知识产权行政执法的困境

2014-04-08郑凯强

河南工程学院学报(社会科学版) 2014年2期

景辉,郑凯强

(1.北京大学法学院，北京 100871；2.中国政法大学民商经济法学院，北京 100088)

从广义上说,“行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的。它包括了全部的执行宪法和法律的行为，其中有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为”[1]，是一种从“摇篮到坟墓的全方位管理”[2]。而从狭义上说，行政执法作为行政行为的一种特定方式，仅包括“检查、巡查、查验、勘验、给予行政处罚、即时强制、查封、扣押及采取其他强制执行措施等”[3]。国务院办公厅2002年10月11日转发中央编办的《关于清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点工作的意见》中使用的“行政执法”显然是狭义的含义。文件提出要遵循“两个相对分开”原则，“将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开”，“将监督处罚职能与技术检验职能相对分开”*详见该意见第二、三项。。在此含义下，行政执法仅指监督检查和实施处罚，不包括制定政策、审查审批和技术检验。本文的研究仅限于狭义上的行政执法，简言之，即行政监督检查和行政处罚在知识产权领域的表现和落实。

行政执法事关行政权力的运作，因此，“需要确定适格的行政组织作为其权力的载体”[3]。这个适格的行政组织在法律上被称为行政执法主体。按照通行观点，行政执法主体是指“以自己的名义实施行政执法权力，并对行为后果独立承担法律责任的行政组织”[4]。在实践中，行政执法主体是否适格是判断某一行政行为是否成立以及是否合法有效的前提和基础。在我国知识产权领域，就中央层面来看，行政执法主体主要包括国家知识产权局、国家版权局、国家工商行政管理总局、文化部、林业局、海关总署和公安部等。此外，还有各地与之相应的同类部门。

2008年，我国首次制定并发布了《国家知识产权纲要》，提出要健全知识产权执法和管理体制，“加强司法保护体系和行政执法体系建设，发挥司法保护知识产权的主导作用，提高执法效率和水平，强化公共服务。深化知识产权行政管理体制改革，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的知识产权行政管理体制”。这就要求优化知识产权行政管理职权，依法改善知识产权行政执法体制。同年，我国在知识产权行政执法保护上取得了重大突破，“全国工商行政管理机关共查处各类商标违法案件56634件，共没收、销毁侵权商品2287万件，罚款46740万元。全国海关共扣留进出口侵权货物9297批，查处侵犯奥林匹克标志专业权案件5858件，案值3484万，罚款2976万元。在刑事诉讼方面，公安机关、人民法院、人民检察院各司其职，依法开展知识产权犯罪侦查、起诉、审判工作，预防和惩治知识产权犯罪”[5]。但是随着当前信息技术等高新技术的迅猛发展，知识产权信息扩散日益快捷，同时知识产权侵权更加容易，侵权手段也更加多样。国际上知识产权贸易的频繁往来，客观上要求加强各国知识产权的保护和执法力度。近年来，党和国家领导人对加强知识产权行政执法也作出一系列重要指示，正是“基于我国现实发展的客观需要、顺应国际潮流、政府职能转变等因素的综合考虑，我国知识产权行政执法亟待加强”[6]。

一、知识产权行政执法体制的困境与反思

“依法行政之最为有效的检测指标是行政执法的质量，因为行政执法处在法律规则与行政管理事态的结合点上，处在行政机构体系与公众的结合点上，处在行政权与公民权的结合点上。”[7]因此，高度重视行政执法是依法行政、行政法治的必然要求。综观行政执法的发展，“新中国的行政执法与整个法制一样，走过了一条曲折发展的道路”[8]，知识产权领域的行政执法亦然如此。近年来，我国知识产权领域的行政执法虽然已经逐渐步入法制轨道，在执法手段和执法程序方面也有了许多进步，但依然存在众多问题，主要体现在以下几个方面：

(一)分散化、多层化、一体化的执法权配置模式

如上文所述，享有知识产权执法权的机关在中央层面就有十多个。可想而知，地方与之相对应的执法机构的数量之大、机构设置之繁杂。也许有人说，这是为了适应各种新型知识产权权利保护的需求，毕竟随着现代社会科技信息的飞速发展，新兴的知识产权客体不断出现，客体的无形性导致权利的保护行使实在难以预料，为了有效保障各个知识产权领域的执法质量，就需要根据领域的相关程度将其归口分配到各个部门管理，与之匹配的执法权也该相应配置到各个部门行使，因此，每个部门设立自己的知识产权部门，每个部门拥有自己的行政执法权，这种建设虽然重复，但在知识产权领域不可避免。至于观念上，长期以来我们一直认为，“由于我国人口众多，各地经济、文化发展程度相当不平衡，行政事务十分繁杂，我国行政执法权的配置在遵循基本法律规范的基本原则前提下，更要突出地方立法的特殊性”[3]，由此在相当大的程度上形成了各级行政主体各自配置行政执法权的观念，实践中则酿造了“公文旅行、多头盖章”[8]的特色执法现象。在知识产权领域表现为知识产权局、工商局、技术监督局、版权局、商标局等从有利于本部门或本地方利益考虑，争夺行政执法权，出现行政事项的重叠、交叉、滥用和混乱现象*如对于商标侵权、商业秘密侵权由工商部门处理，专利侵权由专利局主管，著作权侵权由版权机关主管。职能重叠交叉则表现为对专利、著作权的侵权工商机关可以按假冒伪劣进行处理，文化部门、公安部门及市场管理部门可以按知识产权侵权行为进行处理。。

此外，“受长期以来计划经济体制的影响，我国的行政法理论和立法实践向来漠视行政执法机关间纵向分权的需要”[3]，国家知识产权局和地方各级知识产权局、上级工商管理部门和下级工商管理部门等都管同样的事，都有同样的行政执法权，往往造成行政系统内部反复审批、层层请示的多层执法格局。对于违法行为的监督检查，普遍存在着“看得见的不便管、有权管的看不见”的问题。

受计划经济理念的影响，很多知识产权部门往往集管理权、审批权、监督权、处罚权于一体，“既拥有对知识产权进行审查、确权、授权、管理的职能，又能行使对纠纷的行政处理和对违法行为的行政查处等行政执法职能”[9]，结果是定规矩的与执行规矩的没有分开，执法权缺乏有效的制衡与监督，为行政执法权力与执法者自身利益的挂钩提供了条件。总而言之，知识产权的行政管理秩序比较混乱。

(二)逐利性执法

德国法学家耶林在《法律的目的》一书中宣称：“人类之行为，常依某种目的而决定，绝非无意义、无意识之行为，目的乃人类社会生活之原动力，乃一切制度之创造者，故法律非在历史过程中，无意识的自己发达者，而系无数人有意识到努力活动之结果，由此意义言之，不妨碍目的乃所有法律之创造者。”[10]而“行政权作为公共权力，行政主体当然要实施公务谋取公共利益，这才是行政行为的正当目的”[10]，追求个人经济利益、集团利益以及地方利益属行政权的异化，非行政行为的正当目的，应予以防止和摒弃。“行政执法是政府管理社会的一种规范化、正当化的法律活动，就其本身来说不应以追求经济利益为目的。”[11]

但是在当前的知识产权行政执法中，以经济利益为执法追求的现象屡见不鲜。各地工商局在查处侵权商标、商品时，不分各事件的情节和特殊性，清一色地以罚款为主要执法方式，希冀在将罚款上缴后得到一定数额的返还。时至今日，仍有大量的专利局、技术监督局、商标局等的执法队伍实行自收自支，以收费和罚款收入作为主要经费来源。内部的经济利益当然是逐利性的本质原因，然而外部的执法经费不足更加剧了这种逐利性的滋生。事实上，“执法经费不足是我国执法机关均面临的问题，已成为制约执法机关战斗力发挥的重要障碍”[12]。以专利工作为例，知识产权行政执法和行政管理都存在人、财、物不足等问题，仅就知识产权系统管辖的专利行政执法来说，“专利申请和专利保护经费收支两条线，专利申请和维持费用上交中央财政，行政执法经费则实际上由地方财政拨款”[13]，而当前许多地方并不重视知识产权部门，只划拨其事业费，往往忽视行政执法的专项经费，即便是少数重视知识产权保护的地区从地方财政中划拨一部分资金作为专项行政执法经费，但也是临时性的，并没有制度化和专项化。这些因素都促生了趋利体制的泛滥，最直接的结果就是造成执法行为与执法人员的利益挂钩，执法行为与执法目的的严重背离，很多工商行政管理机关、文化行政部门、海关部门以罚没收入的高低作为执法成就大小的重要指标，而在执法力度上更是追求罚款数额的最大化。

(三)暴力性执法

“行政执法作为一种公共行政行为，其终极伦理道德诉求乃是实现善治或善政，即通过公共行政的执法行为的实施，实现社会治理的善，具体包括对社会正义的追求、公民权利的依法保障及社会秩序和社会整体利益的切实维护。”[6]但是，“由于我国缺乏法治的传统，相当一部分行政执法人员法律素质不高”[3]，加之受到主客观因素的影响，一些工商行政管理部门、文化行政部门等执法机关和执法人员在执法过程中常常“辱骂、威胁、殴打当事人或者违法损毁当事人的物品，截留、挪用、私分罚没款项、财物或者使用强制性手段查封、扣押财物”[14]。简而言之，滥用职权、徇私舞弊、吃拿卡要、违法乱纪等行为成为家常便饭，严重侵害了公民、法人和其他组织的合法权益。自古以来讲究“民以吏为师”“身不正而令不行”，执法者自己品行不正、行为不端、暴力执法，会严重影响执法权威和执法质量。

首先，知识产权行政执法不是简单地、机械地、对号入座地将法条适用于立法者事先预计好的某种确定的情境的活动，而是一种创造性的复杂劳动，是将行政执法依据适用于具体事件的复杂过程。知识产权行政执法的依据不是僵死的教条，而是有灵魂的，其灵魂即是依据的目的、原则、精神，但执法者要真正理解执法依据的目的、原则、精神，就必须依赖于其法律意识和法治观念。若不把握这一立法目的，就可能“为惩罚而惩罚，为财政目的而惩罚，为构建、维护‘一潭死水’的管理秩序而处罚”[3]36。其次，知识产权行政执法所依据的法律不是条文的简单堆积，而是一个由各种相互依赖、相互联系的法律规范构成的统一体。这就需要知识产权的行政执法者能够准确地理解法律，并能够根据具体事件选用有关的执法依据，如《著作权法》第48条、《商标法》第53条以及《专利法》第60条。虽然这三部法律都规定了知识产权侵权的民事责任和行政责任，但深究之，在侵权行为类型、行政管理机关的行政处罚权限范围等方面则有诸多不同。在已认定为侵权行为的前提下，《著作权法》和《商标法》均规定了相应的执法机关可以“责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款”，而《专利法》则规定专利管理部门仅可以“责令停止侵权行为”，不能“没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款”。而在“没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款”方面，《著作权法》又规定了一个前提，即必须同时损害公共利益，这个前提在《商标法》中是没有的。由此可见，知识产权的行政执法需要“执法者有完备的法律知识，强烈的法律意识，丰富的社会经验，系统的知识结构和对法律的无限忠诚，还要有高尚的品德，能不徇私情、执法如山、廉洁高效”[15]167。只有这样，法律才能顺利实施，相应的法律权威也才能得以树立。

(四)协作执法机制匮乏

这里的协作执法分为三个层面：一是知识产权各执法部门之间的协作；二是知识产权行政执法的区域法治协作；三是知识产权行政执法与刑事司法之间的协作。关于第一个方面，笔者已经在《分散化的执法权配置模式》中探讨过了，在此不作赘述，对于后两个方面协作执法的困难，笔者将在下面详述之。

1.知识产权行政执法的区域协作机制匮乏

知识产权制度从诞生之初就植根于知识商品化的需求，并且伴随着科学技术的高速进步而不断发展。技术的发展虽然繁荣了知识产权制度，但同时也便利了知识产权侵权现象的滋生。在经济利益的驱使下，由于卫星技术、网络技术、录制技术的发展，涉及现代技术的知识产权侵权行为可能在几个甚至十几个省同时发生。知识产权侵权案件的主体、客体和行为都已经出现了空间广泛、手段隐蔽、时间较长等特点，规模性、组织性、专业性、智能性是现代知识产权侵权行为的主要特点。“2010年10月至2011年6月，中国政府在全国集中开展了为期9个月的打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动。专项行动期间，全国文化行政部门和文化市场综合执法机构共出动执法人员822万余人次，立案查处涉及知识产权案件5532件，涉案金额2857.16万元，同时关闭非法网络音乐网站314家，捣毁侵权制假窝点951个，罚没物品953万余件。”[16]试想一下，如果没有高效的跨省市的知识产权执法协作机制，查处并加以遏制大规模性的群体侵权案件是多么艰难。但实践中，跨区域协作执法机制的匮乏现象仍较普遍。为了应对以上挑战，全国已经有很多地区做了尝试，如2008年8月28日东北三省一区的知识产权局签订了《东北地区知识产权行政执法合作协议》。该协议重点确立了东北地区执法协作的指导思想、基本原则、执法协作内容、执法协作程序、执法协作保障措施等五个方面,旨在调整东北地区内部省级政府横向之间的各种关系，使之相互配合、权责明晰，提高知识产权行政执法的整体效能。无独有偶，全国的其他地域也签订了诸如《长三角地区知识产权局系统专利行政执法协作协议》《川南片区专利行政执法协议》《西部十二省区专利行政执法协议》等。

虽然这些合作协议只是初步确立了各地区知识产权行政执法区域协调的框架，但是对于加强各地区知识产权行政执法的协作与交流,共同推进跨地区执法协作，降低行政执法成本，杜绝地方保护主义，营造规范、有序的知识产权保护环境具有重要意义。国家知识产权局从整体上对这些地区知识产权协作执法的积极指导，也表现出一定的战略价值。

但是，正如前文所述，法学作为一种社会事实，理论与实务之间存在着一道无法规避的鸿沟。“理论与实务间的裂痕，相较于之前的时代而言，已经达到无以复加，其所带来的后果则是理论对实务的影响力也缩减了”[17]，理论终究是为了生活的缘故而存在，而且它们必须适合于生活所设下的诸多条件，以便能获得运用。

反观这些区域间的合作协议，所付心血不容置疑，但结果不容乐观。第一，各区域间现有的协调模式过于单一，只有行政协议一种，并无其他模式的综合运用。这些协议机制在本质上是一种“契约性的机制”[18]，这就意味着执法协作机制的效力仅仅及于各签约方，即效力只存在于协议上签字的那些知识产权局之间。第二，这些行政协议的法律属性和法律效力均未规定，也没有协议方如果违约应该承担何种责任的法律条款，缺乏强制力的保障，势必使各区域的协作执法机制在某些情况下大打折扣，甚至出现拒不实施的情形。第三，区域间参与协作执法的有哪些机构，协作执法的具体事项有哪些，协作执法机构的法律地位又如何，均无指出，协议中多是“对于同时发生在不同地区的案件，有管辖权的知识产权局可以协同进行调查处理和相互提供必要支持”这种宣示性的规定，但具体到执法信息如何共享，情报交流、法律法规政策通报与咨询如何实现等内容并无明晰规定。第四，知识产权行政执法区域协调机制的构建以政府转变定位为前提，即政府需要在协作执法中形成知识产权服务的意识，消灭地域分割，但在政府间欠缺合作协调能力的情形下，又该由什么机构去怎样指导监督，进行怎样的管理，国家知识产权局的作用似乎在此没有得以突显。

可见，区域间的协作执法机制依旧匮乏，这种匮乏不仅表现在理论上的单薄，更表现在实务中的低实用性。

2.知识产权行政执法与刑事司法协作机制的匮乏

行政法与刑法在调整对象和调整范围上存在着相互交叉和转化关系，决定了这两个部门法之间千丝万缕的衔接关系，“这种衔接关系是立体化的，表现在行政立法和刑事立法、行政执法、刑事司法三个层次”[19]，知识产权行政执法与刑事司法自然也不例外。随着近几年来一系列行政规章、准司法规范的相继出台与执行，我国知识产权行政执法与刑事司法协作的各项机制已初步成型，协作机制逐步完善，查处的扰乱经济秩序刑事案件和判处刑罚的犯罪分子明显增加。但是行政执法部门在查处犯罪以及移送司法机关处理的实际操作过程中依然存在着信息沟通不畅、刑事司法介入障碍等诸多问题，表现在法院系统判决的结果上就是“四多四少”现象普遍盛行，即“对破坏市场经济秩序的犯罪案件，实际发生多、查处少，行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少，查处一般犯罪分子多、追究幕后主犯少，判缓刑多、判实刑少”[19]。这充分说明了近年来行政执法部门查处经济违法犯罪案件的力度加大了，但移送司法机关追究刑事责任的案件较少，大量的经济犯罪案件没有进入司法程序，一些犯罪分子没有受到刑事追究。这些问题的存在严重影响着我国在强化知识产权保护力度、合理配置知识产权资源目标上的效果。

当下，全国大多数的工商、质监、专利局系统的行政执法单位都与当地的公安及检察机关建立了知识产权行政执法与刑事司法协作机制，并确立了“联席会议、案情通报、备案审查、线索移送及检察建议等制度”[20]，但仍然有许多知识产权行政执法部门还没有和司法机关建立相应的协作机制，依旧处于相对封闭的状态。即便是那些已经建立了协作机制的机关与部门，实践操作中也常常以联席会议、走访等为主要活动形式，对移送线索、报送检察机关等实质性内容的执行与否还是取决于公安检察机关与知识产权行政执法部门的协调力度。知识产权的侵权特点也加大了各部门之间协作执法的难度，以盗版物品的认定为例，行政机关查获的数以万计假冒产品或盗版书籍、光碟，可能涉及上百人甚至数千人，且这些权利人多分布在不同的地区或国家。知识产权执法部门在短时间内很难找到这些权利人，要获取他们对于假冒注册商标商品、侵权复制品的确认更是难上加难，至于哪些机构可以对侵权复制品定性鉴定，形成符合效力规则的刑事证据，现行各规范也没有明确规定。

二、知识产权行政执法体制的改革

“根据市场经济体制的要求，必须建立起分工明确、办事高效、运转协调、行为规范的行政执法体制。”[3]137但根据上文的讲述，知识产权行政执法机构多头执法、多层执法的现象屡见不鲜，执法部门各自为政、协调匮乏的状况也尤为凸显。改革、完善知识产权行政执法体制不能一蹴而就，而这种改革无论是实体方面的还是程序方面的，都必然“涉及相关机构及其职能的合、并、分、转，甚至是国家机关的改革”[3]42，对此我们理应见微知著、谨慎待之。综合以上对知识产权执法体制弊端的诸多探析，笔者认为，推进知识产权行政执法体制的改革应做到以下几点：

(一)遏制知识产权多头执法，实施相对集中的行政执法权

如何切实改革现行知识产权行政执法体制中多头执法、条块分割、交叉重叠、执法扰民等问题，提高行政执法效率，建立高效的知识产权交易市场，是近年来学术界和实务界都十分关注的问题。对此，较有成就性的建议有联合执法及综合执法模式。

1.联合执法

联合执法是指“一个行政执法机关根据履行职责的需要，共同派人进行行政检查，但根据各自的法定职责权限分别作出处理决定的行政执法方式”[3]56。从行政法实践看，知识产权的联合执法不仅在我国比较盛行，在世界上也是知识产权行政保护的最新趋势。美国的“知识产权执法协调委员会”“知识产权执法联合战略计划”，日本的“知识产权战略本部”，韩国的“侵犯知识产权联合调查中心”“知识产权保护政策协议”[21]等，均反映了联合执法在打击知识产权违法犯罪行为时力量集中、查处迅速的较强优势。

联合执法的产生源于行政执法主体过多过滥。虽然它为解决长期以来我国行政执法体制中存在的突出问题提供了一个暂时性的方法，但从长远看，联合执法的泛滥成灾实际上又相当程度地加大了这些问题解决的难度。首先，知识产权各执法部门推诿扯皮、权责不清、执法信息封闭的现象愈演愈烈。以商标管理为例，工商、公安、物价、质量监督、海关、卫生、商务等部门均有权责交叉。又如近期关于《9个部门未必能管住校门口卖小食品摊贩》[22]《河南省视频管理办法引热议、三部门监管真空带难管》等诸如此类的报道，都反映出权责交叉、互相推诿所导致的执法难问题。其次，畸形的突击执法、运动执法一路风行。总体上看，知识产权行政人员数量较多，队伍庞大，一旦执法力量分散到各支队伍，那么每支队伍的人员均不足，行政执法的任务难以完成，只能依靠突击执法、运动式执法维持局面，行政执法的成本很高，但效率低下。

2.综合执法

所谓综合执法，是指“由依法成立或者依法授权的一个行政机关行使原有两个或两个以上相关行政机关的行政职权，或由一个行政机关的一个部门以该行政机关的名义行使原由该行政机关多个部门分散行使的行政职权的一种制度”[23]。综合执法不同于联合执法，综合执法机构具有独立的行政主体资格，能够以自己的名义实施行政执法，其人员固定，经费有保证。推进综合执法可以改善执法机关林立的现状，提高行政执法机构的质量，实现行政执法方式由运动式、突击式向规范化的转变。

在行政法域，相对集中行使行政处罚权是在综合执法的实践背景中产生，从开展的实际情况来看，有关城市按照“精简、统一、效能”的原则集中了部分行政处罚权，狠抓执法队伍的组织、思想、作风建设，规范执法程序，提倡严格执法、文明执法、依法办事，取得了卓越的成效。当然，这也为解决知识产权行政执法权存在的诸多问题提供了一个具体的制度化范例。根据相对集中行使行政处罚权的实施措施，笔者类比出改革知识产权行政执法权的相应建议——相对集中行使行政执法权。第一，以行政执法权配置的统一观为指导，破除多头管理的旧体制。由知识产权局统一行使工商、专利、版权等部门的有关行政执法权，撤销现存的分散的知识产权行政执法队伍，设立统一专业的知识产权行政执法机关，充实一批精明强干的执法干部，配备一支专门的、经常性的执法队伍，以提高知识产权行政执法的质量。第二，将管理权、审批权与监督权、处罚权相分离，解决部门自己给自己授权、执法权缺乏有效制衡的问题。第三，严格选拔知识产权行政执法人员，提高知识产权行政执法人员的政治思想素质、业务能力和法律理念，完善执法人员更新机制，严格执法程序，完善监督机制，在知识产权执法中实行服务与管理相结合，教育与处罚相结合，“严格实施罚缴分离和收支两条线的制度，行政执法机关进行行政处罚时，必须出具地方统一的处罚单，并严格执行行政处罚没收入全额上缴国库，杜绝行政执法机关利用罚款自筹或变相自筹经费，同时加大审计机关和检察机关对此类行为的监督力度”[19]242。

行政处罚权在改革前经历着和行政执法权相同的历史传统和困境，但相对集中行使行政处罚权的实施有效改善了这些问题。这不仅从侧面反映出我国执法权配置模式的固有僵化及弊病，也明晰地指出了实行彻底的政企分开、政事分开才是从制度上解决一件事多家管、多头执法问题的根本途径。

(二)划分中央与地方的事权，防止知识产权的多层执法

根据提高行政效能、整合行政资源的需求，“不仅同一级政府所属的不同部门之间要求分工明确，中央和地方、地方的不同层级部门之间也应当划分事权，确定各自的职责和权限，以避免行政执法权限上的空白或者重复”[15]132。但是，由于受计划经济理念的流毒和旧管理体制的影响，当下在行政系统内部普遍存在着多层执法的格局，使行政管理秩序混乱不堪。出于解决多层执法的现实需要，督促着学术界和实务界抓紧研究中央和地方的事权划分。该类研究具化到知识产权的行政执法领域则表现为：首先，凡依法属于中央专属管理权的事项，由国家知识产权局、国家商标局、国家版权局、国家工商行政管理总局行使行政执法权，地方知识产权局、专利局等知识产权部门不得享有相应的权限。例如涉及中央的知识产权政策、知识产权战略规划等职责，依照其性质由中央统一履行行政执法权，地方不宜插手。其次，凡属于地方性的事务，应由地方行政执法机关行使有关行政执法权。例如商标经营管理、著作权发行市场、专利交易秩序等职责，按其性质更多地属于地方性事务的，应当纳入地方行政执法机关的职责范围，中央的相关知识产权部门不应同时行使这方面的执法权力。再次，属于地方知识产权执法权事项，需要全国统一执法标准的，国家知识产权局等中央的相关知识产权部门可以研究制定有关政策法规或发布指导性建议，但是绝对不能干预地方的知识产权行政执法活动。

三、知识产权的行政执法监督

知识产权行政执法是行使国家行政权的重要内容，若缺少有效的监督和制约，就可能偏离法治轨道，造成一系列恶果，如知识产权的行政管理目标难以实现、权利人的相关知识产权权益无法保障。因此，世界各国在知识产权行政执法上均建立了强大的监督体系，我国也已建立起了包括权力机关监督、行政机关监督、司法机关监督、社会监督在内的全方位、多层次的执法监督体系，对打击知识产权侵权行为、遏制知识产权犯罪及规范知识产权环境有不可磨灭的贡献。但是事物的发展总是前进与曲折性的统一，这个监督体系目前依旧不完善，存在着这样那样的缺陷。

在权力机关监督中，人大“大牌子、空架子、老头子”[24]的现象依旧“蔚然成风”，部分人大代表素质低，水平差，执法监督检查“雷声大、雨点小”，监督疲软，常常流于形式。在知识产权部门内部监督中，执法与执法监督职能于一体，形同虚设。而在层级监督中，“因为直接上下级关系密切，易于发生上一级党政领导为下一级领导开脱或受下一级领导的影响而对案件的查处采取同样态度”[7]164。在司法机关监督中，法院审查权限仅限于具体行政行为的合法性，一般不审查其合理性，而知识产权行政执法中问题较多的正在于知识产权行政执法主体自由裁量权的不当行使。另外，公民、法人不敢告，行政机关不愿当被告，人民法院也有畏难情绪。在社会监督中，行政公开范围小，公众参与度低，新闻媒体独立性难以保障。此外，监督机制中人治因素过量，执法人员责任追究机制缺位，执法监督程序不完善，重视突击性监督检查，忽视经常性监督检查等问题也都严重影响了知识产权行政执法监督效能的提高。可见，执法监督薄弱仍是促进知识产权建设中的一个十分薄弱的环节，因此，进一步加强和完善知识产权行政执法监督机制，对营造良好知识产权发展环境、推进依法行政的作用就显得极为突出。

第一，彻底实现知识产权行政执法机关与行政监督机关的分离，将专利、工商、文化、公安、海关等部门的监督职能抽离出来，“在县级以上政府中组建一个专门的综合性行政监督机关”[3]263，突出其在组织体系、人事关系、财政经费上相对独立的法律地位，破除长期以来监督主体的畏难情绪，充分实现其对知识产权各部门的行政执法行为进行事前、事中、事后全过程的监督，落实“监督机关地位一定要高、权力一定要大、手段一定要硬的‘三个一定’主张，改变因‘位低、权微、手段差’而不能有效实施监督的现状”[25]。第二，完善对知识产权行政执法人员的责任追究机制，狠抓知识产权执法队伍的建设，落实通报批评、取消行政执法资格、给予行政处分、承担部分或全部赔偿费用、追究刑事责任等责任形式的配置，建立并推行执法责任制与执法过错责任追究制相结合、行政执法人员财产申报制度[3]267、行政执法人员对内对外均承担法律责任等制度，遏制执法过程中“收费收到家、多少可以谈”[26]的野蛮执法、贪权专断、滥用职权现象。第三，“新闻权是除立法权、行政权、司法权等国家权力之外的第四权力”[27]，报刊、广播、网络、电视等新闻媒介应实时报道有关打击假冒、查处盗版、销毁侵权工具等关于知识产权行政执法的内容，使执法机关能及时接受人民群众监督揭露执法机关在查处知识产权违法犯罪行为过程中的失职行为，督促执法机关在曝光于社会的紧张下及时纠正。“宪法之所以保障新闻自由，目的之一即在于组成强有力的新闻媒体，监督政府，监督官员，防止权力滥用。”[28]此外，对于成功的案例，新闻媒体也可以大力宣传知识产权行政执法主体运用执法手段依法行政的经验。伴随着人民参与意识的提高，群众依赖新闻媒介实现监督的重要性日益凸显，因此，更要强化新闻媒体的独立性地位，明确新闻媒体的作用、范围、权限，实现新闻监督、群众监督、国家监督和其他社会监督形式的交互配合。当然，事物总有两面性，在赋予新闻媒介新闻自由的同时，必须建立合理调控新闻自由、促进新闻媒介自律的法律制度，克制新闻媒介混淆视听、不负责任的信息传播行为。[29]

四、总结

“一切法律的制定，都是为了它的实施，执法正是实施法律的核心。”[4]1知识产权作为实现中国仿造到中国制造再到中国创造转变的重要武器，如何规范好知识产权行政执法当然也是实施知识产权法律的关键。伴随着技术信息的发展和国内外市场的扩张，知识产权侵权行为、知识产权犯罪的发生明显增多，早已列入行政执法的重要议程。但是当下中国行政执法本身的缺陷再加上知识产权自身的独特性，使得知识产权行政执法的困境越发凸显。伴随着行政执法行为与方式的民主化趋势，知识产权的行政执法逐步实现从强制性向民主性的过渡。国际经济一体化的推动、知识产权在国际贸易中分量的日益提升以及规范国内外知识产权交易秩序的需要，都要求知识产权行政执法不断克服地区封锁、部门利益、地方保护主义等特殊性观念，树立全国统一、保障知识产权相对人合法权益的全局观，克服执法中重实体轻程序的程序观，树立行政公开规范化与民本位的服务观。

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