财政项目资金全过程跟踪管理探索

作者简介：刘丹华（1973-），黑龙江人，现任职江苏省太仓市财政局，会计师中级，工商管理专业硕士。

摘要：近年来，地方政府项目投资额越来越大，项目资金超预算现象严重，如何监管好这部分资金的使用，成为财政预算管理部门的一大难题。笔者通过XX市重点项目全过程跟踪管理的试点，试图为健全项目资金预算、使用、监督和责任追究机制，有效避免项目投资失控，提高财政资金的使用效益提供一些帮助。

关键词：财政项目；预算；跟踪管理；绩效评价

财政项目支出预算是部门预算的重要组成部分，一般金额较大，近几年各地方项目支出占全部预算金额的比例越来越高，因此，项目资金是财政部门资金监管的重点和难点。

一、当前项目资金管理中存在的问题

由于项目管理制度不健全和一些人为因素等原因，导致当前项目资金管理存在着以下一些问题：

1、立项缺乏科学机制，项目预算控制性差

项目预算编制是预算执行的前提和基础。当前单位申报的项目并没有经过科学的可行性论证程序，不能科学合理地分析项目完成预定目标和任务所必需的资源。当前我市财政局设有基建投资评审中心，但是模糊不清的职能定位阻碍了其作用的发挥，大多仅仅局限在项目竣工的审计过程，造成专业人才的浪费。各建设单位和局业务科室对于细化预算认识不足，有的甚至故意粗化预算，混淆各项费用，为日后改变、挪用资金提供方便。预算部门由于没有工程方面专业人员，只能进行例行审查，造成项目预算细化不足，实际预算执行时困难大、资金结余过大等问题的出现。当前，项目预算的不科学性直接导致行政事业单位在执行预算以及进行项目绩效评价时存在种种困难，最终影响项目资金的高效利用。

2、项目资金支出管理不完善

尽管规定项目支出不准用于弥补公用经费，但财政部门人员较少，没有精力去逐张审核发票，实际执行单位往往将公用经费的费用在项目中列支，造成项目经费的虚增。同时，项目的执行期较长，在实际执行过程中，单位不能根据项目的动态变化进行预算调整，直接导致预算脱离实际，为项目资金的被挪用提供可能。

3、项目预算缺乏效益与效率的评价

投资项目的目的是为了创造经济效益和社会效益，但是，XX市512个市级项目在立项时都缺乏效益评价的过程。重项目建设，轻绩效评价，缺乏一套强有力的管理、考评机制，项目规划是否合理，投资预期目标是否达到，主要效益指标是否实现，都没有进行财政投资评审，影响了政府投资项目整体效益的发挥。尽管2012年始，我局尝试开展专项资金绩效评价，但由于专业性强，许多数据的取得难度大，时间跨度长等原因，还没有取得实质性的效益。

二、重点项目资金跟踪管理实例分析

2012年，ABC市市级项目总投资68.3亿元，选取投资额较大的12个重点工程作为项目资金专项跟踪试点，预算资金16.4亿元，占全部项目预算的24%。从立项审核、预算编制、预算执行及监督、绩效评价等各个环节着手，完善相应制度，强化监督，建立重点项目资金全过程跟踪管理模式。通过一年来的情况，这些重点工程项目资金的预算、使用与监管上都取得了较为满意的效果。

1、成立重点项目预算编制小组，加强预算审核

加强预算审核工作，改变重决算审核轻预算审核的现状，从源头上控制项目支出。对于重点项目工程，改变过去项目预算由预算科室单独审核的做法，由预算科室牵头重点办、发改委、规划部门、建设部门、财政局主管科室、评审中心组成项目预算编制小组，负责重点工程的预算编制工作，预算科室负责总协调。由项目预算编制小组根据各项工程的绩效进行评比，按绩效高低进行预算安排。充分发挥相关人员的专业知识，形成群策群力，保证项目预算的合理性，避免由于技术原因而造成财政资金的浪费。

2、组建项目库

按照统一规划、分级管理的原则，年初由建设部门填制的拟建项目，分别归入三个层次，即：备选库、初审库和预算项目库。预算部门和相关科室重点对项目预算支出构成进行审核，逐项进行打分，把排序结果在预算项目库中进行排序，用以反映各项目资金先后顺序，分优先级、保证级、延缓级三个等级。根据评审结果，在预算财力允许的前提下，按照“轻重缓急、确保重点”的原则确定预算项目，列入年度项目计划，然后按照顺序进行资金预算安排。

3、严格采购招投标制度

把预算执行审核环节前移至招投标和监理环节，以政府采购中心为载体，严格贯彻落实招投标法规，对于相应的固定资产严格遵循招标采购制度，最大程度地减少项目支出，如市法院办公大楼项目，招投标总体造价比财政概算低10%以上，从而节省财政资金1300多万元。

4、公用经费定额化，工程款实行报账制

完善指标管理系统，把公用经费从项目预算中分离出来，从技术上阻断项目资金与公用经费的混用途径。对部分项目实行公用经费定额化管理，有效控制公用经费，减少项目预算支出。

以国库集中支付中心为依托，招聘一批具有工程财务知识人员，组建集中核算中心，专人专职负责核算与管理，这样便于各项重点工程核算统一，统一财务制度和支出标准。指定单位财务人员负责监管工程资金支付方向和统计工程的进度，赋予其对工程项目资金的日常管理权限，每笔资金及时与进度进行比对，杜绝超进度支付。如发生意外，将与项目法人一起承担相应的责任。

5、项目资金集中支付制度

建立项目资金集中支付制度，根据相互牵制的原则，项目预算、资金审批、支付、使用相分离，各个部门只能负责其中一个职责，享有单一方面的职权。预算部门负责资金的审批权，下达指标到国库科，由国库科根据下达的指标拨款给支付中心，具体资金由支付中心支付委托银行清算给核算中心。在工程结束或年终时由财政投资评审中心和审计部门进行决算审核，与项目预算进行对比，并查找分析产生差异的具体原因。

6、规范委托审计制度

由于财政部门工程专业人才较少，大部分的工程项目交由审计部门负责决算的审核工作，或委托社会中介机构进行审计。对于重点工程的竣工决算审计，由基建评审中心和审计部门共同负责，实行两审终审制，确保决算的准确性、科学性，最大限度减少项目预算资金支出。

三、完善重点项目资金跟踪管理的改进方向

通过对重点项目资金一年多的全过程跟踪监管，部分重点项目竣工决算与当初的预算相比，都控制在概算范围之内，取得了一定的成效，但还需要进一步改进，主要有如下几点：

1、加强制度建设，完善管理机制

我国财政投资建设管理体制呈现“多头领导、各自为政、责任不明”的特点，管理主体缺失，项目资金“跑、冒、滴、漏”现象屡见不鲜。借鉴国外的成功经验，设立由专业人员组成的政府投资项目管理机构，负责项目建设的具体管理工作，落实项目法人制，对项目资金设立批、付、用三分机制，健全项目预算的监督与责任追究机制。

2、全程跟踪，参与前期决策

长期以来，各级领导和建设部门对工程项目的质量、进度相对较重视，而对工程造价一般考虑较少，造成工程项目的预算随着工程的进度而多次修改，造成财政资金的浪费。

根据质量管理PDCA法则，财政部门要充分利用现有专业工程人才资源，积极参与制定当地基本建设规划，在可行性研究和初步设计阶段，配合其他部门确定工程投资估算和设计总概算，严格控制投资限额，根据当地实际财力，对于投资额巨大，而经济效益差的项目，预算部门要敢于行使否决权，全程参与，全程跟踪，把控制投资重点前置到建设前期，确保概算的严肃性。

3、规范项目预算制度，严格监管执行过程

将基建评审中心的预算审核定位于技术性行政管理职能，侧重于对财政项目预算和绩效的量化分析和量化管理，主要目的是为预算编制提供决策依据。充分发挥评审人员的专业技能，把预算管理前伸到项目的概算和设计过程，从整体上把好财政资金的支出规模。同时，创新项目资金分配机制，建立竞争性分配资金制度。年初在编制预算时，把各建设单位上报的项目，依据不同的因素进行评分，最后按照评定的绩效高低进行资金分配，优先保证绩效高的项目资金早日落实。

建立资金申请制度，层层申报后，经局业务主管科室签字确认工程的进度和质量，预算部门才下达工程项目预算指标，国库部门下达拨款计划，使财政资金用到实处，提高资金使用效益。

4、建立项目支出标准，细化项目支出预算

对于项目预算支出，逐步建立了两个动态标准体系：

（1）公共经费支出标准。结合日常公用经费预算标准，我市已经制定了项目办公费标准、差旅费标准、会议费标准、培训费标准等。

（2）资本支出标准。按照省厅和苏州市局的要求，结合我市当地建设造价水平，制定了办公设备购置标准、交通工具购置标准、基本修缮标准、道路交通建造标准、房屋建筑标准等。

标准体系实行动态变化，根据半年度的PPI指数及时进行价格调整，确保项目预算资金与实际采购金额限定在一定范围之内，从而保证项目预算的严肃性。

5、建立财政项目绩效预评价制度

预算部门配合国资科、基建评审中心、资产科等，建立工程项目预评价制度，按照各类工程项目的特性，分别采用收入—成本法、效益—成本法和综合评分法等方法，应用“3E”原则，对经济性、效率性、有效性进行评价，通过绩效高低排名，公开评价结果。从而提前对工程的经济效益、社会效益等作到心中有数，引导财政投资方向，减少无效和低效投资，提高财政资金的使用效益。

6、加强项目信息化建设

按照预算编制的精细化要求，为了对所有项目实施全面精细化预算和管理，必须借助于现化高科技手段，开发项目库、专家库、项目管理等系统，提高工作效率和公正。同时，建立部门间管理信息共享机制，通过搭建信息共享平台，项目支出预算管理信息在相关部门实现共享，提高项目预算资金监管效率。

结束语

财政项目资金管理工作需要多部门能力合作，只有全员树立全面预算、全过程跟踪管理的观念，才能把项目资金管好管细，降低财政资金的不合理支出，把有限的资源用到最需要的地方。（作者单位：江苏省太仓市财政局）

参考文献：

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[3]瞿学良 王胜浩.财政专项资金管理存在的若干问题及对策探讨[J].商业会计.2013.（1）

[4]卫文俊 周冬娟.关于加强专项资金预算管理的几点建议.经营管理[J].2013（1）