海关审单职能转型及机制重构研究——基于长江经济带通关一体化改革的视角

杭州海关课题组

·海关管理·

海关审单职能转型及机制重构研究
——基于长江经济带通关一体化改革的视角

杭州海关课题组

十八届三中全会“改革海关监管管理体制”的部署为海关系统全面深化改革指明方向。长江经济带通关一体化改革的实施,创新了海关通关监管模式,实现了流程再造,这必将更好地服务于长江流域经济带发展。随着改革付诸实施,各直属海关转变审单职能及具体步骤将成为各方关注焦点。当前审单工作改革存在的问题体现为：一体化改革后不承担专业审单工作的审单部门定位与职责尚不完全明确；现场海关反映一体化改革后,接单现场与审单中心沟通依然存在困难；一体化改革后专业机构设置确定仍然模糊,不利于审单职责充分履行；审单专家型人才和骨干如何继续发挥其业务优势和作用仍然存在疑惑。长江经济带各海关审单部门在定性为职能部门后,要针对全区域各通关现场“点多面广”的实际情况,强化各关区审单业务的指导、监督、监控和评估,提高通关质量和风险甄别能力,建立起规范申报、质量管理、税收风险控制的长效机制化体系,以有效实现职能转型和建立新机制,适应“新常态”。

长江经济带；通关一体化；海关审单机制；审单职能转型

经过改革开放三十多年发展,作为中国最为富饶和人口密集的东南沿海沿江地区,长三角（苏浙沪三省市）已发展成为全国经济最为发达的地区,近年又被誉为世界第六大城市群。①其他五大城市群分别为美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英国伦敦城市群、欧洲大陆西北部城市群。它是各种经济模式最多、发展经营思维最活跃、各类社会经济改革最频繁、各行政区划内政府管理成效最明显的一个区域,也一直受到全中国乃至全世界的瞩目和关注,其海关业务量在各个方面都占据着全关境的半壁江山。

（一）长江流域开放型经济发展沿革与现实

长三角地区及整个长江流域地区的经济发展有着极其鲜明的特殊历史时代背景。远在春秋战国时期,长江已经是沟通巴蜀与中原地区的骨干交通线。至近代,由于陆续开埠通商,长江始终被作为一条“黄金水道”,以上海为龙头,串联起沿江各城市,把各城市融合为一个政治、经济、文化的长廊。开埠通商也使得沿江城市获得空前发展的机遇,淡化了“城”的功能,增强了“市”的功能。特别是开放的核心内容——对外贸易,以上海为“龙头”串联起各地沿江城市,实现转运“出入口”,使得各城市物流、人流集散地功能增强,各城市腹地不断扩大,并在其辐射区域（有大有小,因时而异）的经济、文化中心功能得以持续不断增强。

然而,近代中国的开放是一个渐次展开的过程。长江流域地区是继东南沿海地区及港口开放后,中国较早开放的内河流域地区。特别是1895年“马关条约”签订以后,长江水东流,欧风美雨则由东向西袭来,商品经济的浪潮溯江而上,外贸、外资和外国科技不同程度地渗透沿江城市及辐射地区。长江沿江城市虽然由于长江航运关系,彼此经济联系相对密切,但由于各地开放开发的时代背景、经济基础、物产资源、社会环境不同,其开放的程度、规模也各不相同,从而形成不同的对外经济关系,包括直接、间接地与外埠、外国的经济关系和城市经济发展格局。②张仲礼、熊月之、沈祖炜主编：《长江沿江城市与中国近代化》,上海人民出版社2002年版,第44页、第53页。

历史有着惊人的相似之处,也有很多经验教训可鉴。一百多年以后,长三角地区经济协调统筹发展又被提上重要议事日程,并成为国家层面的主要区域发展战略。自2010年5月国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》以来,各地对推进长三角经济一体化的重视程度并不平均或者均衡,事实上也仅仅是围绕互相投资、经济互补、产业结构优化等问题进行,对于实质性问题解决的进展和绩效这几年似乎很少,也的确很难。究其根本原因,就在于所有改革事项要突破各省市“行政体制分割”的难度太大,或者说各省市区域之间的矛盾始终无法统一,从而使得很多实质性的问题一拖再拖,悬而未决。

迄今为止,我国经济还处在转轨的关键阶段和时间节点上,各地方经济还处在“政府主导经济”、“区域条块分割”和有关体制机制严重束缚的境况下。因此,长三角经济一体化也就很难全面深入铺开实施。而且,区域内各城市大都仍从自身发展需要为出发点去考虑问题,并没有完全从区域整体上和推进长三角经济发展大局作为出发点去考量,很多问题还仅仅停留在口头协商、协议原则甚至仅仅是设想、设计阶段。“本位第一”的情况在推进合作项目时还会不时明显地表现出来。比如,大到区域行政管理一体化,经济结构调整同步,商贸（商品）壁垒,小到工商互认、质检互认等等,众多问题和壁垒存在仍然成为经济一体化的羁绊。当前,长三角经济一体化的进程已经到了从“经济要素一体化”向“制度一体化”迈进的关键阶段,而且又是更具有挑战性的“深水区”阶段,即：经济、社会、人口、资源和环境“五位一体”、“多元一体化”关键时期,改革的核心则是疏通“经脉”或“经络”。

（二）海关通关一体化改革的示范效应

我们常说,改革是一场深刻的革命,涉及重大利益关系调整,涉及各方面体制机制完善。但惟其艰难,才更需勇毅；惟其笃行,才弥足珍贵。现实问题的复杂与艰巨,要求今天的改革,要更自觉地把摸着石头过河和加强顶层设计结合起来,以制度创新撬动改革大局,用制度活力推动改革进程。

近年来,中国海关在长三角通关一体化、贸易便利化方面已经进行很多有益探索和尝试。“属地申报,口岸验放”、“属地申报,属地验放”、无纸通关等改革逐步有序推进,使长三角海关通关协同性、协调性方面有明显改观,也有效提升物流和单证流效率。这些都无疑为现行改革奠定坚实基础,提供借鉴。尽管“区域经济一体化”存在复杂性、不确定性等众多障碍,但如何真正在长三角乃至全长江流域海关实现通关一体化,这个“波及”各地政府和企业利益格局的问题上“破冰”,意义就显得更为重要、突出和深远。

本次通关一体化改革于今年9月22日正式启动,首先在上海、南京、杭州、宁波、合肥五地海关建立起统一的专业审单平台、风险防控平台、专业审单平台和现场接单平台, 2014年底再扩展至重庆、武汉、长沙、贵阳、成都、昆明、南昌七地海关,形成涵盖长江经济带“全长廊”,通关全流程一体化管理的机制和运行模式,实现全长江经济带通关作业一体化。③2014年9月25日,国务院正式发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展指导意见》,该意见成为今年以来国家提出的四大区域战略中最先出台的指导性文件,规划建设事项与开发开放区域在长三角一体化规划基础上更为扩大,覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵族等11省市,面积约205万平方公里,人口和生产总值均超过全国的40%.该意见将为长江经济带全流域的全方位发展提供战略支撑力。这无疑打破该区域所有行政区域（划）界线,建立起更为公平的市场竞争机制,使得相关要素得以全方位流转。对于广大外贸进出口企业,可以省去中间多项环节,降低包括通关、物流等大量成本,对外贸易效率必将大幅提升。正因如此,这次中国海关的通关作业改革具有“破冰之行”之气势,实为“破局”之举。大气磅礴的监管制度改革在短期内的实现和运作,将极大拓展社会各界乃至国际社会对中国经济发展稳定的认识疆界,也必将对全国各区域经济一体化建设起到典范性的示范效应。

马克思指出：“人们自己创造自己的历史,但他们并不是随心所欲地创造,并不是在他们自己选定的条件下创造,而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”④中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯全集》（第1卷）,人民出版社1995年版,第603页。当今中国海关正处在前所未有的大变革和大转折中,从全面深化改革蓝图的落实,到推进治理现代化的考验,再到破解种种现实问题和矛盾。当前,我们依然格外需要镜鉴启迪,从历史中汲取继往开来的力量。实现通关一体化,既是长三角区域经济发展一体化的组成部分,也是长江经济带发展战略的重要组成部分,对促进中国经济发展意义重大。它也证明,中华民族能够从失误中汲取教训,从挫折中得到锻炼,从历史中汲取营养,更能以聪慧的现实思维推进中国特色社会主义市场经济的发展。

二、改革“中场”问题遗存与事实经验

改革开放三十多年来,中国海关任何业务改革都是由于外向型经济的需要和触动而引发,而且这类改革往往极其重要,甚至牵一发而动全身,使得海关业务流程需要全面再造或者产生重大变更。比如,上世纪九十年代中期的加工贸易保证金台账制度建立就是最好的例子。这次通关一体化改革也同样如此。实践告诉我们：改革原理通常是简约的,而现实问题往往是复杂的。审单工作是进出口通关的基石,也是海关职能部门落实职能管理的平台,审单质量优劣直接影响到国家涉外经济政策的落实、广大企业的效益和通关的行政效率,其突出特点就是“微观工作宏观效应”,应该也必须建立健全科学且适应市场经济实际的运行机制。本次长江经济带通关一体化改革已于今年9月22日正式付诸实施,但是,在“审单”这个改革突破口上,问题的复杂性和不确定性依然较为集中和突出,体现在以下几个方面。

（一）一体化改革后不承担专业审单工作的审单部门定位与职责尚不完全明确

1.根据“长江经济带通关一体化改革方案”的要求和规定,各直属海关审单部门应“将工作重点转移到本关区报关单的事后批量复审和税收质量监控,做好本关区审单质量监控、商品规范申报等辅助工作。”⑤海关总署以署监函〔2014〕299号批复实施《长江经济带通关一体化改革方案》,该方案明确指出“要实现审单工作重点转移和职能转变”。由于通关一体化改革后,杭州、合肥以及其他七个长江经济带直属海关审单部门已不再承担专业审单工作,而“批量复审、税收质量监控”等工作明显侧重于监控与职能管理,与现有审单部门“业务现场”定位相矛盾。因此,建议将不承担专业审单工作的审单处定位定性为职能部门。

2.根据相关部门职责分工,现有税收质量监控体系以关税部门为主,审单部门主要负责规范申报方面的质量监控工作,因此,改革方案中的定位与现有的职责分工存在一定冲突和矛盾。为此,建议应该进一步明确税收质量监控工作的负责部门。

（二）现场海关反映一体化改革后,接单现场与审单中心沟通依然存在困难

接单现场与审单中心的沟通存在明显不畅的羁绊。以杭州海关为例,审单部门现有审单关员共7-8人,负责联系隶属关办共40余个现场业务点,每个审单关员均有对口的现场及商品,现场海关有何相关事宜,即“岗对岗”对口联系也都十分明确,实现制度保障和约束。

然而一体化改革后,各海关现场则需要直接联系宁波、上海、南京海关三个审单中心人员,其岗位人数超过100名专业审单关员,程序和联系口径众多、繁琐,如此复杂的对口联系和请示,必然影响整体通关效率。为此,建议各审单中心向现场公开各审单中心分工,包括三个审单中心之间的分工及单个中心内部分工,以便于各现场海关对口联络。同时,建议三个审单中心横向统一操作规程,纵向简化审批环节,减少需由各直属海关现场报送各审单中心审批事项。

（三）一体化改革后专业机构设置确定仍然模糊,不利于审单职责充分履行

报关单批量复审⑥报关单批量复审是指以报关单电子数据为基础,运用风险分析、综合比对等方法,通过对已放行报关单电子数据进行综合复审,发现和纠正审单作业中存在的问题和差错,为保证报关单质量而实施的控制措施。是今后包括杭州海关在内的长江经济带海关审单部门工作重点职责,亟待进一步加强。通关一体化后,由于各关审单部门职能职责将相应有所调整,已经涉及到有关人员、机构设置等方面的微调或重组。但是从现实情况看,以杭州海关为例,审单部门目前尚无专职批量复审人员,仅以兼职人员担任批量复审工作,也没有设置批量复审科,机构编制与中心工作也不相符合和匹配。为此,建议在这些海关审单部门统一成立专职批量复审的科室,以承担该项职责任务。

（四）审单专家型人才和骨干如何继续发挥其业务优势和作用仍然存在疑惑

各海关审单部门不再承担专业审单任务后,原有审单专家型人才和骨干如何继续发挥其业务优势和作用,将成为一个重要的现实问题。仍以杭州海关为例,目前,全关区有海关代码的通关现场（点）共44个,而且地域分布极其广散,如何有效统领、统一规范是关键。

为此建议,在发挥审单部门现有业务平台作用的基础上,由各关充分利用原有人才和骨干,明确并强化各关区内各通关现场对区域分中心业务指令“执行性”的指导、协调与监督,充分发挥直属关审单部门这一通关环节“中枢神经系统”的作用,迅速、灵敏、便捷、有效地在区域分中心与本关区各现场间执行上传下达、穿针引线、查漏补缺任务。

三、审单职能转型的现实路径和重点

改革由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中得以深化。进出境监管是海关的基本职能,但职能的具体实现方式是不断在演化发展的。通关一体化决定审单机制必须进行“适应性”调整,而能否对其“新角色”准确定位至关重要。按照这次通关一体化改革实施方案,各“非设审单中心”的直属海关审单部门要实现“职能转变”。因而,当前以“职能归位促协同划一管理”就显得尤为重要。笔者设想,长江经济带各海关审单部门在定性为职能部门后,要针对全区域各通关现场“点多面广”的实际情况,强化各关区审单业务的指导、监督、监控和评估,提高通关质量和风险甄别能力,建立起规范申报、质量管理、税收风险控制的长效机制化体系,以有效实现职能转型和建立新机制,适应“新常态”。

（一）强化批量复审

1.通关一体化前,报关单批量复审是直属海关审单处承担的除实时审单以外的一项职责。通关一体化后,它将作为非设审单分中心审单部门一项主要工作职责。这意味着原来从事实时审单的大部分专业审单人员,将转向后续管理控制的批量复审作业。这也是基于“养兵千日”的审单部门具备平台优势、集约优势和专业队伍优势等得天独厚的基础条件。审单部门的工作本身就处于海关业务职能管理平台,通过对规范申报、商品价格、归类、原产地及其他方面的综合性复审,发现和纠正实时审单环节中存在的问题和差错,对一些具有行业性、普遍性等重大风险开展监控分析。在作业模式上可以通过赴现场实地复审、远程专家异地复审、组织专项批量复审等多种形式,提高批量复审作业效益,提升人员复审技能,形成“星火传递”人才培养新格局。对于在批量复审中发现的重大风险,可以通过后续职能管理部门进行有效处置,拓展审单工作时空,提高审单执法质量。

2.“实时审单人员”转型从事批量复审工作,在业务要求、人员素质、信息资源等诸多方面,都相当合适。尽管一体化后长期不直接从事实时审单工作,较易形成对审单业务信息了解和掌握滞后、对一线商品进出口情况把握脱节,以及对本关区通关现场执行力控制程度削弱等等情况,但转型为批量复审专职人员后,如果在与审单分中心、接单现场、查验人员以及进出口企业等方面多多加强联系沟通、信息交流,及时准确地把握政策执行度等,批量复审专职岗位的优势必定能得到很好地发挥。批量复审范围除原有本关区报关的进出口报关单外,还能在审单中心统一协调下,对区域内报关单开展专题专项复审。批量复审范围的扩展直接导致工作量的增加、业务要求的提高。因此下一步对审单人员加强批量复审业务的专业培训、指导,以及加强人力配备等,已成为必要。

（二）监督规范申报

1.规范申报工作⑦规范申报工作始于2006年,是年,海关总署公布《海关进出口商品规范申报目录》,2012年开发“商品规范申报辅助系统”,并一直沿用至今。是根据海关进出口商品规范申报目录,借助“商品规范申报辅助系统”来实现的。近些年已基本达到提高进出口企业申报质量、提高进出口通关效率、防范进出口企业通关和海关执法管理风险的目标。通关一体化后,各海关审单处原有审单业务操作职责被剥离,工作重心则由事中操作向事后监控转移,机构性质也由派驻机构向“职能管理”转变。按照《长江经济带海关区域通关一体化改革方案》的设计规定,审单部门工作重点将转移到本关区报关单的事后批量复审和税收质量监控,做好本关区审单质量监控、商品规范申报等辅助工作上来。因此,通关一体化后,规范申报不会因专业审单取消而弱化,反而会得到更大程度的重视和加强。

2.规范申报是海关准确归类、合理审价、执行贸易管制的基础,也是报关单质量高低的重要指标之一。规范申报工作作为主要职责之一,应进一步充分发挥现有“专业审单”人员的优势和特点,改变目前对“单票”报关单规范申报情况考核的形式,逐步向报关企业考核转变,并使之成为一种常态化管理手段。通过“由企及物”管理实践,进一步提高规范申报率,不仅可以有效提升报关单质量,同时也可以有效缓解审单中心通关压力。一要抓住主要进出口企业这个治理源头。二要发挥自身平台优势和专业优势,通过分析汇总存在问题的报关单,明确规范申报要求和操作指引。三要发挥职能优势,定期开展规范申报数据抽核,定期发布监控评估报告,通报关区各现场工作情况,督导现场抓好规范申报工作。

（三）履行质量管理

1.质量管理是为达到和保持质量而进行控制的技术措施和管理措施方面的活动。对质量管理提倡的是“零缺陷”管理⑧“零缺陷”管理,简称ZD,最早于1962年应用于美国马丁马里塔公司的奥兰多事业部,该管理模式是以抛弃“缺点难免论”树立“无缺点”的哲学观念为指导,要求全体员工从开始就正确地进行工作,以完全消除各种缺点为目标的质量管理活动。意识,即组织成员要以“缺陷为零”为终极目标,竭尽所能,努力使自己的产品和服务无任何缺陷。高度的质量意识是实现“精简、统一、高效”这一海关改革目标的思维基础及思想保障。坚持质量原则,“养涵”精密习惯,同时建立并组织实施一体化审单风险防控和监控评估机制,使得一体化审单作业每个环节都在有效质量控制范围内,保证审单业务能处于良性运行状态,这是审单部门今后需承担的一项重要职责和任务。为此,要切实做到两个依靠：一是依靠分中心和职能部门,二是依靠接单现场。规范申报、税收质量等业务工作要充分依靠接单现场；疑难杂症的解决和审单风险处置要充分依靠分中心和职能部门。继续通过HL2008系统、综合业务管理平台等信息手段发现和处置审单作业差错,纠正内部业务问题,促进执法效率提升。

2.提高审单质量就要树立严谨的“零缺陷质量”意识。零缺陷并不是说绝对没有缺陷,或缺陷绝对要等于零,而是指要以“零缺陷质量”为终极目标,每个人都要在自己工作职责范围内努力做到无缺陷,从而增强人们消除质量缺陷的信心和责任感。在这个循序渐进的过程中,海关关员承担的是合理审慎范围内的有限责任,同时配合建立完善的绩效评估和激励制度,从制度上有效激发关员们精益求精的工作态度和主人翁责任感。

首先要坚持质量确认原则。使审单关员真正认识到“质量是海关的生命线”,每一个通关环节服务质量都是影响海关监管质量的重要因素。每个关员必须坚持“质量三确认”原则：确认上工序交来的合格服务质量,确认本工序的服务质量达到规范要求,确认交付给下工序合格服务质量。只有这样通关监管系统才能始终处于良性运行状态。养成精益求精习惯。开展“零缺陷质量”教育活动,不仅包括观念和意识教育,更重要的是行为规范和道德水准教育。通过教育和养成,形成重视建设、实施、保持、改进质量管理体系意识、氛围和环境,使关员对全面开展质量管理成为一种思维和习惯,由此,熟练掌握必要的质量管理和质量控制原理、方法和技术,使通关过程中每一环节都在有效质量控制范围内,保证通关“监管链”上所有关员首次就把工作做到位。同时对于在审计、督察、专项检查等过程中发现的业务问题,能及时、有效地修正,并避免在以后的业务操作中再犯,由点及面,举一反三,也不失为一种很好的质量控制方式。

（四）监控税收风险

按照改革方案,非设审单中心海关的审单部门要实现职能转变,要履行“加强税收质量监控与批量复审”工作职责。而对外贸易的现实告诉我们,海关分析和研判的重点应该是“税收风险”。要及时把握发布最新贸易和商品动向,尤其对特殊贸易方式、重点涉税货物、高出口退税率及零关税货物等加强核查,有效防控审单业务领域的风险。同时,可以建立审单与稽查、缉私等部门的合作机制,对在通关过程中难于有效处置的风险进行有效处置,降低实时审单作业的压力。此外,还要充分发挥审单队伍这支“养兵千日”的税收征管主力军之作用,提高“把控”各类货物通关质量和风险甄别能力,依托审单平台支撑、三大审单分中心及其他职能部门的有效指导和支持,监控各关区报关单数据。必要时可探索尝试开展具有先导性质的“外贸预警”工作,以有效实现“把控”手段前置和风险监控职能。

四、审单机制重构的协同和划一管理

区域通关一体化改革意在下好并盘活全国海关通关“一盘棋”,以最终实现“全关境通关一体化”,实现各直属海关之间功能互补和整体协调,优化通关环境、促进执法统一、提升贸易便利化水平。在一体化实施前,直属海关审单部门作为本关审单业务平台,是一个事前、事中、事后前后贯通、密切配合的审单作业体系和平台。而通关一体化方案进一步深化并实现审单跨部门、开放式、一体化运作模式的构想,使得区域审单作业模式更为集约化,海关通关管理更加科学化,使审单效能得到有效提高。在此背景下,如何更加有效发挥其他直属海关审单部门及专业人员作用,笔者设想,未来或相当长一段时间内,需要建立划一协同管理的“审单”机制和运作模式,而当前重点和关键在于落实以下工作事项和措施。

（一）完善各关内部运行机制

一项机制的建立健全需要运作和实践来检验和保证。以杭州海关为例,目前全关区各海关机构共有“审单人员”96人,其中,审单部门8人,而大部分人员编制从属各隶属关办,并分布在17个关、办的40余个监管点即通关现场。通关一体化后,拟针对性地摸索尝试开展如下工作事项：

加强属地开放型经济情况的调研和分析,科学预判、研判进出口商品及行业风险,合理拟设特定企业、特定商品参数范围,以“管得住、通得快”的监管标准开展特定商品及企业报关单的日常审核工作,提供通关便利,积极支持地方经济发展。以关区“审单工作组”这个虽为“松散型”但又实施“扁平化”管理的审单专业工作模式为抓手和触点,发挥现有审单专家骨干队伍的优势和作用,开展关区巡回审单、巡回业务讲座、交互批量复审、交互“规范申报抽核”等工作,扎实做好审单质量控制,开展“质量月”⑨“质量月”活动始于1978年,是在国家质检总局的倡导和部署下,联合国家相关部门并发动广大企业和全社会积极参与,以多种形式于每年的9月份组织开展的为期一个月,并旨在提高全民族质量意识和质量水平的全国范围内的质量专题活动。其活动主题、方式及思想极具价值,可供海关工作借鉴参考,甚至效仿。活动并以此为载体,建立起“质量管理”长效机制,抓好关区审单全面质量管理。全面加强队伍建设,不断优化人力资源配置,尽快实现“因事设岗、人岗相配”,以更好地适应一体化改革需要。通关一体化后,各关专业审单比例均有所下降,以杭州海关为例,改革后日均专业审单量为75票,约为改革前的70%。更少的专业审单比例加大了各隶属关办的通关现场审单压力。审单部门不再从事报关单专业审核职责后,应协助各通关现场处理部分审单疑难问题,分担通关现场审核压力,如由审单处操作部分报关单的验估事宜、由审单处以抽样评估形式对各通关现场报关企业的报关质量进行监控等。同时,坚持通过科技创新、装备现代化和骨干人才培养三大途径,努力提高人力资源使用效率,提升监管效益。

（二）厘清各关部门之间关系

通关一体化后,各直属海关审单部门尚存几项职责亟待明确,也是与其他业务职能部门有直接关系,或者说有交叉结合部,主要是：研究提出一体化报关单通道决策、风险参数、风险布控等参数设置建议；组织开展一体化审单业务交流与培训等,与其他业务部门之间要实现“管理对接、职能延伸、事权落实、信息环流”；同时还涉及到与区域海关审单部门及区域审单分中心间的联系配合、信息交流、指导支持、分工合作等,联手协作,融合重构,真正实现区域范围内大通关格局一体化运作。这些改革中遗存问题需要在改革和转型中解决,当然更需要各直属海关共同来研究解决确定,同时,建议要做好海关总署层面的制度顶层设计,特别是建立和完善相关监督协调机制。

（三）强化各关之间协作配合

复杂的经济形势和区域经济特点需要在改革和实际工作中紧跟形势,望闻问切,对症下药。仍以杭州关区（10）为例,该关是一个典型的沿海内陆海关,其综合业务量在全国也比较靠前,且管辖区域范围较广,涵盖除宁波市行政区域以外的全浙江省行政区域,各地区（市）经济发达,经济模式各异,存在众多涉外市场。比如义乌小商品市场、海宁皮革市场等。小微企业、电子商务风起云涌,外贸流通性企业又占据很大比重,比如浙江省属国贸集团就下辖72家二级法人公司。在杭州海关注册企业中,有进出口实际业务的企业近5万家,A类企业也已达4000多家,位列全国第一；民营企业外贸额占据全省外贸额的半壁江山等等,外贸及其商品形态情况较为复杂。如此纷繁复杂的市场经济和区域开放型经济特点,对通关一体化后直属关际之间通关监管协作配合提出了更高要求。而且,各直属海关都具有各自不同的经济发展背景和区域特点,更应该重视跨关区通关的“三协”,即“协作、协同和协调”。

为此,笔者设想并建议,各直属海关必须立足创新,拓宽思路,进一步树立集约化思维,并强化其导向作用,畅通联系渠道,简化不必要的行政审批流程,提高通关效能；严格

（10）根据海关总署有关规定,杭州海关的业务辖区（关区）是指：除宁波市行政区划外的全部浙江省行政区划。目前,全关区共有10个省辖市,29个区县级行政单位。每个省辖市均已设置隶属海关,全关区陆域面积约9.11万平方公里。按照区域委员会（审单）工作规程开展工作,并切实落实；在区域审单分中心的领导和协调下,建立关际间联系配合机制,深化长三角乃至长江经济带海关之间“信息互换、监管互认、执法互助”的具体细节和措施；长江经济带全区域内各海关应建立起协同配合机制,对重点商品、企业、行业等加强联合实地调研,开展政策性宣传和指导,了解、沟通不同地域间的差别情况,并着眼全长江经济带覆盖区域经济一体化整体产业布局、结构调整、外贸政策等,为广大外向型企业做好服务,为长江经济带“区域经济”的转型升级当好“千里眼”和“助推器”。

“雄关漫道真如铁,而今迈步从头越。”创新审单管理理念、方法和手段,再造审单作业模式,明确事权管辖界限,提高执法统一性,实现有效监管与高效运作的有机统一,审单机制的重构和职能转型就一定能适应未来全关境通关一体化改革的趋势和要求。今天,在以往一系列改革成果基础上,描绘新蓝图、新愿景、新目标,汇集新思想、新论断、新举措,也会对改革的认识更加全面深刻,对改革的设计更加科学系统,深化改革的脚步也更加稳健从容。

〔1〕李克强.政府工作报告〔R〕.2014.

〔2〕张仲礼,熊月之,沈祖炜.长江沿江城市与中国近代化〔M〕.上海：上海人民出版社,2002.

〔3〕海关总署.长江经济带区域海关通关一体化改革方案〔R〕.署监函〔2014〕299号,2014.

〔4〕胡华.加强海关监管质量体系建设的对策研究〔J〕.海关与经贸研究,2014（4）.

〔5〕胡华.“零缺陷”质量管理在海关监管中的应用研究〔J〕.上海海关学院学报.2013（4）.

〔6〕杨宇立.政府太累〔M〕.北京：当代中国出版,2004.

〔7〕郑俊田,等.中国涉外经济管理制度的变迁与创新〔M〕.北京：中国商务出版社,2004.

（责任编辑 赵世璐）

On Functional Transformation and Institutional Reconstruction of Document EXamination——from the view of the integrated Customs clearance reform

in the Yangtze River Economic Belt Research group of Hangzhou Customs

The assignment of“reforming Customs supervision and control management system”adopted by the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC points out the way of comprehensively deepening the reform of Customs.The reform of integrated Customs clearance in the Yangtze River Economic Belt will certainly play a positive role in the service of economic development in the Yangtze River Economic Belt through inno-vating the mode of Customs supervision and realizing process reengineering.With the implementation of the reform,the functional transformation of document examination of the regional Customs and the steps to realize the transformation will become the focus for related parties.The problems existing in the reform are as follows：undefined position and duties of the document examination office which will do no more manual examination after the integrated clearance reform；existing difficulties in the communication between the document examination center and the on-the-spot Customs after the integrated clearance reform；obscure specification of professional institutions which is not beneficial to the performance of the duties of document examination,and existing doubts in how to continue give full play to the strength and roles of the specialist-type talents and backbones in document examination.After being positioned as functional office,the document examination offices of the Customs in the Yangtze River Economic Belt will face the reality of“many spots and extensive area”in Customs clearance within the region.Therefore,they should strengthen the guidance, supervision,monitoring and evaluation of the document examination in the Customs districts,so as to improve the quality of Customs clearance and capacity of risk identification, to establish the long-term institutionalized system of standardized declaration,quality control and the tax risk control,to achieve the transformation of function and establish a new system and to adapt to the“new normal”.

Yangtze River Economic Belt；Integrated Customs Clearance；Customs Regime of Document Examination；Functional Transformation of Document Examination

当前,海关新一轮改革大潮已经起势。长三角及长江流域经济带通关作业一体化改革正面临着一次“浴火重生”式的“整体突围”。面对改革的付诸实施,当前各方关注的焦点,无疑仍然是各直属海关审单职责、机制及机构的走向和落实深化体制改革、转变职能的具体步骤。中国的经验告诉我们：历史常常在改革和调整中前行,一方面需要进行制度或体制改革,另一方面需要进行流程再造和模式调整。转型就是改革制度或体制、调整模式或结构的综合体现。根据海关总署《长江经济带海关区域通关一体化改革方案》及实施后的通关作业环节实际,本文就“非设审单中心”直属海关审单部门职能转型和机制重构问题进行辨析思考,并就深入推进改革和适应“新常态”,提出具体设想和路径建议,以期为长江经济带一体化通关改革的深入开展,乃至“全关境通关一体化”后审单机制及职责定位提供参考借鉴,从而实现创新监管方式,优化服务手段,提高服务质量,力促区域开放型经济的健康与稳定发展。

一、长江经济带区域演进历史背景和现实

杭州海关课题组。课题组组长：田德明；课题组主要成员：盛卓禾、马文、逄为青、徐灵、徐晴、蒋亦翔、吕莉、周岚。