坚持数量需要、功能用途及使用效率相结合的办法，将以院、系、所等为单位的“合并”计算方法，分解为分类别、定任务、到房间的“分散”计算方法，相应的每个房间的用房面积分别按照各类用房的配置标准和计算方法进行核算，再按类别对每个房间进行加和、按单位对每个类别进行汇总的方式来核定每个单位的用房总数量。其中，办公用房面积按照人员编制数量、物资配置标准及用房配置标准等进行分类、分级计算及加总；教学用房面积根据课程计划及教学特点、学生人时数和使用率等，测算各类教学任务所需要的仪器设备和家具用品的配置数量，进而根据仪器设备和家具用品的配置数量及平均用房面积计算用房总面积；科研用房面积根据任务需求、机时利用率、仪器设备功能等，确定拟配置仪器设备的种类及数量，进而按照仪器设备和家具的配置数量及规格尺寸、操作规范等进行核定。除此以外的各类用房，则要根据其功能特点、操作规范和建设要求等进行核算。在各类用房的面积计算中，仪器设备及家具用品的配置数量及规格尺寸是用房面积核算的关键，任务数量和使用率则决定了仪器设备及家具用品的配置数量，提高资源的利用率有利于减少配置数量从而节约用房。因此，以机构设置与人员编制、教学科研任务、仪器设备及家具用品、学生实验时或机时利用率等实际数据、客观实物和刚性指标为依据核算用房面积，能确保面积核算所采集的数据指标全面完整和客观真实，从而有效地回避对于核算指标、调节系数和免费面积的矛盾和争议，顺利推进高校用房管理的改革工作。

3.3 建立完善调节机制

有效使用和合理流动是高校公共用房管理改革的主要目标。为此，必须发挥限定配置范围、实施绩效考核、强化动态稽核、推进有偿使用等多形式、多举措的合力，在多个层面共同加强公共用房调控[2,5,8,15,17,21-22]。在资源配置方面，要根据机构职能严格限定公共用房配置的功能范围及数量，对可以由学校统一配置的教学、科研、公共服务等用房实行统筹配置、专管共用，尽可能减少重复配置、闲置浪费和违规使用。在绩效考核方面，要坚持公共用房与仪器设备、队伍管理等相结合，建立以机时使用率、人才培养数量及质量、科研任务及成果等为重点的考核指标体系，对公共用房实施全方位、多层面、常态化的绩效考核。以绩效考核为基础，对利用率过高、数量不足的用房需求增加配置数量；对利用率低或长期闲置不用的公共用房，进行调整压缩、增加任务、促进开放或者重新调配；对达不到绩效要求但又必须配置的公共用房，按照相同相近原则进行整合。同时，以绩效考核为基础，对管理单位和个人实施表彰奖励或专项整改，激发积极性和主动性[9]。在动态稽查方面，采取普查、抽查或轮查等方式，充分掌握用房单位的机构改革、学科调整及人事变动等情况，对于因机构调整或人事变动不再使用的公共用房、已结束专项工作任务的临时用房、使用期满的公共用房、违反学校规定使用的公共用房、未经批准私自占用的公共用房等，采取措施及时回收并进行重新调配[12,19]。此外，要坚持制度规范、经济调控和利益引导相结合，积极探索和推进资源的有偿使用，以经济杠杆和制度保障推动资源的流动使用和循环利用，促进资源弹性配置和动态调配，着力解决高校房产资源总体供求紧张、局部贫富不均、效益高低不齐的矛盾。

3.4 拓展管理职能的范围

改革高校长期以来形成的无限供给、无偿使用、粗放管理的公共用房管理模式，要坚持事业发展、资源保障与考核监督协同推进的原则，改变长期以来形成的只注重面积数量而忽视使用质量、只想着占有私用而不愿意公有共用、只强调用房的增量供给而回避存量盘活的传统管理特点，把管理重点从以往单纯控制用房的数量需求转变为明确功能用途、控制数量需求、优化配置办法、考核使用效益和实施经济调控等相结合，积极拓展和深化用房管理的幅度、深度和环节等各方面，多层次、多环节、多举措协同互补，充分压缩和消除用房管理中的弹性空间和管理真空，探索和构建起管理规范、使用合理、绩效明显、调配有力的公共用房管理模式，实现学校公共用房管理的科学化、规范化、制度化和公开公平，管好用活学校有限的房产资源。此外，高校公共用房作为高校事业发展最基础的条件保障，要突破单纯就公共用房谈管理的思路，统筹兼顾主体、政策、环境、对象等不同要素，促进学科发展、团队整合、项目建设与资源配置的一体化考虑，并坚持物质资源管理与人力资源管理、规划全局与突出重点、解决当前问题与谋划长远发展等相结合，整合优化人财物资源，以物质资源整体质量提升推动人力资源、学科发展的战略整合，从而不断深化高校公共用房的管理与改革工作。

4 结 语

从高校公共用房管理的理论研究、制度设计及实践效果来看，以调节系数、核算指标和面积基数等为基础的公共用房管理模式，从资源数量上对高校公共用房进行了规范，实现了高校公共用房管理的方法及制度从无到有的突破。然而，这种改革模式中存在的单纯就用房谈用房、只注重配置数量不考虑使用质量、调节系数及核算指标难以确定等不足，却极大地影响了高校公共用房改革的实施效果。因此，将公共用房的数量核定与功能用途、使用效益等各方面要素相结合，全面、系统和深入考察高校公共用房配置的科学性、合理性和有效性，方能解决高校用房管理改革的难题，提升高校公共用房的配置质量和使用效益。为此，我校曾专门对教学类实验室的学生实验时以及科研类贵重仪器设备的机时利用情况进行了专项清查统计，获得了各实验室及仪器设备的利用率数据，为公共用房、实验仪器设备等资源调配提供了数量依据。

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