检察机关侦查活动监督规范化探析

董 军

(北京市顺义区人民检察院，北京 101300)

一、侦查活动监督概述

我国《刑事诉讼法》第106条第1项规定：“侦查，是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。”侦查活动监督，即检察机关对侦查机关(包括检察机关自侦部门)的侦查活动是否合法进行的监督。囿于自身工作的局限性，在此，笔者仅以检察机关侦查监督部门的侦查活动监督职能为基础展开论述。

概括来说，侦查活动监督就是对侦查机关在侦破案件、查明案件事实过程中所实施的相关侦查活动(包括采取的强制性措施)是否合法以及是否超出法律的授权所进行的监督。[1]

一直以来，检察机关侦查监督部门开展侦查活动监督的渠道主要是公安机关提请批准逮捕案件，即对侦查机关移送的以案卷材料形式呈现的案件结果进行审查与监督。随着新《刑事诉讼法》实施的推进，各地检察机关不断探索侦查活动监督的新途径、新方法，进一步拓展了监督范围，丰富了监督方式，增强了监督效果。比如笔者所在的检察院即通过“案件信息共享平台”(简称“公检平台”)，将监督关口前移，扭转了长期以来对公安机关提捕案件之外案件监督乏力的不利局面，详细内容将在下文展开论述，在此不赘。

二、司法实践中的侦查活动监督困境

长期以来，不论是对公安机关的侦查活动还是对检察院自侦部门的侦查活动违法行为的监督，由于缺乏必要的刚性监督手段和措施，侦查监督部门的工作较难开展，监督效果难以保证，侦查活动监督职能并未得到充分和有效的履行。究其原因，除了与侦查机关配合制约机制不健全、工作衔接与配合不顺畅等因素有关外，关键还在于侦查活动监督缺乏操作性强的实施规范，缺乏刚性的监督手段和制裁措施，以致形成当前“纠而不改，改而不变”的低成效困境。

(一)立法层面上的监督困境

1.操作性规定欠缺

由于侦查活动监督本身就是一项涵盖广泛的工作，故而法律法规对其规定不可能做到面面俱到，在进行侦查活动监督时就很难有明确的指引，也就不能做到依法准确监督。现行《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》对侦查活动监督的规定较为笼统，导致实践中存在监督标准不统一、程序不完善、监督流于形式等问题。[2]特别是新增的监督事项规定更为原则，如《刑事诉讼法》第73条第4款规定“人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督”，第93条规定“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施”，但二者均未规定审查主体、审查程序、发现违法行为后的处理方式等具体措施，致使实践中各地的处理方式不一，适用较为混乱。

2.纠错机制不完善，缺乏后续制裁措施来促使侦查机关落实监督内容

目前，相关法律法规规定侦查监督的主要手段是向侦查机关发出《纠正违法通知书》或者检察建议。根据《刑事诉讼法》的规定，人民检察院如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况告知人民检察院。按照《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第388条的规定，人民检察院提出的纠正意见不被接受的，应当向上一级人民检察院报告，并抄报上一级公安机关。监督手段的匮乏使得相当部分的侦查活动违法行为游离于正式法律文本的监控之外，大量地采用口头警告式的纠正违法难以收到诉讼监督应有的价值功效。另外，由于检察机关对侦查机关的侦查活动仅仅是一种监督关系，即使其对纠正违法建议置之不理，检察机关也无计可施，更是大大限制了检察机关侦查监督部门的工作热情。

(二)实践中面临的困境

1.监督的滞后性和被动性

侦查监督部门进行侦查活动监督主要是针对公安机关提请批准逮捕的案件，通过阅卷、讯问犯罪嫌疑人、查看录音录像等来发现侦查活动中是否存在违反《刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》及其他相关规定的现象。然而，在大多数情况下，侦查机关只有在大部分侦查活动完成之后才进行提捕，故侦查活动监督多以事后监督为主，具有滞后性和被动性。而且由于侦监部门办案期限较短，时过境迁，部分证据可能流失，即便发现存在违法的侦查行为而制发《纠正违法通知书》，因其损害后果已经造成，故而无法对结果进行及时有效的纠正。如刑讯逼供后留下的伤痕会慢慢消退、相关证人离开本地等，导致侦监部门工作人员不能及时有效发现并纠正侦查活动中的违法行为。

2.监督效果有限

公安机关对于检察机关的监督存在一定的抵触心理，一定程度上影响了监督效果。因为公安机关内部同样有执法质量考评制度，书面纠正违法作为一种较为严重的执法质量问题，是考评的扣分重项，会在很大程度上影响其自身考核的成绩，因而其内心并不愿意接受侦监部门向其发出的《纠正违法通知书》，但是迫于压力而不得不进行整改。这从部分被监督对象的敷衍回复中可见一斑。

3.对自侦部门监督乏力

自新《刑事诉讼法》规定职务犯罪案件审查逮捕权“上提一级”以来，笔者所在检察院侦监部门对本院自侦部门的监督明显减弱。此前，笔者所在检察院自侦部门多次就较为重大的职务犯罪案件主动要求侦监部门介入侦查引导取证，使得引导侦查成为侦办职务犯罪的一种工作模式，取得了良好的办案效果。但是，自《北京市人民检察院侦查活动监督实施细则》(以下简称《实施细则》)施行以来，因自侦部门案件量少、缺乏沟通渠道等方面的原因，笔者所在检察院侦监部门与自侦部门联系较少，至今未对自侦部门进行过侦查活动监督。*参见北京市顺义区人民检察院侦监部门对《北京市人民检察院侦查活动监督实施细则》施行情况调研报告。

4.检察机关内部相关部门对侦查活动监督缺乏必要的协作配合，体系不健全

比如，公诉部门、监所部门在工作中亦负有侦查活动监督职责，然而各部门多各自为战，缺少沟通，没有形成利于监督协调的运作体系，信息不能共享、不能及时反馈。[3]笔者所在检察院甚至出现过针对侦查机关的一项违法行为，多部门多次向其制发《纠正违法通知书》，致其无所适从的尴尬局面。

5.以考核为中心，监督方式过于单一

当前，考核要求大于实际工作的形式主义苗头渐显，一切工作围绕考核进行，使得许多好的行之有效的工作思路、方法被弃置，比如针对办案中发现的公安派出所的违法行为制发综合性的通报，既能减轻书面纠正违法给民警带来的处分等不良影响，又能让对方乐意接受。但是，因为这种通报未规定在上级检察院考核限定的几种形式中，所以基层检察院侦监部门不得不将精力更多地放在发书面纠正违法、频频召开公检联席会议上，使得这种简便、快捷、收效好的工作机制被忽视。

三、完善侦查活动监督工作的构思

新《刑事诉讼法》在赋予侦查监督部门更大的职责的同时，也对侦查监督工作提出了更高的要求。最高人民检察院侦查监督厅厅长万春提出：要进一步推进侦查监督工作改革，大力推进侦查监督业务检务公开，探索完善公开听取意见的审查方式，进一步推动审查逮捕程序向诉讼化转变；完善捕诉、捕侦衔接机制，加强相互制约，形成监督合力；改革完善业务考评机制，促进侦监工作科学发展。[4]万春厅长的要求指明了侦查监督部门今后的工作重点，对于改革创新监督方式、强化监督力度和不断提升监督实效具有重要的指导意义。在此，笔者拟结合所在市检察院及本院的工作情况，进一步厘清侦查活动监督工作思路。

(一)完善制度，依法履职

因为无论是立法机关还是司法机关均未对开展监督的主体、程序、方式、后续工作等作出明确规定，而且在司法实务中各地的做法也不相同，故而应统一出台侦查活动监督工作方面的实施细则。2013年12月24日，北京市人民检察院专门出台了《实施细则》，并附有《侦查活动具体违法情形的认定标准和纠正方式》；2013年12月24日，北京市人民检察院出台了《北京市检察机关关于羁押必要性审查工作的规定(试行)》，从内涵、不同阶段的审查部门、审查标准和方式、工作程序、风险评估及答复当事人等几个方面作出了较为明确的规定。这几个地方文件的出台给较为混乱的侦查活动监督工作划定了较为明确的标准，一定程度上促进了侦查活动监督的规范化。但是通过2014年上半年对《实施细则》的落实情况来看，仍然存在一些问题，需要上级部门在征集各下级检察院反馈意见的基础上，认真调研借鉴其他省市的先进经验进行修订，使侦查监督部门能够“有法可依”，认真履职，不断推进侦查活动监督工作规范化、精细化。

(二)关口前移，多方施治

1.完善“适时介入、引导侦查”机制

侦查活动监督应当是对侦查活动全过程、全方位的监督。而检察机关监督的滞后性，使得提前介入侦查活动成为检察机关更好地对侦查活动进行及时有效监督的一种选择。最高人民检察院亦明确提出要“建立和规范适时介入侦查、引导侦查取证、强化侦查监督的工作机制”*参见第九届全国人民代表大会第五次会议审议通过的最高人民检察院检察长韩杼滨所作的《最高人民检察院工作报告》。。从笔者所在检察院当前的司法实践出发，笔者认为,要明确适时介入的案件类型，主要应包括如下几类：(1)在本地区有重大影响的严重危害社会治安案件；(2)疑难、复杂案件，新罪名、新类型案件；(3)涉及破坏环境、食品药品安全等危害民生的重大案件；(4)涉众型经济犯罪等可能引发群体信访的案件；(5)其他在本地区有重大影响，检察机关和公安机关经协调后认为确有必要适时介入的案件；等等。而要保障该项机制的落实，应与侦查机关建立定期联系制度，以确保检察机关能及时介入案件的侦查：一要定期召开公检联席会议，协调相关工作；二要完善受案、立案备案制度，及时掌握案情信息。

2.延伸监督触角，通过基层队所向上反馈

为确保基层执法规范化、制度化，笔者所在的检察院通过开展走访、座谈，在实地调研的基础上，延伸监督触角，积极推进一队一所专项工作，现已与某派出所、某经济犯罪侦查大队签订了《开展法律监督的工作办法》，通过明确工作原则、监督范围、内容、监督方式、协调配合方式等，重点进行立案、侦查活动等的监督以及提前介入侦查活动，为该项工作的开展提供扎实的制度保障。目前，通过该项机制对公安机关的侦查活动进行了有效的跟踪监督。

3.探索新型监督渠道，依托“公检平台”最大限度地构建严密的监督网络

如笔者所在的检察院与公安机关联合创建了“公检平台”，依托“公检平台”将公安机关对违法人员的处理情况，包括行政拘留、刑事拘留、取保候审以及措施变更，全部纳入监督范畴，扭转了长期以来对公安机关提捕案件之外的案件失去监督的不利局面，及时发现并纠正刑事犯罪被作行政处罚、取保候审应追究而销案等降格处理情况，及时发现案件背后是否存在职务犯罪线索，等等，目前已取得较好效果。

(三)多管齐下，强化监督

1.个别分析，对症施治

按照对《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》《公安机关办理刑事案件程序规定》违反程度的不同，侦查活动违法行为一般可分为轻微违法行为与严重违法行为，对两种情形的处理方式也应有所区分。目前笔者所在检察院侦监部门区分不同情形建立了口头纠正轻微违法行为登记制度、书面纠正严重违法行为登记制度以及涉嫌职务犯罪线索移送制度。首先，对于侦查活动轻微违法行为实行口头纠正，并由内勤每月进行登记备案。对于当月内多起案件出现相同或者类似的侦查活动违法行为的，向公安机关制发《侦查活动违法情况通报》；对于同一派出所侦查活动中存在多项违法行为的，向该派出所制发《公安派出所侦查活动违法情况通报》。其次，对于应当进行书面纠正违法的，由案件承办人制发个案监督或者综合监督的《纠正违法通知书》，送达相关责任部门，责令其限期整改并及时回复，然后由内勤统一进行备案登记。再次，对于有严重违法行为的侦查人员，继续承办案件将严重影响诉讼公正进行或者可能涉嫌职务犯罪的，笔者所在检察院一般采取向办案单位发《纠正违法通知书》，同时向渎检部门移送涉嫌职务犯罪线索的方式进行监督。

2.内外联系，综合治理

适时建立公安机关、人民法院以及检察院内部各部门的合理联系，发挥各种积极因素开展综合治理。可以通过定期召开联席会议的方法，统一对捕后变更强制措施的不同认识，通过及时的提示、检察建议、《纠正违法通知书》等方式完善监督。对于疑难或重大案件的变更，必要时可以采取捕后变更强制措施听证制度。[5]

3.统筹兼顾，全面监督

自侦部门由于办案紧张、保密等原因，不想让侦监部门过多插手，而且因为同属一个单位，如果过多干预，则会影响彼此间的关系，故而自审查逮捕权“上提一级”以来，各院很难开展对自侦部门的监督。上级检察院侦监部门应适时与反贪、反渎等自侦部门进行协调，明确应当由区县检察院对自侦部门侦查活动进行监督的介入时间、监督重点、调查核实程序、审批程序等事宜，既不影响自侦部门的办案，又能真正履行监督职能。

(四)建立后续跟踪监督机制

为应对当前监督落实不到位的困境，防止监督流于形式，增强监督实效，需要完善侦查监督中的纠错机制和制裁手段，赋予侦查监督部门对违法行为的强力制裁手段，变弱势监督为强势监督。最高人民检察院明确提出要“强化检察机关的侦查监督权，赋予检察机关对违法的立案活动、侦查活动的纠正权和处分权”[6]，因此，首先，检察机关应当建立详细的监督档案，记录监督时间、诉讼过程和处理结果。从案件线索受理、审查和调查到最终处理结果，由专人跟踪监督。检察机关有权定期或不定期地查阅侦查机关的侦查卷宗，掌握案件进展情况。[7]其次，赋予侦查监督部门强制执行力和制裁手段，对拒不接受监督的单位和个人行使建议处分权和实体处分权。对于侦查人员多次违法的或违法造成严重后果已涉嫌渎职犯罪的，依法追究其刑事责任。[3]

(五)完善考核评价体系

作为一种督促激励机制，对侦查活动监督工作考核成绩的高低也能反映出本项工作的开展情况，而建立一套科学完善的考核评价体系对于规范监督行为、完善监督责任和提升监督实效尤为重要。要按照监督数量、质量、效果相统一的原则，探索建立更为科学合理的考评体系。笔者建议在制定考核标准时，多了解不同区县检察院开展实际工作的情况，将一些好的经验、做法、形式吸纳进考核体系，以更好地推进侦查监督工作。

[1]刘飞.论我国检察机关侦查活动监督的缺陷和完善[D].保定：河北大学,2011.

[2]元明,朱荣力.修改后刑诉法新增侦查活动监督工作实证研究[J].人民检察,2014(5):51.

[3]傅熔.浅谈侦查监督活动存在问题及对策[J].法制与经济(中旬刊),2011(6)：13，16.

[4]万春.发挥侦查监督职能，服务全面深化改革[J].人民检察,2014(1):43.

[5]刘静,李唐.侦查监督的困境与重构——以捕后变更强制措施为视角[J].山西省政法管理干部学院学报,2011(1):49.

[6]朱大强.中新社综述：强化监督是检察体制改革之要务[EB/OL](2003-06-13).http://www.chinanews.com/n/2003-06-13/26/313478.html.

[7]张海龙.论我国侦查监督制度的完善[D].合肥：安徽大学,2011: 21.