我国环境信访的现状与问题

王勇

（浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310008）

近年来，我国各类信访仍呈高发态势，环境信访更是高位运行，由环境信访引发的群体性事件也时有发生。该研究欲从环境问题爆发和信访制度变革的宏观视角着眼，从当前我国环境信访机构及环境信访来源、种类、办理方式及结果这一微观层面着手，分析其存在的问题与弊端，以期为我国环境信访制度的改善做一点理论上的铺垫。

1 我国环境信访的现状

1.1 环境信访机构及其来源

目前，全国范围内受理和调处环境信访的机构通常设在环境监察机构内，自上而下依次为环保部环境应急与事故调查中心（12369环保举报热线）、省级环境执法稽查总队、设区市级环境监察支队、区（县、市）级环境监察大队（监察科）。上述机构除自行受理环境信访外，还接受各级党委政府信访机构交办和其他职能部门转办的涉及环境保护行政主管部门职责，以及依法应由各级环境保护行政主管部门处理的信访。以区级环境信访机构（监察科）为例，其纵向上受市级环境监察支队（市12369环保举报热线）的业务指导，接受其交办的本区辖区内环境信访，同时将自己受理的地域上跨区或者事务上须市级以上环境保护主管部门处理的信访上报；横向上则受区信访局（12345区长公开电话）指导，承办其交办的应由环保部门处理的信访件，同时上报自行受理的涉及其他部门职权或者须区政府协调的信访件。但这还不是环境信访的全部来源，只能说是其来源的常规渠道或者主渠道。事实上，实务中在纵横两大主线之外，还有大量来自“斜向上”的环境信访，包括各级各部门领导下访、接访过程中受理或者日常工作中批示的群众来信来访，各类媒体、半官方半民间的监督机构、环保NGO等社会组织曝光或者直接提出的环境信访等等。

1.2 环境信访的种类

环境信访不仅来源多样，数量庞大，而且种类繁多，仅择其要者略作说明：（1）以产生的原由为标准，大致可分为因相邻关系产生和非因相邻关系产生两类；（2）以事项所涉环境保护内容标准，可分为环境污染与生态破坏类（又可细分为水、气、声、固废、辐射、放射性污染等）、建设项目类、环境监测类和咨询类等；（3）以信访内容是否涉及其他部门职能观之，则有纯粹与非纯粹环境信访；（4）以信访人（被害人）与侵害人双方主体实力观之，可分为信访人弱势、侵害人强势之不均衡型，二者地位大致对等型，以及信访人强势而侵害人弱势型；（5）以信访所涉问题的可解决程度观之，有可完全解决、完全满足信访人诉求型，可部分解决、部分满足型，以及不能解决、无法满足型；（6）依据信访人所提出的诉求与其背后的真实动机是否一致，可分为完全一致型、部分一致型（又可根据其真实动机指向的利益诉求合理与否分为动机纯正型和动机不纯型）和不一致型；（7）根据信访人诉求的目标利益的不同，可分为以保护人身（健康）利益为目标型、以维护环境利益为目标型、以追求经济利益作为目标型、以实现政治利益为目的型和同时兼有多种利益诉求的混合目标型；（8）根据信访人提出信访诉求背后的心理动机所属的需求层次，有满足生理、安全、情感和归属、尊重以及自我实现的需求型五种。另有学者按照我国信访制度的功能，将其分为参与类、求决类和诉讼类信访[1]，亦可作为环境信访分类的参照。

1.3 环境信访的办理方式及结果

环境信访机构面对环境信访的调处方式也多种多样：（1）因相邻关系产生的环境信访调处过程中尤其是在初始阶段多会借助协调、调解等柔性方式，并常伴有经济赔偿或者补偿。（2）环境污染与生态破坏类信访则多采用行政处罚、限期整改、限期治理以至责令关停等刚性执法手段。（3）涉及其他部门职能的信访则多采用联合执法等方式。（4）处理信访人（被害人）与侵害人双方实力不均衡的信访，通常更多地站在弱势一方，设身处地，多为谋求。（5）可解决、可完全满足信访人诉求型应全部解决；可部分解决、部分满足型，应尽力解决；不能解决，无法满足信访人诉求之环境信访，则应多方解释，尽量化解。（6）对诉求与动机完全一致型，只需直来直去，见招拆招；反之，则须透过表象，参透本质，迂回包抄，出奇制胜。（7）以保护人身（健康）利益为目标型通常应优先考虑，优先解决；以维护环境利益为目标型对于环保执法者而言责无旁贷；以追求经济利益作为目标型多以经济手段解决；以实现政治利益为目标型，则多借助社会组织、媒体，兼有多种利益诉求的混合目标型，则也相应地需综合采取多种手段。（8）满足生理上和安全上需求的环境信访通常应优先于满足情感、归属、尊重以及自我实现的需求的环境信访得到解决。

不同种类的信访，采用不同的处理方式，其结果自然也各种各样。信访本身具有强烈的人治色彩，现有环境信访的调处从实体到程序缺乏统一的标准，客观上各地经济发展程度、生态环境状况、居民环境保护与维权意识不一，诉求也不尽相同，加之环境信访机构工作人员素质参差不齐，信访的调处结果难以实现规范而差异化的公平。部分信访人反映的环境污染问题十分严重，但要求不高，业主在进行简单的整改后可能仍得以继续生产，而污染排放量却没有实质的减少；部分信访人对环境污染特别敏感，维权意识又尤为强烈，即便企业费尽九牛二虎之力，确保排放的污染物稳定达标，甚至远远低于国家标准，对环境影响甚微，但信访人仍可能不依不饶；部分信访人在多次信访无果后，出于时间和机会成本的考虑，可能就此选择忍气吞声，偃旗息鼓，接受现状；部分信访人则愈挫愈勇，不为利益，只为尊严，拿起法律武器与黑心厂家或者履职不到位的环境信访机构及工作人员周旋到底。

2 当前我国环境信访存在的主要问题

环境问题相较于其他社会问题具有广度的利益冲突和决策权衡、高度的科技背景与决策风险两大特质。[2]环境信访的产生通常是环境问题经过量的积累，矛盾冲突发展到不可调和而发生质变的结果。因而，环境问题的特质在环境信访上表现得更为典型与深刻。大量的环境信访，从积极的一面来看，说明环境信访制度“已经为我国的广大民众所接受，并且成为一项行之有效的制度，甚至成为公众参与或影响政府环境资源政策的重要渠道”；[3]然而从消极的一面分析，则无疑是对环境信访机构的巨大冲击，以现有环境信访机构、人员及执法手段配备，已是捉襟见肘，远远不能满足现实需要，而处理不到位的信访，则不仅不能化解不断涌现的社会矛盾，起到社会安全阀和百姓宽慰剂的作用，反而“从体制上动摇了现代国家治理的基础”，[4]“成为中国走向法治化进程中的一股消解力量”。[1]环境信访的存在，“本身就是公共信用危机的表现，政府治理危机的表现”。[5]不幸的是，以理性作预见，在一个相当长的时期内，环境信访在量上仍将维持在高位，甚至继续增长；在质上也将保持其广度的利益冲突和决策权衡以及高度的科技背景与决策风险特性，成为压在各级环境信访机构身上的一座难以承受的大山。

2.1 源头预防过程控制不力与末端治理的力不从心

众所周知，环境问题是人类为自身生存和发展，在利用和改造自然的过程中，对自然环境破坏和污染所产生的危害人类生存的各种负反馈效应，是自然环境破坏和污染逐渐积累形成的，其产生的根源在于人类的开发性活动。根据理性经济人假设，人类个体在开发活动中都以自身利益最大化为目标，尽可能将由此产生的负外部效应交由社会整体承担。我国仍然是发展中国家，工业化、城市化、现代化进程远未完成，环境问题的产生相当部分是由于我国改革的深化、经济的发展和城市化进程的加快，社会经济条件和社会结构发生深刻变化所造成的，由于相邻关系当事人之间环境利益纠葛的总趋势和总规模经常随着社会经济条件的变化而变化，个别的环境利益冲突倘若处理不当便会造成环境纠纷乃至群体事件。[3]此时问题暴露，已在末端。而末端治理通常治标不治本，甚至连治标都难。实务中，“老厂新居”等大量环境信访皆因前期规划不合理，基础设施配套不到位，历史遗留问题未解决所致，末端上表现为污染扰民，从上游看则问题出在环保之外，由环境信访机构来处理此类问题往往力不从心。

2.2 资源向上集中与“问题解决在基层”之间的悖论

在中央集权传统根深蒂固，采用单一制国家结构形式的我国，政府机构遵循的是典型的“压力型体制”。[6]中央政府拥有至高无上的权威，下级政府对上级政府只能俯首帖耳，基层政府则必须应对来自上级和民众的双重压力。这一点在环境问题上当然也不例外。上级政府无法直接面对环境信访所牵涉的具体事项，只需敦促下级（最后是基层）政府“将问题解决在基层”，最直接有效的敦促方式莫过于从行政上施加压力，这主要体现在中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的考评上，通过目标责任制，上级政府将信访治理指标、任务进行层层分解，将其分派给下级政府。[7]这固然可以暂时缓解中央或上级信访困境，但却将基层环境信访机构置于民众殷切期待与政府高层高度压力的夹缝之中。而基层作为权力体系的末梢，功能有限，资源匮乏，无法对民众以信访方式提出的环境利益诉求有效回应，陷入“权力无限小，责任无限大”的困局，[8]无法承受其重。荒诞的是，在等级森严的压力型体制下，“上级很容易表现出正确的姿态，而下级即使明白事情完全不是那么回事，也不能公开批评或者辩解，这样就显得总是上面的政策是好的，只是下面的人贯彻不力，或者是把好经给念歪了”。[5]

2.3 客观法秩序与主观满意度之间的矛盾

“信访制度是共产党人的一个发明”，它“通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现‘为人民服务’的意识形态承诺，它的行为手段本身能使人们看到党‘密切联系群众’，‘从群众中来，到群众中去’的意识形态效果”。[9]这种追求意识形态效果的要求也深入贯彻到环境信访制度之中，具体表现就是一系列追求信访人“满意”的规章制度。但问题在于“满意”是信访人的主观感受，而环境信访机构办理信访遵循的是依法行政，必须以事实为依据，以法律为准绳，一方面要严格执法，违法必究，绝不放过一个违法分子和违法行为；另一方面则又必须事实清楚，证据充分，程序到位，不能使无辜者受到公权力的不公正对待。如此一来，一方是客观存在的法秩序，另一方则是个体主观的满意度，当客观结果不符合主观要求时，矛盾冲突在所难免。为了应对上级机关动辄百分之九十五甚至百分之百的满意度考核要求，各级环境信访工作机构只能“报喜不报忧”，上级机关在明知强人所难的情况下也只能“睁一只眼闭一只眼”，这样“上下共谋”，使党的全心全意为人民服务的宗旨在表面上得以实现，却为信访人以此“绑架”基层环境信访机构和工作人员，并借以讨价还价留下了无限广阔的制度空间。所谓“小闹小解决，大闹大解决”，许多无理缠访、闹访由此产生，许多原本忠厚老实的群众也在这种“不公”的制度下异化为“刁民”。其最后的结果就是客观法秩序的破坏，依法行政、依法治国难以实现。

2.4 政策面上问题的凸显与制度面上具体点的回应乏力

如上所述，环境问题在空间上表现为广度的利益关联，正所谓“上管天，下管地，中间管着水和气”；在时间上表现为长期的积累效应和持久的影响力，亦可谓“吃祖宗饭，断子孙路”。因此，它是一个综合性的全球性问题。对此，我们必须如联合国《二十一世纪议程》所倡导的，在制订经济、社会、财政、能源、农业、交通、贸易和其他政策决定时更系统地考虑环境问题，以及这些领域的政策对环境方面产生的影响，做到将这些因素充分结合起来，总目标在于改进或改变制订决策程序，以期使社会经济和环境问题可以全面结合。然而，一个个具体的环境信访所反映的、暴露的都是具体的点上的问题，寻求的更多的是政府对信访人受损环境权利的救济。这样就形成大的政策面上的问题须在过小的具体制度点上解决的难题。诸如大气质量提升，河道水质改善等均须各级政府综合经济、社会、财政、能源、农业、交通、规划、城建、城管和其他相关领域作全盘谋划，制订科学合理的统筹政策，并坚持施行，方能收长久之效，期望环境信访机构通过信访处理产生立竿见影的效果无异于痴人说梦，缘木求鱼。

3 结语

环境信访与环境问题的爆发相伴而生，具有广度的利益冲突和决策权衡、高度的科技背景与决策风险双重特质。在工业化、城市化进程加速，资源环境约束趋紧的当下中国，来源各异、数量庞大、种类繁多的环境信访，表面上看，是环境信访机构存在人员不足、地位较低、手段有限、应对乏力等诸多问题造成；从整个环境问题和信访制度的大局考量，则是由于我国环境规制政策和信访制度存在源头预防过程控制不力导致末端治理的力不从心，资源向上集中与“问题解决在基层”之间的悖论使环境信访机构无所适从，客观法秩序与主观满意度之间的矛盾强人所难，政策面上问题的凸显导致制度面上具体点的回应乏力等弊端。因此，改善环境信访不仅要从环境信访机构设置、人员配备与手段授予等方面作微观上的调整，更应从环境规制政策的调整和信访制度的变革上作宏观上的顶层设计。

[1]周梅燕.我国信访制度陷入四重困境面临法治挑战[EB/OL].（2004-06-30）[2013-10-20].http://news.sina.com.cn/c/2004-06-30/12143565398.shtml.

[2]叶俊荣.环境政策与法律[M].北京：中国政法大学出版社，2003: 133-136.

[3]徐军，常永明.论纠纷解决机制视野下的环境信访制度[J].河海大学学报：哲学社会科学版，2008，10（3）：56-59.

[4]高武平.信访制度存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道[EB/OL].[2013-10-20].http://www.law-lib.com/hzsf/lw_view.asp? no=4628&page=3.

[5]黄钟.信访制度应该废除[EB/OL].（2004-12-02）[2013-10-20].http://www.aisixiang.com/data/4802.html.

[6]杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史[EB/OL].（2013-01-10）[2013-11-16].http://www.aisixiang.com/data/60607.htm l.

[7]陈柏峰.农民上访的分类治理研究[J].政治学研究，2012（1）：28-42.

[8]秦小建.压力型体制与基层信访的困境[J].经济社会体制比较，2011（6）：147-153.

[9]陈柏峰.缠讼、信访与新中国法律传统——法律转型时期的缠讼问题[J].中外法学，2004（2）：226-238.