我国水电环境保护工作发展、现状及思考

崔 磊，单 婕，万文功，陈玉英，岳增璧

（水电水利规划设计总院，北京 100120）

1 2002年前我国水电环境保护工作概况

我国的环境保护工作以1973年第一次全国环境保护会议的召开为标志开始起步，不断发展。同阶段，水电开发的环境保护工作也经历了从无到有的起步阶段。此次会议，国务院批转了 《关于保护和改善环境的若干规定》，提出环境保护 “三同时”管理制度，国内环保工作开始起步。此阶段水电行业由水利电力部主管，未设置环境保护管理职能机构，没有开展具体的环境保护工作。

1979年国家颁布了 《中华人民共和国环境保护法 （试行）》 （1989年修订），1998年颁布了 《建设项目环境保护管理条例》，我国正式开展环境保护工作。自这一阶段起，我国水电行业的环境保护工作稳步发展。

1995年12月国家颁布了 《中华人民共和国电力法》，提出了电力行业环境保护的原则要求；1996年，电力工业部发布了 《电力工业环境保护管理办法》，水电工程的环境保护工作开始走向正轨。同一时期，水电行业于1988年颁布了 《水利水电工程环境影响评价规范 （试行）》，是我国第一部行业项目环评技术规范；1992年颁布了 《江河流域规划环境影响评价规范》，是我国第一部专项规划环评技术规范。此后，我国开始进行河流水电规划环境影响评价和水电建设项目环境影响评价工作。这一阶段，我国水电行业引进了国际组织以及俄、美等国的环评技术方法，开展了狮子滩、龚嘴、刘家峡等大型水电工程环境影响回顾调查与分析，组织开展东江、铜街子等大型水库环境监测等工作，发展了水电环境影响评价的技术方法。1994年开工建设的世界银行项目二滩水电站工程，在建设中实施了 “环境监评”，这是国内建设项目环境监理的最早探索之一。21世纪初，我国在龙滩水电站、公伯峡水电站等重点水电工程开展了环境监理试点工作。随后，水电工程的环境监理工作全面展开。

2 2002年后的水电环境保护工作概况

2002年国家颁布了 《中华人民共和国环境影响评价法》，2009年颁布了 《规划环境影响评价条例》，国家的环境影响评价制度趋于完善。这一时期，我国水电行业对环境保护的认识更加深入，技术水平快速提升，技术体系逐渐完善，水电环境保护工作进入快速发展阶段。

2.1 制定水电环境保护的政策文件

这一阶段，国家水电行业主管部门加强与环境保护主管部门的沟通合作，共同规范水电行业的环境保护工作。2005年，国家环保总局和国家发展改革委联合发布 《关于加强水电建设环境保护工作的通知》 （环发﹝2005﹞13号），明确了水电工程的环境保护管理要求，并将 “三通一平”阶段的环境影响评价工作纳入管理程序；2011年10月，国家发展改革委、国家环境保护部联合印发了 《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》。这是继 《规划环境影响评价条例》后出台的第一个行业规划环评审查办法，其规范和促进了河流水电规划环境影响评价工作。

2.2 初步建立水电环境保护技术标准体系

随着水电工程环境保护管理工作的加强，水电行业环境保护技术标准体系开始建立，并逐步完善。这一阶段，根据现行环保政策和法规要求，水电行业编制完成了 《水电水利工程环境保护设计规范》、《水电建设项目水土保持方案技术规范》、《水电水利工程环境保护投资概估算规定》、《河流水电规划编制规范》、《水电工程招标设计规范（环境保护篇章）》、《水电工程环境监理指南》、《水电工程预可行性研究报告编制规程 （环境保护篇章）》、《水电工程可行性研究报告编制规程 （环境保护篇章）》等，水电环境保护技术标准体系初步建立。

2.3 开展流域性环境影响评价工作

水电行业在 《藏东南水电开发战略规划》和《西藏电力 “十一五”发展规划及2020远景目标》编制中，尝试开展了战略层面的环评工作；安排行业完成了金沙江上游规划环境影响评价、澜沧江上游规划环境影响评价工作，推动开展了澜沧江干流水电梯级开发环境影响评价及对策研究、大渡河干流水电开发环境影响回顾性评价研究、雅砻江中下游水电梯级开发环境影响评价及对策研究、汉江上游干流梯级开发环境影响回顾性评价研究、云南红河干流梯级开发环境影响回顾性评价研究工作，探索性地开展了黄河龙羊峡-刘家峡河段水电开发环境影响后评价、乌江贵州河段水电开发环境影响后评价工作，在河流整体性、累积性环境影响研究方面积累了一定成果，初步提出了河流水电规划环评指标体系和评价技术方法。

2.4 开展环境保护基础科研工作

水电行业整合国内水电和环境保护方面的科研、设计单位，针对生态流量、低温水、鱼类保护等重点环境保护问题，从流域和项目两个层面进行了较系统的研究，取得了一定成果。其中，《高原高山峡谷区大型梯级开发的环境效应及生态安全调控》获得2010年国家科学技术进步奖二等奖。通过基础科研工作，水电行业与环境保护主管部门在水电工程环境保护工作方面达成了较为统一的认识。

3 现阶段水电环境保护的重点工作

党的 “十八大”提出了 “坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”精神，国家 “十二五”规划纲要提出了 “在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电”的方针，水电行业生态环境保护工作进入了深化落实、系统完善的阶段。

3.1 联合制定指导水电开发环境保护工作的政策文件

为贯彻执行党的 “十八大”、国家 “十二五”规划纲要有关要求，国家能源局会同环境保护部共同起草了 《关于深化落实水电开发生态环境保护措施的通知》，将于近期联合颁布。文件中对河流水电规划、水电项目建设提出了明确的生态环境保护措施要求，同时要求建立健全生态环境保护措施实施保障机制。该文件将进一步规范水电开发的环境保护工作，成为指导今后水电环境保护工作的政策导向。

3.2 加强水电环境保护关键科研课题研究

水电行业一贯重视水电环保的科研工作，在已取得的成果基础上，水电行业将针对生态流量、低温水、鱼类保护等社会普遍关注的水电工程关键环境保护问题，立项开展一系列深入研究工作，其中《重大水利水电工程生态保护技术及标准规范研究》被科技部立项为 “十二五”国家科技支撑计划课题。水电环境保护关键科研课题研究工作的有序推进，为技术标准的制定、规划环评和项目环评的顺利开展奠定了基础。

3.3 完善水电行业技术标准体系

水电行业在调查、监测及科研成果的基础上积极推进各项规范标准的制定工作。目前，水电行业正在开展 《水电站分层取水进水口设计规范》、《水电工程鱼类增殖放流站设计规范》、《水电工程过鱼设施设计规范》、《河流水电规划环境影响评价规范》、《水电工程环境影响评价规范》、《水电工程生态流量计算规范》、《水电工程移民安置环境保护设计规范》、《河流水电梯级开发环境影响后评价规范》、《水电工程移民安置环境影响评价技术规范》、《水电水利工程环境监理规范》等10项技术标准的制定工作，多项标准已完成报批稿。此外，水电行业拟针对水电环境保护的关键问题制定多项新标准。水电行业通过以上标准制定工作，建立健全了水电环保行业标准化体系，为水电环境影响评价工作和水电环保工程的设计、审查、实施等工作的科学化、规范化提供了技术支撑。

3.4 开展河流水电规划及环境影响评价工作

水电发展 “十二五”规划中，金沙江上游、澜沧江上游、黄河上游、雅砻江上游、雅鲁藏布江中游、通天河、那曲河、怒江、帕隆藏布、雅鲁藏布江下游等10条河流规划工作是明确的工作重点，其中，金沙江上游、澜沧江上游水电规划已经审查通过。水电行业已有序开展了各条河流水电规划工作，同步开展了环境影响评价工作，实现了环境影响评价在水电行业的早期介入。目前，多条河流的规划及环评的研究工作已基本完成。

4 水电开发环境保护工作的经验、亮点

4.1 对水电环境保护工作的认识不断提高

（1）水电行业环境保护认识和要求不断提高。近十年来，我国水电开发的总体思路由充分利用水能资源，到统筹兼顾经济、社会和生态环保要求，有了重大积极的变化。这一期间国家对于开发水电的政策由 “十五”规划中的 “大力发展水电”到 “十一五”规划中的 “在保护生态的基础上开发水电”，再到 “十二五”规划中的 “在保护生态的前提下积极发展水电”，水电行业的环境保护意识逐步加强，环境保护在水电开发中的重要性越发凸显。

（2）水电开发优先考虑生态环境保护要求。水电规划及开发中已经主动考虑了单个电站和流域水电开发的累积环境影响。如，河流水电规划环评要从全流域统筹考虑水环境和水生生态影响；水电规划主动规避环境保护敏感区域，如水电梯级需避让自然保护区等；水电规划主动留出天然河段维持流域生态系统健康；水电项目开发须统筹考虑发电、生态、生产生活用水需求；水电项目三通一平阶段开展专项环境影响评价工作，保证环境保护工作与工程同步进行。

4.2 贯彻环境保护要求，保障环境保护措施的落实

（1）规划阶段。将生态保护作为水电开发主要规划目标之一，编制水电规划的同时，同步开展规划环评工作，明确控制性因素和保护目标，优化开发规模和布局。金沙江上游、澜沧江上游的规划过程中均保留了较大规模的天然河段用于生态保护，雅鲁藏布江中游开发实施方案保留天然河段的比例超过80%。环保理念已贯穿水电规划的全过程。

（2）预可行性研究阶段对水电开发项目进行环境影响初步评价，分析项目可能涉及的环境影响制约因素，初步判断项目环境可行性，提出对策措施方案，并对可研阶段的工作提出系统性安排。

（3）可行性研究阶段。进行环境影响评价，全面评价项目的环境影响，并提出减缓措施；环评确定措施要求后，与主体工程同步开展环保措施设计。为解决项目的环评审批要求与可研阶段主体工程设计之间的协同问题，环评审查前要求对水电项目的环境保护设计方案进行预审，保障了环境保护工程措施在主体设计中的落实。

（4）招标与施工阶段。进行环保措施分标设计，对于重大环保措施，及时进行优化设计与措施实施。

（5）验收阶段。主要环境保护工程，纳入水电工程安全鉴定和验收范围，确保主要环境保护设施的施工及运行满足要求。

5 有关思考及建议

5.1 加强河流关键环境保护问题研究，加快水电规划环评工作进度

现阶段，雅鲁藏布江中游、黄河上游、怒江中下游、怒江上游、雅砻江上游等多项河流水电规划已完成技术研究工作，等待水电规划环评审查工作的开展。目前，水电规划环评工作进展较慢的主要原因是水电生态环境保护的基础工作较为薄弱，水电专家和环保专家对河流水电开发带来的生态环境影响认识不统一。建议:加强相关河流的关键环境保护问题研究，在此基础上进一步加强规划设计工作，并按照国家水电发展 “十二五”规划确定的水电开发进度，各方协调一致，加快水电规划环评工作进度。

5.2 统一水电项目环评的评价标准，规范水电项目环评工作

现阶段，项目环评工作中主要存在两方面问题:一是，评价标准不规范。如，水温计算模型、生态流量计算等技术方法不统一，专家判定具有一定主观性和经验性。二是，部分专家对环境保护措施的认识不统一。如，生态流量、下泄低温水、过鱼措施问题等，在项目环评的审查把关中要求不尽一致。为解决以上问题，水电行业应主动加强科研和标准建设工作，并和环境保护部门针对争议大的生态环境问题，共同合作，加强研究，统一认识。

5.3 加强水电环境保护基础科研攻关

水电开发的争议问题，多来源于各方对水电开发的环境影响程度认识不统一。主要原因是水电开发涉及生态环境的基础科研工作欠缺。尤其是，短期内难以解决河流水生生态及水环境等基础研究工作，不能提供定量化的数据指标供争议各方判定；从而一定程度上影响了水电开发环境影响的判定工作，进而影响了水电开发进程和相关环境保护措施的拟定。建议:水电行业和环境保护部门加大投入，开展长期合作，针对河流水生生态等基础性科研工作进行攻关，通过基础科研工作的成果，统一社会各方对水电开发和环境保护的认识。

5.4 提高水电行业相关单位的环境保护认识

水电行业环境保护工作总体开展较好，但离生态文明要求仍有差距。主要问题是部分水电建设单位对环境保护认识不深入，环保措施落实不到位。建议:水电行业应在大力宣传贯彻水电作为清洁可再生能源、具有重大减排效益的同时，加强水电工程环境保护宣传工作，提高行业内部相关单位的环境保护认识，切实落实各项环境保护措施，促进水电开发和生态环境的和谐统一。