服务型海关的伦理品格

杨寄荣

服务型海关的伦理品格

杨寄荣

建设服务型政府是中国经济和政治改革的必然趋势,也是发展社会主义市场经济的时代要求。适应建设服务型政府的要求,也必须打造服务型海关。打造服务型海关,重要的是转变海关的职能,从单纯的管理、监督和控制的职能,转变到提供公共服务的职能上来。伦理品格更多体现的是政府“软实力”,服务型海关要具备文明、忠诚、廉洁、公正的伦理品格,为此需要减政放权、提高服务人民的意识、提倡职业道德、加强职业伦理监督和考核。

服务型海关；伦理品格；海关职能转变

党的十八大提出建设服务型政府,由此,打造服务型海关的任务也被提到日程上来。如何打造服务型海关？重要的是海关职能的转变,即由原来主要实行监管职能的海关转变成为主要提供与涉外相联系的公共服务的海关。与此相联系,则须确立服务型海关的伦理品格。这种伦理品格既表现在海关的组织系统和工作制度中,也表现在海关关员的实际工作中。海关的伦理品格体现了服务型海关的基本性质或特征。

一、服务型海关伦理品格的时代背景

党的十八大提出要建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府。

建设服务型政府是中国经济和政治改革的必然趋势,也是发展社会主义市场经济的时代的要求。适应建设服务型政府的要求,也必然要求打造服务型海关。

所谓服务型政府,就是坚持以民为主,以服务为宗旨,依法行使公共权力、追求公共利益,并承担公共责任的政府。

建设服务型政府实际上是一个政府职能转变的过程。在计划经济体制下,通行全能型政府的职能模式,政府通过指令性计划进行管理。社会主义市场经济使政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来。按照古典经济学家亚当·斯密的“看不见的手”原理,政府被放在仅仅为市场经济服务的地位上：保护国家安全,维护正常的社会经济秩序,提供必要的社会基础设施等。在西方国家的微观经济领域流行“消费者主权”,即由市场行情决定企业生产什么、生产多少,政府除了确定一些必要的行为标准之外,一般不干预个人或企业的行为。事实证明,把经济决策权归还给市场主体,同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境,让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响,政府专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维,更有利于市场经济的发展。

建设服务型政府是参与全球经济竞争的客观需要。当前,经济全球化进程加快,国际经济联系更加密切,竞争更加激烈。哪里政府管理规范,投资成本低,办事效率高,服务环境好,哪里就能吸引更多的资金、技术和人才,实现大的发展。这就要求政府部门精简机构,转变管理方式,实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变,严格按照规则办事。

建设服务型政府也是信息时代发展的需要。有学者用“共时性挤压”来描述这个时代面临的突变,即市场经济和信息技术两种力量从根本上改变了历史发展的传统路径和性质。如果说,传统社会历史的发展是一种基于时间因素的线性运动,那么市场力量的扩展和信息技术的塑造,使现代社会发展从空间和时间上出现了一种伸缩迹象,即时间因技术飞速发展而被压缩,空间因市场不断扩张而拓展,社会发展表现出一种时间短缩而空间延展的特异状态。这种特异状态即是“共时性挤压”。它使世界范围内的不同状况、不同事件、不同发展阶段同时共存于某一特定境遇中,“各种不同发展水平和不同制度的社会形成了一个日益敏感的共振系统”。①杨冠琼：《政府治理体系创新》,经济管理出版社2000年版,第24页。共振的后果是人们精神依托的基础假设（Foundational Assumption）消失了,这个基础假设认为世界存在着某种客观实在、普遍人类本性、自然法则、绝对价值和最终真理。基础假设的存在使人们信奉权威、总体性、宏大叙事,信息时代的到来意味着权威的消失,碎片化、肢解文本的产生。

与信息时代发展相适应,政府决策、管理方式也需要做出调整,治理概念的提出是对管理理念的超越,它要求政府机关改变高高在上的衙门作风。治理强调社会政治共同体成员,以公益（Public Goods）为基础,以共同参与、民主协商的方式形成的决策机制、社会政治管理方式以及坚持以人为本的社会政治体制,重新树立人的主体地位和人的价值与尊严,彻底扭转人在社会机器和社会链条中的螺丝钉地位。这就需要政府超越技术主义的限制,由原来的控制者、管理者转变为服务者,政府的施政目标由机关和专家决定转变为由民众希望和合法期待来决定,政府以控制管理为要务转变为以提供服务为要务。这些政府观念和职能转变既要有相应的制度跟进,也离不开政府伦理品格的支撑。因此,十八届四中全会在强调“法治”的同时,依然在强调“德治”的重要性,要“大力弘扬社会主义核心价值观,弘扬中华传统美德,培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德,既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用。”

所谓品格（Character）即品质、品性,是指人应该具有的品德、尊严等品质性格,是人的特质聚合。政府的伦理品格则是长期形成的一些伦理特质,政府需要具有公信力,得到人民的信任和拥护。对于官员来说,有忠诚、尽职、廉洁、诚信等伦理要求。这些伦理的实质和核心是处理和协调职业活动中的责、权、利,以及个人、集体和社会的关系,以实现职业的社会职能。洛克在《政府论》中提出政府的目的是实现人民的福祉。服务型政府以多方的主体参与、以人为本的关怀、民众需求的回应来实践这样的伦理品格。

相较于过去政府管理中严格的规制,伦理品格更多体现的是政府“软实力”,这个也是价值多元的情况下,政府赢得民心、赢得公信力的关键所在,信息时代开启了话语平权时代,光有严格的“硬规定”很难奏效,更需要的是民众发自内心的“认同”,服务型政府就应运而生了。

海关作为政府的涉外经济关系的部门,也需要转变职能,从单纯的管理、监督和控制的职能,转变到提供公共服务的职能上来,“政府职能转变,需要海关转变和创新职能实现方式；随着企业生产经营和运销方式的变化,电子商务、网购等新型贸易方式不断涌现,虚拟经济集聚化和贸易碎片化日趋明显,需要海关不断创新监管模式和管理方式。”②于广洲：《深入贯彻落实党的十八大精神务实推进海关事业科学发展——在2013年全国海关关长会议上的讲话》。对于海关来说,不但要面临新信息技术挑战,还要面临市场扩展的挑战,不但在征税、监管、缉私等传统领域,同时还要在反恐、保护环境、知识产权等新领域有所作为。同时,随着地方政府、进出口企业和人民群众需求的增加、期待的增高,更要求海关对这些期待有令人满意的回应。

二、服务型海关伦理品格的内涵

作为服务型海关,除了仍然执行其监管和维护国家的经济安全的职能之外,重要的是提供与涉外经济关系相联系的公共服务。例如,实行有利于促进进出口的业务,包括简化审批程序,为行政相对人提供各种业务便利,以及各种业务信息。从海关的伦理品格上说,应该具备文明服务、公正清廉、高效服务和忠诚奉公的品格。

（一）文明服务

服务型海关要求“要落实十八大关于建设服务型政府的要求,牢固树立人民海关为人民的理念,把执法为民、让人民满意放在突出位置,更加注重为民利民惠民。在把关中体现服务,在服务中促进把关。”③于广洲：《深入贯彻落实党的十八大精神务实推进海关事业科学发展——在2013年全国海关关长会议上的讲话》。

对海关关员来说,在工作中,要尊重管理相对人,做到语言文明礼貌,态度诚恳亲切,举止优美自然,服务热情周到；在分析和解决问题时,站在管理相对人立场思考,坚持利民、便民,摒弃官本位思想和官僚作风,改变一些窗口部门存在的“门难进、脸难看、事难办”等问题,多为管理相对人着想,保障他们的合法权益,努力做到民生优先,满足企业的合理诉求。

文明服务是以人为本原则的体现。海关提倡以人为本,对外是管理相对人,对内还体现在对海关基层的关爱上。于广洲署长在2013年全国海关关长会议上强调：必须坚持以人为本,关爱基层,不断增强队伍凝聚力和战斗力。要满足基层关员不同层次的需要,形成关员参与民主管理和民主决策的机制,这种“人本”原则同样也应该适用海关机构层级及制度规则中,如海关对于企业巡查率的规定、查验必须双人等要求,对于仅有几个人的一线作业点就难以做到。这些规定的执行都需要贯彻以人为本的原则,依靠信息化手段,改进监管模式,通过内外勤配合并辅之监控指挥中心视频系统,可以实现单人查验,以减轻关员工作压力。

（二）公正廉洁

海关关员是国门卫士,海关掌握着进出境运输工具、货物、物品监管的职权。可以说是位高权重“手中有权”、“权中有钱”,因此,关员公正廉洁的品格能够使关员正确行使手中的权力,不以权谋私,抵御各种诱惑。

海关强调的以国家、人民利益为重的公共精神,是超越于个人私利的,本质是要处理好权力和利益的关系,权力为民、权力为公,做到公正、廉洁。“公正”就是要自觉维护法律尊严、自觉促进合法进出,体现海关秉持正义、刚正不阿的精神,努力做到尊重事实、依法办事、平等待人,不以个人感情好恶代替法律和政策,在行使国家赋予的“征、验、放、免、罚、没、扣、退”等权力时,要以国家整体利益为重,坚持实事求是,不分远近亲疏,不讲关系背景；廉洁就是清正廉明,不受曰廉,不污曰洁。其核心是掌权为公,用权为民,不以职权谋取私利。廉洁从政是海关的生命线,海关所接触的工作对象形形色色、良莠不齐,一些不法商人为了攫取更大的利益,想方设法拉拢关员,对于他们提出明示或暗示的条件,这就需要关员有价值追求,自觉抵制物质、金钱、美色的诱惑和腐蚀,海关关员在工作中不贪污受贿,不损公肥私,做到一尘不染、两袖清风。

（三）高效服务

行政效率是海关重要的价值目标,它要求快速通关,促进贸易便利化。如果不强调道德责任,可能玩忽职守、消极怠工、出勤不出力,工作的质和量都难以保证。

提供社会服务虽然是海关的主要职能,但提供什么样的服务、怎样提供服务,却不取决于海关意志,而是取决于公民的意愿和要求,海关要实现高效服务必须对公民日益增长的公共服务需求做出前瞻性的回应。

近年来,海关推行的新的进出境旅客申报制度、调整进出境个人邮递物品税收起征点等措施,由于与民众关系密切,引发社会关注度较高,引起一部分人不满。如果能够充分考虑民意、回应民众要求,就可以提高海关决策的质量。听证制度是海关回应公民意愿和要求的重要方式,目前在海关的使用较少,只是局限在行政许可和行政处罚两类。《中华人民共和国海关行政许可听证办法》是2005年颁布的,《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》是2006年颁布的,是海关听证制度的有益探索,可以进一步扩大听证事项的范围、完善听证程序,倾听和回应公民呼声。2008年《政府信息公开条例》实施,《中华人民共和国海关关务公开办法》开始同步实施,实施过程中还存在海关政务信息不足或不够及时；公开的信息与相对人关系不大或相对人不感兴趣；重行政结果公开,轻行政过程透明；政务公开实效意识差等问题。这些问题的解决都需要海关关员进行换位思考,回应相对人的需求,满足相对人的需要。可以运用道德激励的方式激发关员的工作积极性,提高行政效率。

（四）忠诚奉公

忠诚就是忠于中国特色社会主义事业,忠于国家利益和宪法,忠于海关事业；古人强调尽心为忠。从政府产生的逻辑及其本质来看,有效地增进公共利益和公平地分配公共利益是其应尽之责,强调不但关注行为后果的价值和意义,而且强调人应当理性而审慎地行动,对自己的行为积极承担责任。“对种种‘客观’的目的的理性的权衡”克服了“自由的随意专断和恩宠,怀有个人动机的施惠和评价。”④马克斯·韦伯：《经济与社会》（下卷）,商务印书馆1997年版,第301页。在处理问题时要考虑为公共利益服务,而不是为自身的利益服务,不但正确地做事（to do thing rightly）,即依法律、规章办事,而且做正确的事情（to do right thing）,即符合社会发展的终极价值取向。只有具备了这样的品格才能敢于担当,不惧风险危难。

对于海关来说除公共服务外,还有一个重要职能就是把关,即把好进出口关,不容许伪劣商品甚至毒品进口,也不允许伪劣商品甚至毒品出口,以维护进出口正常秩序和国家安全。在这个意义上说,把关也是服务,是提供正常的进出口环境和安全方面的服务。要“管得住”,才能“通得快”。海关应该执行进出境管理法律法规,落实国家宏观调控政策,规范对外贸易秩序,鼓励合法进出。创造公平、公正、便捷的通关环境本身就是服务。包括生态责任,就是防止洋垃圾、有毒有害物品的侵袭,保护生态环境,建设美丽中国；政治责任,防止西方意识形态的渗透,保障意识形态安全；社会责任,就是合法监管、保护知识产权、打击走私,反恐,保护贸易安全。

三、塑造服务型海关伦理品格的途径

海关提出了全面深化改革的总体目标,提出要建设中国特色社会主义海关,提升海关治理能力,打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管机制,维护关境安全、促进贸易便利化,提升国家竞争力。在这一框架下,服务型海关需要做到以下几点：

1.简政放权,推进海关职能转变

海关的职能转变主要体现权力为“公”的本质要求。要还权于市场、让权于社会、放权于基层,合理确定海关与市场管理边界,打造“管少、管精、管好”的“有限海关”。海关要以改革行政审批制度为突破口,以转变海关职能、重新界定海关角色为内容,推进公共服务。2013年,海关积极研究制定减政放权、转变职能的意见,已经按照管精、管少、管好的原则取消和下放了7个项目,制定了精简审批事项的时间表和路线图。具体到体制创新方面,还要理顺海关与企业（市场）的关系：错位的解决措施是“让位”,在缺位的地方要“补位”,从越位的地方“退位”。多年来,海关管理体制也面临与服务型海关不相适应的问题,比如海关的关区壁垒、新型贸易业态的执法依据缺乏、海关的层级设置与其政事和权力不清、分工过细、设关过密、管得过多等问题。因此,海关需要简政放权,推动海关职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

海关要加强组织机构顶层设计,要“瘦上强下”,优化资源配置,减少中间层,给直属海关职能处室瘦身,实现管理结构从“中间大、两头小”的“橄榄型”向“两头大,中间小”的“哑铃型”转变。要“加大机构整合力度,合理调整布局,大幅精简中间环节,试行大部门制与项目负责制、委员会制等相结合的组织管理体制。”⑤杭州海关驻萧山办事处课题组：《从海关基层执法需要谈改进“顶层设计”》,《海关研究》2012年第6期。海关要吸取民众力量,可以依托社会力量,培育社会中介组织,将不必要管理、无法实际管理、消耗大量行政资源的管理交由中介组织承担,如估价、归类等,使海关管理更加高效。

海关要加强制度设计,推行公平的市场准入制度。推进服务型海关建设,同时,通过不断完善海关执法过程中的各项法律制度,使关员执法过程中能够做到有法可依、有法必依,执法必严、违法必究,形成良好的市场环境。

2.转变管理理念和方式,提高海关工作的伦理自觉性

服务型海关的打造,要体现以人为本、权力为民的要求,“海关需要简政放权、转变职能实现方式,解决好谁适应谁的问题,在‘管、减、简、便ˊ上做好文章,做到程序合理、手续简便、监管有效。”⑥于广洲：《全面深化改革开创海关工作新局面——在2014年全国海关关长会议上的讲话》。

目前,海关已经在推行一系列“利民、惠民”的政务制度,如2012年以来,海关推行以报关单证为主线的无纸化通关,取得了阶段性成效；目前正在推行的长江流域海关区域通关一体化改革方案是海关通关监管模式的一次新变革,对提升区域海关通关效能、降低物流成本、减少通关环节等方面将产生积极影响；上海自贸区允许企业“先进区,再报关”、保税物流联网监管等制度,可以为企业减少通关时间、提升物流效率。海关要在关企合作上做加法,在重点防控对象上做减法；在监管时空上做加法（前推后移）,在现场监管环节做减法；在综合治理上做加法,在特殊专业职能上做减法；在信息监控上做加法,在现场实体干预手段上做减法。⑦刘永和、王洋：《做好海关转变职能的“加减法”》,《海关研究》2014年专刊。此外,海关还要统筹内陆海关和口岸海关,形成联动,做到关口后移,最大限度地提高通关效率,更好地为民服务。

本着公开公正的原则,海关还要利用现代高科技,通过技术创新建立海关与社会的伙伴关系,实现电子政务。电子化是海关面对信息技术挑战的应对,电子化有利于促进海关职能转变,增强海关公共服务能力,提高海关运作效率,增加社会公共利益；增加透明度,创造平等一致的规范化服务；增强政府竞争力,改善和优化市场环境,实现善政。建立规范化管理体系,在H2010工程、HZ2011平台及HL2008系统基础上,提高科技创新能力,推广科技创新项目,实现对执法每一个程序、环节、流程的“过程控制”,做到“阳光执法”。电子政务充分体现了建设公共服务型海关的基本理念,提供了实现服务型海关目标的主要途径。

3.强化职业道德意识,提升关员责任感和荣誉感

海关要获得民众的发自内心的拥护和爱戴,依赖于海关关员道德上的表率作用,需要海关关员公正、忠诚、廉洁、诚信的职业操守,“要把握好执法为民的本质要求,坚守职业良知,解决好群众反映突出的执法不统一,一些窗口单位‘门难进、脸难看、事难办’等问题,使企业能够更好地参与国际竞争,让更多人民群众共享改革发展成果。”⑧于广洲：《全面深化改革开创海关工作新局面——在2014年全国海关关长会议上的讲话》。

要通过强化职业道德教育、职业道德榜样的树立来培养和增进海关关员的伦理品格,提升关员责任感和荣誉感。职业荣誉感是从事职业的道德情感,一旦个体受到不同程度的刺激,道德情感的崇高性就会渐渐被世俗追求所取代。伦理品格不仅是理念,更是行动。对于关员来说,不仅需要将服务为民内化为内心信念,更在于坚定地行动,尤其在面临道德抉择的时候,需要克服困难,以坚强意志去应对。对于领导干部,更是要求具备信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的伦理品格,要“敢于攻坚克难,面对急难险重任务,必须豁得出来、顶得上去,绝不能畏缩不前。面对歪风邪气,必须敢于亮剑、坚决斗争,绝不能听之任之。”⑨于广洲：《全面深化改革开创海关工作新局面——在2014年全国海关关长会议上的讲话》。

此外,还可以通过形式新颖、内容丰富的主题活动和教育,大力宣扬和赞颂职业道德模范,奖励那些不同岗位具有强烈职业荣誉感和自豪感的优秀人才,以此让更多的人在感受荣誉的同时,感受社会责任和为人民服务的义务。

4.健全关员伦理品格监督与考核制度,形成和完善关员伦理品格的机制

海关要强化关员的伦理品格监督,健全伦理品格监督与考核制度,形成海关关员自觉保持和完善伦理品格的机制,让关员将政府伦理品格转化为个体的内驱力,形成公共伦理风尚。为此,海关在用人机制上需要形成道德赏惩导向,倡导和禁止并用,内引和外压结合,引导关员做出趋善避恶的行政行为。而且,这一赏罚机制又会形成健康的道德场,对他人产生磁吸效应,逐渐形成关员的公共伦理心理积淀和行政伦理经验,并在此基础上感受、理解、把握公共伦理的必然性。考核关员的伦理品格,需要推进公共伦理立法,从这个角度来说,光靠海关不能独立完成的,需要国家整体跟进。西方一些市场经济发达的国家和地区,越来越多的伦理规范被纳入到社会的法律规则体系中,如美国的《公务道德法》、欧洲各国的《道德法典》等加大了公务员违反道德的成本。尽管我国已颁布《公务员法》,但缺乏公共伦理方面的法律,也使我们的道德监督与考核处于无法可依的状态。

但不管怎样,好的伦理规范应让关员明确知道应该追求什么（理想）、禁止什么（底线）、违反规定后如何惩罚（制约）和怎样遵从（路径）。而很多时候我们的伦理思考没有这么全面,显得严管有余,引导不足。海关公认有科长天花板现象,年纪轻轻升职无望,缺乏进取动力,加之整个社会环境道德滑坡,加剧了关员追求道德难度、考核难度,这些也是需要考虑的因素。

（责任编辑 赵世璐）

On Ethical Characters of Service-Oriented Customs

Yang Jirong

To establish a service-oriented government is both an inevitable trend of Chinese economic and political reform and the needs of new era in the development of socialist market economy.The establishment ofservice-oriented government requires a service-oriented Customs administration.To construct a service-oriented Customs administration,the key is to transform the functions of Customs from pure administration,supervision and control to public service.Ethical characters reflect the“soft power”of a government in most cases and a service-oriented Customs administration should have such ethics as civilization,loyalty,integrity and impartiality.To reach the end,Customs administration should relegate the power,improve the awareness of serving people,advocate professional ethics and strengthen supervision and evaluation of professional ethics.

Service-oriented Customs；Ethical Character；Functional Transformation of Customs

杨寄荣,上海海关学院基础部教授。