论四川地质灾害防治专项资金管理中的问题

罗晓灵

（四川省地质环境监测总站，成都 610081）

地质灾害防治专项资金是指从财政预算支出，以及从省级探矿权采矿权价款、矿产资源补偿费中安排，专项用于因自然因素引发危害公共安全的特大型、大型地质灾害的防治，主要范围包括地质灾害预防监测、地质灾害防治项目工程治理、地质灾害应急抢险等。它具有两大特征：一是必须对人民生命财产安全构成危害，二是必须与地质作用有关，二者缺一不可。地质灾害防治专项按性质分为建设性专项和行政事业性专项。均属各类政府性基金、政府财政补助等支出。

1 地质灾害级别及防治专项资金的管理

1.1 大型和特大型地质灾害

《地质灾害防治条例》规定：因灾死亡30人以上或者直接经济损失1000万元以上；威胁人员超过1000人以上；潜在经济损失超过1亿元的，属特大型地质灾害；而因灾死亡10人以上，30人以下，或者直接经济损失500万元以上，1000万元以下，威胁人员100～1000人以上，潜在经济损失5000万～1亿元的，属大型地质灾害。

1.2 地质灾害防治专项资金管理现状

1）投入现状：1999年国土地质大调查专项的启动，地质灾害预警专项调查经费开始投入。随着国务院《地质灾害防治条例》（2003年国务院令第394号）的颁布与实施，为了防治，避免和减轻地质灾害造成的损失，维护人民生命和财产安全，促进经济和社会的可持续发展，各级政府逐年都加大了对地质灾害防治专项资金的投入。

四川地跨青藏高原、云贵高原、横断山脉、秦巴山地、四川盆地等几大地貌单元，地形复杂多样，地质灾害频发。截止2010年，中央共投入我省地质灾害预警专项经费总额3312万元（大调查经费）；我省每年投入1个亿的资金，作为地质灾害治理经费； 2008年“5.12”汶川特大地震发生后，中央及省本级投入地质灾害防治专项资金数量大，管理难度也随之增大。四川省财政厅、省国土资源厅联合下发了《四川省地震灾区重大地质灾害防治工程项目资金管理暂行办法》（川财投[2009]29号）、《关于四川省地震灾区重大地质灾害防治工程项目资金管理暂行办法有关事项的补充通知》（川财投[2009]65号），同年8月财政部、国土资源部“关于印发《特大型地质灾害防治专项资金管理暂行办法》的通知”，指导地质灾害防治专项资金的管理，替代了此前的有关文件。

2）管理程序：省国土资源厅安排项目承担单位开展野外蹋勘工作—项目承担单位申报项目—省国土资源厅组织技术专家对项目设计进行审查（或比选、或公开招投标）—省国土资源厅召开厅务会议对经过专家审查后的申请项目统一研究（网上公示中标单位）—上报省财政厅审查—省财政厅下达批复预算—资金按财政集中支付管理程序拨付项目承担单位（或指定账户统一拨付）—项目承担单位负责项目实施并组织项目会计核算—项目承担单位提交项目成果—省国土资源厅组织技术专家对项目成果进行审查—项目承担单位按专家意见修改后按技术规范要求修改后进行成果归档—接受省国土资源厅及财政厅、审计厅专项资金检查或审计—省国土资源厅或财政厅组织绩效考评。

2 地质灾害防治专项资金管理中存在的主要问题

2.1 重分配轻管理

在《地质灾害专项资金管理办法》上，主要规范了项目申报及项目资金分配,而缺少与专项资金管理办法相适宜的财务核算及资金使用的相关规定。各单位在专项资金管理中控制意识薄弱，许多单位把专项资金的财务管理只是赋予会计核算、资金支付等简单的服务性工作, 把财务管理完全游离于业务管理之外。财务部门对专项资金的支出无有效的控制和监督手段, 各项费用基本上是实报实销,专项资金使用是否合理和专项资金的效益是符合预期等没有给予足够的重视，甚至不予过问, 严重弱化了财务控制意识,造成了财务管理在专项工作中始终处于盲从地位, 无法发挥监督、控制职能。

如:地质调查项目有一套较为完整的管理制度，它从项目的立项、生产组织、成果资料汇交、经费使用情况总结报告的验收等，它把项目管理与财务管理有机的联系在一起，而在实际项目的立项、生产组织、成果上报及财务管理上，各项目偏重项目立项管理及成果管理，忽视项目财务管理。以预警调查为例：2001年中地环（2001）43号文对邻水县等11个县市地灾调查与区划作为一个项目下达至四川省地质环境监测总站（以下简称总站），批复预算220万元，四川省国土资源厅作为总站的上级主管部门，对项目极为重视，为保证项目进度及工程质量，省厅以川国土资发（2001）176号文分成11个子项目下达给6个单位，即 4个地勘单位和成都理工大学，省地环总站，各子项目经费20万元，总站按要求下拨项目经费至项目具体承担单位，各单位开据行政事业性收据在该项目中列外协费。各子项目早已提交了地质成果，而项目经费使用情况总结报告因缺资料汇交回执单（电子文档）无人问津，一拖多年，不利专项经费管理。再则，分散下达多个承担单位，其性质不一，所执行财会制度不同，增大了财务管理的难度，要按现行国调办理项目经费使用情况总结报告存在客观困难。

2.2 预算编制缺乏科学性，批复约束力不强

1)预算编制标准及编制办法缺失,项目申请立项编制预算时,借用相关预算标准及编制要求,不能客观准确反映具体地质灾害防治项目的特点,出现预算标准不能全覆盖地质灾害相关工作手段 ,存在漏项和重复预算两方面的问题。如地质灾害勘查项目设计预算按国家发展计划委员会、建设部《工程勘察设计收费标准（2002）修订本》中“岩土工程勘察”标准进行编制，而地质灾害勘查设计项目中1:5万比例尺等工程地质测绘无费用标准；地质灾害防治施工及施工图设计项目概、预算依据中华人民共和国水利部总[2002]116号文颁发的《水利工程设计概（估）算编制规定》、《水利建筑工程概算定额》、《水利工程施工机械台时费定额》组织编制,而水利工程主要由枢纽工程（水库、水电站等）和引水、河道工程部份组成；地质灾害基础调查评价，按中国地调局地质大调查《关于印发中国地质调查局地质调查项目设计预算标准》编制；地质灾应急抢险及预警预报项目按我省财政项目管理等。

2）主观上项目承担单位预算编制水平参差不齐。有的单位内部部门协调好，注重预算编制质量，项目立项时技术部门与经济管理部门沟通好，且预算编制人员对单位所从事的主业生产流程熟悉，预算编制水平较高。国有的单位生产组织和预算两张皮,主要表现在单位领导思想意识方面，重项目技术方案及是否能够把项目资金引进来，只要能把项目拿下来，生产组织方式是可以改变的，有的单位预算编制人员对项目生产流程、生产组织方式、工程技术手段无基本常识，有的单位预算直接由技术人员按项目工程手段编制，根本不管项目预算有何要求，认为这才是理所当然申报资金形式。

3）财政预算批复存在随意性。由于缺乏明确的核定标准,对于申报项目预算资金超过控制额的项目，财政预算批复时往往采用“ 一刀切” 的方法来平衡预算,导致某些按实际申报预算的单位得不到充足的资金,致使工作难以开展,同时也使的项目单位为避免预算被削减虚高预算编制,助长超额申报预算现象。

2.3 项目资金到位及时性差

在现行财政体制条件下, 由于申请和审批的时间安排不尽合理, 几乎所有行政事业单位都是在次年的三四月份才获得财政批复的专项资金,而地质灾害专项资金常年主要在待分配资金中落实,项目资金下达到单位更是接近下半年甚至年终，项目承担单位垫资现象普遍且增量项目预算资金大，显示出项目承担单位对年度工作缺乏客观预期。

拨款进度与项目实施进度的不一致, 不仅影响了工作进度和质量, 而且影响了财务对资金的有序管理, 甚至给项目承担单位导致资金管理失控。比如震后地质灾害勘查资金,投入资金量大,承担单位众多,项目任务重,时间紧,按照《四川省地震灾区重大地质灾害防治工程项目资金管理暂行办法》规定,实行预拨制,项目工作在按规定时间内全面完工,而项目资金至今滞留财政,项目资金保障不到位,给项目承担单位带来了资金和项目核算管理困难。再如：我站主要承担全省地质灾害调查、应急抢险、监测、评价及开展地质灾害预测预报等地质灾害应急抢险专项，且属财政零余额账户，预算批复与项目开展不一致，项目资金保障严重滞后，对于突发性地质灾害专项资金的保障，往往是拆了西墙补东墙， 2008年 “5.12”汶川特大地震发生后，省政府、省厅立急成立了 6个汛期地质灾害督导组，奔赴地震重灾区，我站为组长单位，其他成员由四川省各大地勘局派出，动员会上，省厅业务部门领导要求各组不能给基层国土部门增添负担，经费由总站先支付，我们财务工作必须服从大局，一方面要保障重大项目资金使用，加一方面积极向上级申报项目，当年经费未下达。我站将大调查专项资金垫付于该项目，最终只好采用预提费用列支项目成本，这不仅违背了大调查专项资金核算管理办法的规定，也完全不符合财政集中支付管理要求。

2.4 预算执行缺乏规范的要求和标准

预算制定固然重要, 但预算的执行更为重要, 目前地质灾害项目资金因预算下达滞后，各单位预算执行问题突出。一方面上级拨款难以满足正常需要, 导致预算的执行难以按计划完成; 另一方面, 预算的执行缺乏规范的要求和标准也是一方面的原因。许多项目承担单位都感受到了预算执行上的混乱, 但始终没有这个方面的规范要求出台, 与逐年加大的预算规模很不相称。

2.5 专项资金核算和使用不规范。

《地质灾害防治条例》规定了承担地质灾害勘查、设计、治理项目单位必须具备相关资质，这就决定了项目承担单位性质不一，我省地质灾害项目承担单位有行政、事业、地勘、院校、建设集团等单位，各自执行的财务会计制度又有所不同，加之地质灾害专项资金管理又没有明确的核算管理要求，项目会计核算存在不规范的现象较普遍。如：项目经费通过往来账进行核算；专项资金之间互相混用；成本划分不准确等。

地质灾害专项资金使用不规范的主要表现：一是普遍存在经常性经费挤占专项资金现象，其主要原因是经常性经费无保障；二是挪用专项资金的现象时有发生；专项资金滞留在财政或上级行政主管部门；专项资金的使用缺乏跟踪机制,项目经费节余无分配办法，致使项目承担单位节约意识淡薄, 致使专项资金使用效率低下。

2.6 购置专用设备的报废及毁损处置存在较大困难

专项资金购置专用设备如何按规定程序实现报损，账实相符有难度。

3 加强地质灾害防治专项资金管理的建议

地质灾害防治专项资金为保护人民生命和财产安全发挥着巨大的作用。如：汶川地震的灾后重建，中央财政安排专项补助资金爱 100亿元，预拨我省重灾区，专项用于地质灾害治理和勘察，专项资金为灾区人民重建家园提供了充足的资金保证针对目前地灾资金管理中存在的问题，为更充分合理的利用资金，提出以下建议：

1）建议完善我省专项资金管理体系建设，确保预算的合理性及规范支出的合规性。首先，要求建立一个完善的预算编制体系，确立专项资金立项的标准。应分别对地质灾害管理项目、勘查设计项目、地质灾害治理项目设置相关预算编制办法；其次, 制定地质灾害专项资金相适宜的项目资金使用管理的实施细则，明确不能列支的费用,制定科学合理的支出标准，细化项目内容。专项资金支出标准要按资金类型以及不同的职能部门分别进行核定；三是建立规范化的地质灾害专项资金核算体系，明确地质灾害专项项目承担单位无论执行何种会计制度，均应在专项核算过程满足其项目核算规定。制定规范不同类型单位会计核算形式，加强会计基础工作，提高会计核算水平。

2）坚持专款专用原则，强化财务管理在专项任务实施过程中的监督、控制职能。地质灾害防治专项，无论单位性质归属如何，一定要坚持专款专用的原则， 这才与我国设立专项资金的目的相一致。一旦专项预算批复, 就意味着财务管理可以在专项工作开展中扮演着监督和控制的角色。首先应该严格按照上级规定的资金使用用途和标准使用专项资金，并积极接受相关部门的审查监督；同时应加强单位内部对专项资金的管理， 建立健全专项资金管理和监督制约机制， 及时发现并制止专项资金使用违规现象。二是要按照项目资金流向，重点控制项目是否开展工作、是否符合进度、是否符合要求, 根据 “ 资金流到哪, 管理管到哪”的思想, 加强对资金支出方面的管理, 保证资金使用的高效率。当然, 这需要整个单位提高对财务工作的重视程度以及业务人员的积极配合。

3）努力使财政拨付资金与开展项目在进度上保持一致。对于及时有效地处置重大地质灾害事件,如突发性应急地质灾害调查项目，突发性重大地质灾害治理项目而言, 大部项目承担单位资金垫付能力是有限的，难以长时间地应对一些需要大量专项资金才能展开工作的项目，没有资金保障，项目不能及时完成。由于财政拨付资金与开展项目在进度上没有保持一致, 这给项目承担单位的整个财务管理带来了很大的冲击。因此, 努力使两者在进度上保持一致, 具有十分现实的意义, 建议省厅及时与省政府、省财政厅协调，给突发性地质灾害防治项目专项资金开辟专用通道。