生态文明视野下云南环境保护的法制保障

周兆进

（昆明理工大学 法学院，云南 昆明 650500）

1 云南生态环境的概况及立法现状

云南省位于我国的西南边境，拥有丰富的生态环境资源。据报道，云南素有“植物王国”的美誉：在全国约3万种高等植物中，云南省有274科，2 076属，1.7万种。云南独特的气候和地理环境，使得该地域的野生动物种类繁多：云南拥有脊椎动物1 737种，其中兽类有300种，鸟类有793种，爬行类143种，两栖类102种，淡水鱼类366种。鱼类中有5科40属249种为云南特有，鸟兽类中有46种为国家一级保护动物，154种为二级保护动物，另外有昆虫1万多种。云南矿产储量大、矿种全，被誉为中国的“有色金属王国”：已发现矿产142种，有92种探明了储量，有54种矿产保有储量居全国前10位。此外，云南的水能、光能、热能、风能、地热的利用前景都十分可观，煤炭资源也十分丰富，全省煤炭资源总储量达679.04亿t[1]。

然而，随着经济的发展，人口压力陡增，人们对环境的超额索取导致了云南生态环境问题也日渐突出：

1.1 森林资源遭到严重破坏

由于人口的增加和工业化程度加剧，云南的森林密集区如西双版纳地带的生态环境遭到严重破坏。企业的增多使得对木材的需求增加，大量的森林被砍伐。另外，政府组织种植橡胶等作物，使得毁林开荒严重，当地一些居民更是为了经济利益，大量偷盗树木。

1.2 水土流失严重

云南省水利厅等部门称，截至2012年初，云南省水土流失面积13.4万km2，占总土地面积的35%。全省每年土壤侵蚀量达到5.1亿t，是全国年土壤流失量的1/10[2]。由此直接造成耕地面积减少、农作物产量降低。加上人口众多，很多农民迫于生存压力，大量开垦坡地，广种薄收，使生态环境逐步恶化。

1.3 生态系统逐渐弱化

云南的地理环境复杂，囊括了山地、盆地、湖泊等多种类型，物种繁多。同时，人为破坏生态系统的现象频发，为了牟利，滥砍滥伐、违法狩猎现象严重，使物种逐渐减少。为了经济效益，有些县区砍伐原生态林，大力种植橡胶林和桉树林，这两种植物的大面积种植导致地下水位下降，大面积的干旱使得其他物种受到威胁，生态系统正逐步恶化。

针对上述问题，相关部门采取了相应措施。如云南省文山市制定了《云南省文山壮族苗族自治州森林和野生动物类型自然保护区管理条例》，云南省楚雄市制定了《云南省楚雄彝族自治州农村小型水利管理条例》，云南省制定了《云南省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》、《云南省珍贵树种保护条例》、《云南省地质环境保护条例》等等。总体上，云南省的地方立法基本涉及了各个生态领域，在全国还是走在了前列。

2 云南环境保护法制的不足

2.1 立法不足

虽然云南关于生态保护的立法比较齐全，但仍有待完善之处。实际上，云南省的各地方立法与中央相关立法基本一致，如《中华人民共和国水土保持法》第12条：“县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区。对水土流失潜在危险较大的区域，应当划定为水土流失重点预防区；对水土流失严重的区域，应当划定为水土流失重点治理区。”《云南省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》第8条规定：“县级以上人民政府应当根据当地水土流失情况，划定重点预防保护区、重点监督区、重点治理区，并予公告，对不同类型的重点防治区采取不同措施进行防治。”两条规定的含义相同，后者难免显得多余。另外，有些立法缺乏可操作性，执法效果不明显。有些立法追求立法数量，而忽视立法质量。立法的目的往往在于提高政绩，国家有什么立法就会在地方出现相应的条例，导致立法资源浪费的同时，对法制没有作出任何贡献[3]。

2.2 执法不足

云南生态环境执法方面的不足也很严重。首先，相关部门职责划分不明确，导致重复执法，或相关部门相互推卸责任，执法不力。其次，相关政策法规不健全。一方面，我国当前缺乏对生态保护的长期投资政策，使得生态保护无法正常进行。另一方面，我国尚未建立生态补偿政策体系，使得原本脆弱的生态环境更为脆弱，长此以往将使生态环境遭到毁灭性打击。再次，生态保护力度不够。云南省生态立法涉及范围广泛，但实际效果有限，最主要的原因是执法力度不够。云南偏远地区经济落后，执法人员的素质普遍较低，缺乏相关实践经验，不能很好地开展执法工作。执法的硬件设施欠缺，经费不足导致不能有效打击环境污染和破坏行为。另外，有些地区地方保护主义严重，阻碍生态执法；有些地方政府为了发展经济，不自觉开展环保执法行动，反而为了短期利益，不考虑对生态完整性的破坏，纵容污染和破坏环境的行为发生[4]。

2.3 司法不足

一方面，由于当地的环境问题日益突出，环境违法犯罪案件数量大幅增加。与一般司法案件不同，环境违法犯罪行为较为复杂，但基层法院专门审理此类案件的法庭数量有限，大量的环境案件不能及时解决。同时环境案件往往具有取证难，诉讼成本高，诉讼周期长，执行难等特点，司法机关也不愿处理环境案件[5]。而且，云南偏远地区的经济差，司法人员待遇低、生活差，很少有年轻的司法人员愿意投身当地司法工作，加上国家司法人员任职要求高，更加导致偏远地区的司法人员短缺。另一方面，偏远地区的群众文化程度普遍不高，法律意识淡薄，即使是涉及到自身利益的环境危害行为，当事人也不会选择法律手段维护权益，而是协商解决，甚至忍气吞声，即使有意采取诉讼维护权益的，由于生活艰苦，无法支付高昂的诉讼费。而且，我国的民事和行政诉讼要求诉讼主体必须是利害关系人，使得其他主体无法针对环境危害行为提起诉讼。

3 云南生态环境保护法制完善

生态环境是人类赖以生存的、不可替代的物质条件。针对云南地区而言，在当前生态法制并不健全的情况下，有必要从以下几个方面进行完善：

3.1 立法完善

环境污染或破坏往往具有潜在性、滞后性、公害性等特点，因此对生态环境的保护必须有其独特的方法。首先，《人类环境宣言》规定：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善当代和未来的世世代代的环境的责任”。在生态环境立法中应实现立法民主，使公众参与并监督立法，通过广泛听取环境厉害关系人建议，在发展过程中将生态环境利益放在首位，兼顾各方利益，尽可能采取有效措施避免或减少环境侵害的发生[4]。其次，考虑到云南的特殊地理环境，森林、耕地覆盖面积广泛，尤其是森林众多，对森林实行农民承包制度比国家利用公权力管理更有效。将森林分包到户，使农民的自身利益与森林的保护相联系，就可以很好地减少对林木的滥砍滥伐现象。再次，当前云南的各项环境立法项目缺乏相互之间的协调和制约，立法中应当确立各个管理部门的地位和职责，在职责具体化的基础上，进行相互间的协调配合，各部门共同合作，明确归责，避免相互推诿，环保落空。最后，由于云南少数民族多，各自风俗习惯不同，如有些民族十分注重对大自然的崇拜，禁止他人在“神灵”居住的地方砍伐树木，打猎挖掘，因此立法上也应当对少数民族的风俗习惯进行保护，从而更有效地保护生态环境。

3.2 执法完善

生态环境执法涉及领域众多，包括土地、林业、水利、农业、卫生等各个环节，因此首先应当明确各部门的职责，将责任落实到每个部门，避免相互推诿，相互争功。同时也需要形成各部门协调配合的统一模式，充分发挥整体作用。生态环境执法的特殊性也要求必须具有专业的执法队伍，不断充实执法队伍，为完善执法提供有力的组织保障和物质保障。具体包括：（1）加强环境执法机构和环保监理与监察队伍建设；（2）提高执法人员的政治、业务素质；（3）完善执法手段的科学化、现代化，使环境执法能迅速及时，避免对环境造成更大的侵害后果[6]。另外，加强生态环境执法力度也是重要举措。环境影响评价制度和“三同时”制度是保护生态环境的两项重要制度。我国于1979年就在《环境保护法（试行）》中引入了环境影响评价制度，但实践中存在问题，如该制度涉及的范围狭窄，应当将一些政府行为也纳入其中，从而使生态环境保护的预防功能扩大到更大的范围，使生态环境得到更好的保护。同时，基于过分注重部分地区发展的需要，环境影响评价制度和“三同时”制度的实际执行力度不够，因此必须加大执法力度，赋予执法者独立的执法权，强调责任追究到位，对于不能很好遵守这两项制度的企业不仅执法机关有权严惩，群众也有权举报，相关部门应鼓励公众积极参与。最后，应当坚持可持续发展原则，允许企业和个人进行合理开发利用，既要允许当前社会对环境资源的合理索取，又要保障环境资源的持续有效发展，例如，针对云南多森林的现实，允许企业和个人合理的树木采伐，但同时必须栽种同等数目或更多的树木，以保证森林覆盖面积总量的稳定。

3.3 司法完善

生态环境司法救济是对环境污染和破坏行为的有效预防和惩罚手段，也是保障生态环境可持续发展的重要后盾。为此，需要强化地区法庭建设，设立民族地区环境保护法庭。对于环境状况复杂的边远地区应当多设环境保护法庭，考虑到环境诉讼的复杂性和专业性，具体可以将环境法庭设置在当地中级法院内部，同时，由于当地经济文化相对落后，在招聘司法人员时应当适当放宽条件，大量引进人才，并对司法队伍进行优化配置，培养专业的环境诉讼司法人员。少数民族地区的环境诉讼费用应当实行减免政策，使得民众有能力针对环境问题求助司法予以救济。加强法制宣传教育，提升民众环保意识也是必要之举，让民众了解生态环境的重要性，当环境权益受到威胁时懂得通过合法手段予以救助。生态环境权益关系到每个人的切身利益，因此应当建立环境公益诉讼制度，使得任何个人、企业或单位都可以针对环境侵害行为提起诉讼，由此才能更及时惩治环境侵害行为，有效调动民族地区民众参与环境保护的积极性，保障民族地区环境权益落到实处。在诉讼过程中，云南各个民族语言丰富，应当充分保障民众使用当地民族语言进行诉讼的权利，这就要求在司法队伍中必须注重翻译人员的培养，在诉讼中免费为诉讼人提供翻译。

4 结语

生态环境的保护已是当今社会重要的话题之一，云南省作为国家的西南门户，也是全国重点发展旅游建设的省份之一，面临日益恶化的环境问题，建立健全云南地区的生态环境法制保障已是必然之举。生态文明的标志之一是有健全的生态法律制度，有了健全生态法律制度体系，就能以制度规范人与自然的和谐关系，生态保护就有了屏障，从而实现经济社会的可持续发展[7]。当然，除了以上从环境立法、执法和司法各个方面对环境保护提供法制保障的同时，加大环境保护法律法规的宣传力度，提升民众自觉保护环境的意识也是极其重要的。只有民众自觉维护生态环境的完整性，在环境权益遭到侵害时能有健全的法制提供及时的保障，才能实现云南少数民族地区社会经济和生态环境保护的和谐发展。

[1]段晓瑞.云南的自然资源[EB/OL].（2011-05-08）[2014-4-10].http：//special.yunnan.cn/feature3/htm l/2011-05/08/content_ 1600365.htm.

[2]谭蓉.云南水土流失13.4万平方公里，治理一遍得花50年[EB/OL].（2012-03-02）[2014-4-10].http：//yn.yunnan.cn/htm l/2012-03/ 02/content_2073166.htm.

[3]孙佑海.提高环境立法质量对策研究[J].环境保护，2004（8）：3-9，11.

[4]乔世明.少数民族地区生态环境法制建设研究[M].北京：中央民族大学出版社，2009：153-187.

[5]徐和平.我国农业环境司法保护若干问题探析[J].科技与法律，2008（4）：24-26.

[6]肖清.环境执法问题及对策[J].福建质量管理，2012（Z2）：63-64.

[7]凤跃.生态文明建设的法制思考[J].贵州警官职业学院学报，2009（4）：89-91.