利津县节约集约用地实践与思考

岳传明

(利津县国土资源局，山东 利津 257400)

随着县域经济的快速发展，建设用地刚性需求上升，土地供需矛盾日益突出。如何解决土地资源的节约集约利用和经济建设的矛盾问题，是土地管理工作面临的最大瓶颈[1]。总结利津县土地节约集约工作经验，以期为做好该项工作提供借鉴。

1 利津县概况

利津县东依黄河，东北濒临渤海，南北长102.5km，东西宽8.5～25km，辖4镇2乡2街道，1个省级经济开发区，总人口29.7万人，非农业人口约4万人，总面积1665.6km2，建设用地面积约18088.2hm2，基本农田面积约44670.4hm2。

2 节约集约土地的主要做法

(1)严格按照产业政策供地，加强开发区内项目节约集约用地。不论是新增建设用地还是利用存量建设用地都必须符合《山东省关于进一步推进节约集约用地的意见》要求，以投资强度核定项目用地面积。优先保证国家和省重点项目、产业政策鼓励发展的项目、重大基础设施等项目。严禁在工业项目用地范围内建设成套住宅、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。针对开发区内城镇用地和村庄居民点用地较多的现实，结合县城市规划建设的总体布局，加大改造挖潜力度，有计划有步骤地实施区中村的迁村并点改造、旧城改造等，增加开发区内有效存量建设用地。

(2)加强农村集体建设用地流转，促进农村建设节约集约用地。依据省国土资源厅下发的《关于利津县集体建设用地使用权流转试点的批复》等文件要求，率先在全省开展集体土地流转试点工作。目前全县共办理集体建设用地流转的土地面积近13.33hm2(200亩)，成效显著。利津县集体建设用地流转工作做到了3个坚持。一是坚持“产权明晰、用途管制、节约集约、严格合理”的基本原则。集体建设用地只有先依法办理了用地手续才能进行流转，不能直接将集体农用地流转用于非农业建设。二是坚持集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，充分体现农民集体对其所有的土地拥有的权利[2]。按照新《物权法》的要求，充分尊重农民的土地财产权，流转后的土地所有者仍为村集体，切实保障农民土地财产权，让农民真正享受到开展土地流转工作带来的好处和实惠。三是坚持公开的原则。规定用于流转的集体建设用地必须经村民代表大会通过，并且制定了公开交易制度，保证了集体建设用地使用权这一农村集体资产交易的公平、公正、透明。

(3)加强旧村改造和空心村整治工作，大力实施城乡建设用地增减挂钩项目。本着“内抓整治，外控规模”的原则，积极稳妥地搞好旧村改造整治和旧村址土地整理开发复垦工作，大力实施城乡建设用地增减挂钩项目。2008年以来，全县共批复6个批次增减挂钩项目，涉及14个项目区片共计108.99hm2，截至目前已验收10个项目片，产生挂钩指标78.32hm2。

(4)立足内涵挖潜力，提高城区土地利用效率。在思路上求创新，在体制上求突破，在办法上求实效，积极推进城中村和棚户区改造工作。截至目前，城中村改造工作完成了石家庄村13.87hm2土地的拆迁改造；完成了生态园南片区、三里河中段、文广新局片区、农机局片区、农行家属院片区、原木器厂片区等棚户区改造工程，整合土地面积25hm2。

(5)开展低效利用土地清理处置工作，提高土地节约集约利用水平。按照以用为先、盘活存量、依法依规、一地一策的原则，根据《利津县闲置及低效利用土地处置办法》，重点清查出县城周边和利津经济开发区低效利用土地28宗，129.11hm2。对县城内低效利用土地进行了分门别类清查和处置，督促3家未按期开竣工的企业加快建设进度，督促9家有能力的企业论证新上项目，其中已有5家企业申报了符合产业政策的拟上项目。通过嫁接合作等方式完成5宗土地的处置工作，鼓励3家企业恢复生产或联营嫁接。

3 存在问题

(1)土地节约集约利用水平不高。近年来从全县用地情况来看，大多数企业用地比较粗放，供而未用，用而未尽，甚至低效闲置，既造成农转用指标一定程度的浪费，又增加了土地清理处置的难度，收回难，成本高，难利用。

(2)用地空间组织形式相对落后，结构不够合理。利津县企业项目用地基本上以传统独立式院落为主，用地面积较大，很少修建了标准化厂房及多层厂房，土地空间利用粗放。一些早期的工业用地除了生产及其辅助设施用地外，其厂区内部的非生产性用地所占比例过大，甚至部分工业区块内外围绿地面积占总用地面积30%以上。

(3)低效利用土地现象普遍，工业用地投资强度较低。2007年前除三产用地外其他产业用地均按照协议方式出让，当时缺乏应有的市场竞争机制。当前民众对节约集约用地重要性、紧迫性认识不足，政府宏观调控力度不够，土地利用总体规划与各类专项规划衔接不紧密，不能有效控制建设用地总量是造成这一现象存在的主要原因。

4 建议和思考

土地是民生之本、发展之基，是不可再生的宝贵资源。作为基层土地管理者，要充分发挥规划的龙头控制作用，严格土地用途管制，严把土地预审、规划审查和计划指标等“四道关”[3]，积极引导大家树立起节约集约用地的新理念，以极少的资源消耗，获取更大的经济效益。

(1)继续严格执行工业用地最低限价制度。强化用地计划和“双控”定额指标管理[4]。结合产业政策、城市规划等多种因素，不断完善工业用地公开出让的操作程序，用价格杠杆来强化企业用地的成本意识和“节地”观念。

(2)落实优惠政策，推进继续加大旧村改造力度。结合城镇化建设，以空心村整治、村庄整体搬迁、合村并点为主进行农村土地综合整治，鼓励城区村庄建设多层住宅楼，加快农村向新型农村社区和中心镇集中的步伐。鼓励企业利用存量土地进行生产经营，优先上报使用存量建设用地进行生产经营的企业的用地材料。对一些位置分散的空闲地，通过土地置换等方式盘活利用起来，使位置趋于集中，面积更具规模，地块更加规整，以便于充分开发和有效利用。

(3)加大土地储备力度，整合土地资源，强化土地集约利用。对城区内的存量空闲土地、旧城改造土地、“退二进三”土地以及新增经营性用地，全部纳入政府土地储备库，对条件成熟的土地适时投放市场，充分显化土地资产。将产业结构调整与土地使用调整相结合，逐步淘汰占地多、用地少、效益差的项目，把土地调整供应给用地集约化程度高、效益好的项目，充分挖掘土地潜力，让有限的土地发挥最大的效益，促进产业结构的优化。鼓励停产半停产企业采取作价入股、联营、嫁接等方式盘活存量土地，对个别高耗低效、经营不善、土地闲置的劣势企业，通过回购土地、置换厂房、协议搬迁等方式将其淘汰，腾出厂房和土地，扶持科技含量高、低能耗高效益的优势企业，盘活存量土地，推动产业升级。

参考文献：

[1] 邢斌.节约集约用地工作的探索与思考[N] .山西经济日报,201-07-13(2).

[2] 陈建军，韩荣.广东省农村集体建设用地使用权流转工作做法及几点思考[J].山东国土资源，2007，23(9)：40-41.

[3] 陈兴康.坚持走节约集约用地之路 确保萧山经济社会持续快速发展[J].浙江国土资源,2007，(4)：17-19.

[4] 山东省人民政府办公厅.关于做好《山东省禁止、限制供地项目目录》和《山东省建设用地集约利用控制标准》实施工作的通知[EB/OL].[2005-04-12].http://www.chinalawedu.com/news/1200/22016/22026/22255/22270/2006/3/zh78193367192360028283-0.htm.