浅议国防科研项目经费管理

孔 毅

上海市塑料研究所（上海 200090）

科学管理

浅议国防科研项目经费管理

孔 毅

上海市塑料研究所（上海 200090）

阐述了国防科研项目经费管理的理论背景，从民口单位的视角介绍了国防科研项目经费管理的特点和原则，分析了目前其管理上存在的问题，并就如何加强国防科研项目经费管理提出了建议。

国防科技 科研项目 经费管理

国防建设，在中国特色社会主义事业总体布局中占有重要地位。必须站在国家安全和发展战略全局的高度，统筹经济建设和国防建设，在全面建设小康社会进程中实现富国和强军的统一。党的“十八大”报告提出要提高武器装备研制的自主创新能力和质量效益。建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系，走出一条中国特色军民融合式发展路子。坚持富国和强军相统一，加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设。

国防科研经费是衡量一个国家军事科技水平的重要指标之一,在一定程度上反映了一个国家的军事发展能力。从“十八大”报告中可以看出我们党和国家对国防科技和武器装备建设的重视已经上升到了一个新的高度，可以预见，我国将会继续加大对军工科研项目的投入，而随着经费投入的不断增长,也要求我们必须不断提高科研经费的管理水平。目前国家关于国防科研项目管理的文件包括《科研项目管理办法》、《国防科技工业科研经费管理暂行办法》、《国防科研项目计价管理办法》、《武器装备科研生产协作配套管理办法》等。2011年8月26日，国家国防科技工业局（以下简称国防科工局）又颁布了《军工项目决算审计管理办法》。该《办法》的出台将进一步加强军工项目财务决算审计管理,规范审计行为，明确审计责任,推动军工审计科学发展。因此，加强国防科研经费的管理，提高科研经费使用效益，具有十分重要的意义。

1 研究背景

国防科研项目是指使用中央财政科研经费，由国防科工局审批的基础科研、技术基础、民用航天、核能开发、军用技术推广、基础产品创新、引进技术消化吸收再创新和军品配套与民口整机等科研计划中所安排项目的统称。科研项目管理遵循分类管理、分级负责、程序规范、决策科学、实施顺畅、监督有力、考核严密的原则。科研项目分为基础研究类、技术研究与开发类和工程研制类。基础研究类项目是指探索新原理、新概念、新方法，并进行原理性验证的研究项目以及支撑行业发展的技术基础项目。技术研究与开发类项目是指运用基础研究和其他科学技术研究成果，开展单项或若干项新技术研究开发或验证，从而形成实用新技术或基础性产品的研究项目。工程研制类项目是指集成相关技术研究成果，研制开发可直接交付使用或直接推向市场的新型号、新产品或新系统的项目。国防科工局是国防科技工业科研工作的主管部门，负责科研项目规划与指南编制、科研项目审批、年度计划下达、监督组织实施、组织验收与后评价等工作。

国防科研项目管理按阶段划分为：规划与指南、论证与审批、年度计划、组织实施、验收与后评价等五个阶段。（1）国防科工局负责编制科研项目规划与指南，用于指导科研项目的论证和审批。科研项目规划与指南的时间一般为五年，也可根据实际需要确定。科研项目规划与指南按照国防科技工业中长期发展规划的总体部署，根据实际需要分科目编制。应包括总体发展目标、发展思路、重点支持的领域和方向、重大科研项目、政策措施等。（2）科研项目应按照规划与指南，分类进行论证和审批。原则上应审批科研项目建议书和任务书（或可行性研究报告）。对于特定研究需求，国防科工局可发布科研项目申报通知，部署科研项目的论证工作。（3）国防科工局负责编制下达科研项目年度计划。年度计划是科研项目组织实施和监督检查的重要依据，明确当年科研任务的目标要求、主要研究内容、进度节点和成果形式、年度经费安排等。（4）有关部门和单位根据国防科工局在科研项目建议书或任务书批复中明确的启动时间，组织承研单位及时开展实质性研究工作。（5）科研项目按照经费规模和项目性质，由国防科工局组织或委托有关部门和单位组织验收。国防科工局对科研项目进行验收，主要对科研项目的研究工作完成情况、技术成果及知识产权、经费使用、效益影响等进行核查，评价科研项目执行效果。国防科工局组织科研项目验收审查后办理验收批复，并根据科研项目具体情况，适时组织开展后评价工作。后评价结论作为有关部门和单位与承研单位后续申报科研项目的重要参考。

2 国防科研项目经费管理的特点及原则

我国国防科研系统经过几十年的发展,目前已经形成以航空、航天、船舶、兵器和核工业等大型军工集团及所属的200多个国防科研院所(厂)为主的研制体系,具备了较为完善的科研生产管理以及大型科研项目系统的组织、开发能力。自原国防科工委2002年实行《武器装备科研生产许可证》制度以来，一大批民口单位也已成为我国装备建设发展不可或缺的组成部分。这些军工科研院所(厂)和民口配套单位不仅是国防建设的主要力量,也是国民经济建设中一支强大的科技队伍。目前,我国国防科研经费主管部门主要有财政部、总装备部、国防科工局等机构。我国军工科研经费管理具有如下特点：

（1）计划性。国防科研经费是国家投入武器装备研制的专项经费,它在管理上高度集中,严格按照国防科研系统统筹安排,具有严密的计划性。

（2）特殊性。国防科研的计划严密性决定了军工科研经费管理的特殊性,它必须严格遵守国家和军队的财经方针、政策、法律法规和各项科研经费管理制度。国防科研经费构成包括项目成本和项目收益。其中项目成本是指按照国家有关规定为开展国防科技工业科研工作而发生的费用，包括设计费、专用费、材料费、外协费、燃料动力费、固定资产使用费、工资及劳务费、差旅费、会议费、事务费、专家咨询费、管理费、不可预见费等。科研经费分类多种多样,对科研经费的管理和要求又各不相同，因此会给科研经费的管理带来了较大的难度。

（3）专项性。国防科研经费是国家直接用于国防科学技术研究与武器装备发展的专项资金,有其特定的用途和范围,开支范围必须严格按照国家规定执行。

科研经费的管理和使用应当遵循以下原则：

（1）按级负责，分工管理。科研经费各责任主体应当根据管理层次和任务分工的不同，有效行使管理职责，履行义务，确保各项科研任务取得实效。

（2）集中财力，突出重点。科研经费应当用于支持由国家确定，提升国防科技工业科技水平、促进自主创新、加快军民结合产业化发展等方面的技术研究开发与应用任务，避免分散使用。

（3）科学安排，合理配置。严格按照项目的目标和任务，科学合理编制预算，严格执行预算。

（4）项目核算，专款专用。科研经费纳入单位财务统一管理，按项目进行单独核算，确保专款专用，建立并实施经费管理和使用的追踪问效机制。

3 国防科研项目经费管理存在的问题及其原因分析

我国国防科研经费属于财政性资金,具有强制性、专用性和补偿性。其管理要求比一般的科研项目高,在国防科研经费供求矛盾突出的背景下,绝大部分承接军工科研项目的单位依然发挥出了艰苦奋斗的精神,较好地发挥了经费的使用效益,为我国国防建设作出了巨大贡献。但同时我国军工科研经费管理还存在着一些比较突出的问题,从近几年的财务检查和审计情况来看,主要体现在以下几点：

（1）科研经费结构不够科学，不能完全适应经济发展状况。这一问题主要反映在材料研制类项目。该类项目经费主要投资于材料的研发，一般不包括相关的研制设备经费。由于新材料通常需要新的专用工艺设备，若借用其他常规的设备进行工艺开发，不仅制约了工艺的创新发展，而且往往由于设备原因导致试制工艺的不稳定性，给后期的生产带来很大的麻烦。此外，该类项目经费结构中体现的人员经费比例很低,一般不超过总额的15%，不利于研发人员的培养工作，甚至会影响基础理论的研究和核心技术的积累。

（2）科研经费管理体制不尽合理。国防科研经费来源以财政拨款为主,政府部门和军队是投资主体，虽然项目经费是经专家评审组审定，但是，由于专家对工艺、设备并不完全熟悉了解，导致科研投资体制供求矛盾突出。目前国防科研投资虽然实行合同制管理，但由于双方地位的不对等，导致合同管理仍然以行政手段为主，合同没有足够的制约力量，这也容易造成科研经费资源配置的不合理和低效率。

（3）承研单位基础管理薄弱，风险意识不足。重科研申报立项、重验收而轻过程实施、忽略经费管理的现象普遍存在。科研项目立项较严，而立项之后缺乏对项目的跟踪管理和约束机制。同时科研单位普遍存在科研管理部门和财务部门管理不协调的现象。科研管理部门注重争取项目，申报时概算经费与实际需求存在一定的差异，导致财务支出审核和决算审计时，难以与原概算基本吻合。而财务部门虽然了解政策法规，注重经费收支核算，却不熟悉科研项目具体内容，对科研经费的筹集和使用缺乏实质性的了解，造成科研经费的无序性和随意性。

（4）监管与绩效评价机制不完善。从投资主体来看,军工科研经费管理配套有严格的制衡机制和约束考核制度,目前实行的项目验收审计制度，对企业项目经费的监管起到了一定的促进作用。但从项目承制单位来看,监管机制相对就弱化得多,以应付检查、完成任务为主,缺乏基本的审计监督。对于历次审计检查披露的问题重视不够,整改不到位,影响监督效果和权威。科研项目管理绩效评价模式和管理机制尚未建立完善,对科研项目的各类考核也是看重形象进度和科研成果，忽略经济效果，存在违规使用科研经费的现象,影响了科研的投入产出率。

4 加强国防科研项目经费管理的建议

（1）完善科研经费管理制度建设。目前，国家对国防科研经费的管理制度体系建设还不够完善，存在多部门、多层级等情况。为加强国防科研经费管理,应尽早确立一条法规主线,指导和规范国防科研经费的管理,同时组织各有关单位学习落实，并形成与之配套的企业规章制度,强化科学管理、合理使用的原则,提高国防科研经费的投入产出率。

（2）适时引入市场化的投标竞争机制。近年来，我国军民融合式发展体制机制不断健全，军民融合式发展投资融资环境不断改善，军品市场准入、装备采购、民间投资等方面的制度障碍逐步清除，军民结合产业以每年超过20%的增速高速发展，技术水平、科技含量、发展效益不断提高。最近，在国家大力推行军民融合式发展政策推动下，我国“民企参军”取得重要进展，又有1000多家民营企业获得了武器装备科研生产许可证。因此，适时引入市场化的投标竞争机制将是大势所趋，必将进一步促进国防科研经费的高效使用。

（3）形成以全面预算管理为主的科研经费管理机制。将预算管理贯穿于科研经费管理全过程。一要转变过去先要钱后安排工作的思维方式，提前做好项目预算编制工作；二要做好项目经费预算，坚持实事求是、量入为出、勤俭节约的原则；三要做好项目开支预算，力求精细准确。提高经费使用效率。

（4）完善监督评价机制。以《军工项目决算审计管理办法》的颁布为契机，完善国防科研项目的内部控制制度。一是重点落实国家各项法律法规和各项规章制度。二是把程序化、制度化纳入项目管理中，做到经费开支公开透明。三是加强内外部审计,通过监督检查和审计,及时发现问题并进行整改。四是建立科学合理的科研经费支出绩效评价制度,准确评价科研成果，形成优胜劣汰机制。

Discussion on Funds Management of Defense Scientific Research Projects

Kong Yi

Expounded the theoretical background of funds management of defense scientific research projects. From the view of civilian enterprise, introduced the characteristics and principles of funds management of defense scientific re－search projects, analyzed the problems existing in the funds management, and presented suggestions on how to strengthen the funds management of defense scientific research projects.

Defense science and technology; Scientific research project; Funds management

（略）

F204

2014年5月

孔 毅 男 1979年生 本科经济师 现任上海市塑料研究所科技部部长