英、美、日等国依法治理大气污染的经验与启示

2014-04-07王肃之吕建超

河北科技师范学院学报（社会科学版） 2014年2期

王肃之，张铖，吕建超

(河北师范大学法政学院，河北石家庄050024)

华北地区、环京津地带，自从去年冬季以来连续发生雾霾天气。石家庄曾连续14天雾霾天气，创下2007年以来的连续雾霾天气最常的记录。北京大学环境科学与工程学院有关专家表示，华北地区已是全球空气污染最严重的地区之一。恶劣的空气严重影响了人民群众的生产、工作和身心健康，也降低了社会成员的幸福指数。因此，政府提出治理大气污染、还天空蓝天白云、大地青山绿水，既是各级政府义不容辞的责任，也是人民群众应享有的权利。

大气污染是一个世界性的问题，工业化较早的一些国家早已经历大气污染，并且在治理大气污染长期探索过程中积累了一些成功的经验。本文仅是从依法治理的角度，归纳、描述世界上几个有代表性的发达国家依法治理大气污染的成功经验，为当下大到全国、小到某一地区依法治理大气污染提供一些可资借鉴的具体措施。

一、英、美、日三国依法治理大气污染的实践

(一)英国依法治理大气污染的实践

英国作为最早进入工业化的国家，也是最早受到工业化和城市化负面效应之害的国家。17、18世纪以来，英国的一些工业城市就已经出现严重的煤烟污染、城市环境异常恶劣。不但工人和底层人民居住环境悲惨，就连富裕阶层也同样难逃污染大气之害，因此，他们也强烈要求对大气环境进行治理。1819年，英国政府召开讨论烟害的第一次委员会，并于1821年制定了《烟尘防止法》(The Smoke Prohibition Act)。1853年到1856年，伦敦和其他城市先后制定了《伦敦法》等有关防止烟尘的法律，又制定了《制碱业管理法》(1863年)、《河流防治法》(1876年)。1866年，英国又出台了一部限制烟尘污染的《环境健康法》。但是，上述法律执行情况并不如意。英国经济史学家克拉普(Brain W.Clapp)，在其记述英国产业革命以后的环境问题历史的著作中，仅以1821年制定的《烟尘防尘法》为例，认为这个法令反映了议会反对烟尘污染的积极态度。然而这个法令与当时的其它相关法令一样，除了暗示政府的意图之外，没有起到任何实际的效果。制定的法律没有真正实施。1866年内务大臣对英国各大城市的《烟尘防止法》的实行情况进行调查后发现，伯明翰和设菲尔德的情况还不错，但在曼彻斯特、利彻斯特和利德等城市几乎没有实行。克拉普认为，“各城市的《烟尘防尘法》成了一条空文。”［1］

人类对大自然的过度开发，必然引来大自然的无情报复。20世纪上半叶，英国的城市大气污染日趋严重，终于在1948年爆发了伦敦烟雾事件❶由于1948年在伦敦发生烟雾，死于慢性支气管炎的人成倍地增加，死亡率增加30%。而且，1952年在伦敦再次发生了更严重的烟雾。发生长达5天的烟雾之后，死于慢性支气管炎、支气管肺炎、心脏病的人数，比往年多近4 000人。这说明，这次烟雾导致近4 000人死亡。此事件为全世界八大公害事件之一。。英国开始反思大气污染的环境治理，注重立法的效果发挥。1956年的《大气清洁法》是一部将伦敦烟雾事件的教训具体化了的法律，它不仅规定具体，而且执行方法十分简便。譬如，就炉灶的改造而言，为确保法律的贯彻执行，该法除赋予地方代执行的权限外，还明确了对违法者罚则，即:每案每天要课以10～100英镑的罚款;地方官员如果泄漏了在职务上所了解到的秘密，则要课以罚金或徒刑。该法颁布后，得到了很好的实施。在加强有关立法并予以实施后，英国城市的大气污染得到了有效控制，空气质量有了明显改善［2］。之后英国又颁布《控制公害法》、《公共卫生法》、《放射性物质法》、《汽车使用条例》和《各种能源法》等一系列控制大气污染的法令。经过伦敦雾事件后，英国特别注意法令的执行，确保法令能够实现制定的目的。

另外，英国是率先签署《京都议定书》的国家之一，并且从2001年就开始率先在国内实行排放权交易❷排放权交易(pollution rights trading)是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。。几年来的事实证明，排放权交易不仅是最有效的，而且从市场经济的原则来讲，也是性价比最高的抑制由大气污染引起的气候变化的手段［3］。可以看出，英国通过制定法令、修改法令、执行法令，使法律在大气污染治理中逐步发挥了应有作用。

(二)美国依法治理大气污染的实践

美国的工业化起步较早，也较早地遭受了大气污染的危害。仅1950～1951年，美国因大气污染造成的损失就达15亿美元。1955年，因呼吸系统衰竭死亡的65岁以上的老人达400多人;1970年，约有75%以上的市民患上了红眼病。这就是最早出现的新型大气污染事件——光化学烟雾污染事件［4］。1955年，美国国会通过了历史上第一部联邦空气污染控制的立法，即《空气污染控制法》(Air Pollution Control Act)。空气污染控制法重申空气污染控制的主要责任在于州和地方政府，但为了更有效地促进空气质量的改进，联邦也为其提供技术支持和财政援助。1963～1970年是美国空气污染控制走向国家化的重要阶段，在这7年里国会先后通过了5个相关法案，内容凡乎涉及了空气污染的所有重要方面，在这一历史过程中，国家空气污染政策的框架基础已经被搭建起来。1963年，美国国会通过了《清洁空气法》(Air Quality Act)，这是美国历史上第一次以清洁空气的名义制定和发布的空气污染立法，具有重要历史意义［5］。《清洁空气法案》(CAA)规定了联邦政府制定国家空气质量标准，然后各州执行这些❸区域环境管理机制就是依据在区域范围内建立起统一的管理机构，对区域内的环境问题进行全盘整合式管理。标准，体现了“合作联邦主义”。

“清洁空气法”在1977年作重大修改以前，1966年、1967年、1970年、1971年和1974年都进行了修订。1978年、1980年、1981年、1982年和1983年又作进一步修改［6］。围绕着《清洁空气法案》，美国确立了“清洁空气”的原则。在该法的落实中，美国又具有与英国不同的特点。由于美国的政治体制特点，联邦与州的关系非常微妙，在法律落实上中央与地方的关系处理就显得非常重要，其所建立的一个特色制度就是依照《清洁空气法案》建立的区域环境管理机制。美国在实施区域治理机制方面已经有了将近40年的经验，这套机制已经产生了一些可量化的成绩。在1980～2010年间，美国的国内生产总值增加了127%，机动车行驶里程数增加了96%，能源消费量增加了25%，美国人口增加了36%，但同期主要的六大大气污染物排放量却降低了67%［7］。美国的实践是对处理大气污染中央与地方关系的有益探索。

虽然美国没有加入《京都议定书》，但是也十分注意减排问题。克林顿政府又于1993年制定了《气候变化行动计划》，目标是争取到2000年温室气体的排放量达到1990年时的水平，包括了五千多个政府、学校和单位的自愿性温室气体减排项目。奥巴马表示，美国将启动“总量控制和碳排放交易”的系统，计划在2020年将温室气体的排放量下降到1990年时的水平，到2050年后再下降八十个百分点，美国还将投资150亿美元发展清洁能源技术［8］7。

(三)日本依法治理大气污染的实践

日本“二战”之前的大气污染主要是四大矿山的“烟害”和煤尘、煤烟问题，战后高度经济成长期的日本大气污染则主要是关于石油燃烧产生的硫氧化物(SOx)问题［9］。日本1968年制定《大气污染防治法》，1970年对该法进行大规模修订，以后又多次修订，1990年的修订中扩充了环境影响评价和大气污染物排放总量控制的内容，目前施行的是1996年修订的32号法。为控制机动车污染，1992年制定《指定区域机动车排放氮氧化物总量控制特别措施法》。此外，在《电气事业法》、《煤气事业法》、《道路交通法》和《道路运输车辆法》等法律中亦有相关的大气污染防治内容［10］。在上述法律逐步落实之后，“四日市哮喘事件”❶1955年以来，该市石油冶炼和工业燃油产生的废气，严重污染城市空气。重金属微粒与二氧化硫形成硫酸烟雾。1961年哮喘病发作，1967年一些患者不堪忍受而自杀。1972年该市共确认哮喘病患者达817人，死亡10多人。的类似事件出现频率逐步减少。

日本的温室气体排放权制度颇具特色。从现状来看，它与英国的温室气体排放权交易制度同样是一个非同寻常的“政策试验”。中央政府是整体应对气候变化的协调者;地方政府担负与民间部门互动的第一线责任;企业与国民则居于配合者的地位。日本温室气体排放权交易制度的显著特征是:不采取“命令控制模式”，也不采取“经济诱因模式”(economicincentives)的管制机制，而是以划分权责与推广国民教育为其规范核心。其优点有:法律保证、举国体制、高层决策、政府主导、统一计划、综合资源、群众参与［11］67。当然，日本的这一制度也是在逐步探索之中，也有诸如市场与行政调控衔接等方面的问题。

二、我国依法治理大气污染存在的问题

(一)问题一:立法理念落后

早在1979年，全国人大常委会就通过了《环境保护法(试行)》，这是改革开放后首批颁布的法律之一。该法将“大气”列为首要环境。1987年，专项治理大气环境污染的《大气污染防治法》通过，并于次年开始实施。而且，我国分别于1995年、2000年对该法进行了修订，并且出台了一系列有关的规定。

现行的2000年修订的《大气污染防治法》，在当时看来在立法理念上是进步的、与时俱进的。但在今天看来，立法理念已有一些落后之处，比如:在法律规定上，主要是注重于规定某一制度，没有更多地关注制度落实的配套措施;在主体互动上，主要是行政主体依职权进行治理，没有规定多元主体的参与方式;在调控方式上，主要依赖行政手段，没有规定通过市场等手段进行综合调控。

(二)问题二:立法难以落实

法律通常被认为是政府能够动用的最有效的规制手段。然而事实上，我国诸多大气污染严重的城市并没有明显的改观，甚至日趋严重。法律如果不能得到很好的施行，就是一纸空文。无论条文中规定的制度如何先进，如果不能在现实动得到有效的落实，除去对现实没有助益外，对立法本身也是一种否定。以《大气污染防治法》为例，该法只对“总量控制制度”的内容作了规定，而并没有切实可行的实施程序，如对排污企业履行总量控制的监督程序等没有规定;总量控制的区域是按照行政区域而非按照地理区域划分，这种划分不具有科学性，从而使“总量控制制度”根本不可能达到其设置的目的［12］。所以，现有立法难以全面落实是我国依法治理大气污染的首要问题。

(三)问题三:主体参与不足

目前我国依法治理大气污染主要是依靠行政主体。固然通过这一方式有利于在短时间快速地进行治理，但是由于大气污染的复杂性和特殊性，仅凭行政推动不可能完全达成有效的治理，各个主体的参与问题愈发凸显。

虽然公众参与条款的不断强化也是我国环境法律体系取得进展的体现，但从总体上看，目前公众参与还多停留在“专家参与”和宣传普及阶段，作为一般公众参与大气污染防治的具体途径和程序尚不十分清晰［13］154。虽然我国2002年颁布的《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价做了一些明确规定，但这些法律规定有的过于原则，有的缺乏相应的法律支持:例如公众参与的方式、在哪些阶段参与、如何保障公众参与等法律实践中必须明确的内容几乎没有相关的法律规定，实践中的公众参与也只是象征性的、被动的，并没有形成一种具有可操作性的制度［8］17。总的来说，我国公众参与大气污染防治的法律发展进程还处于起步阶段。

(四)问题四:调控手段单一

通过行政主导大气污染治理，在主体方面表现为参与不足，在方法方面表现为手段单一。我国传统上环境调控的行政驱动特征非常浓厚，特别是“十一五”以来，为实现节能减排的目标，国家陆续采取了一系列具有明显行政强制特征的手段，如对二氧化硫削减等方面所采取的各种强制性减排措施。这些措施虽然短期看成效显著，但从长远来看，这种运动式减排措施的实施成本高，且很难持续［13］153。所以，亟需改变这种传统的治理方式。

形成样的问题是有着深刻的历史渊源的。我国从计划经济转型市场经济，国家的宏观调控在核心方面依然是起主导作用。在依法治理大气污染中，也就表现为行政推动先于市场调节。但是国家公权力的行使一旦过度，既可能侵犯各个主体的权利，也很可能难以实现全面的调控而使社会产生不满。具体而言，调控手段的单一也往往使得大气污染的依法治理难以全面实现，进而导致各个主体环境权利难以实现或者义务承担方式不足的境况。

三、国外依法治理大气污染成功经验对我国的启示

(一)更新立法的理念

美国《清洁空气法》在立法中确立了“国家空气质量标准理念”、“州政府独立实施理念”、“新源控制理念”、“视觉可视性理念”等一系列立法理念。正是由于具有理念的超前性、标准的缜密性、管理的系统性、执行的严格性等特征，“清洁空气法”不仅成为美国治理空气污染的法律利器，也为其他国家提供了立法范例。［14］

在借鉴上述思路的前提下，根据我国环境污染法律治理现状，应树立以下理念:第一，实效理念。亦即立法不能仅满足于书面规定的条文，而应更注重条文的落实和效果，让法律规定真正发挥应有的社会效果。第二，参与理念。亦即不能仅依靠行政主体进行管理，而应充分构建多元主体的有效参与机制，动员全社会的力量共同依法治理大气污染。第三，市场理念。亦即不能仅依靠行政命令进行调控，而应在行政指导下，充分利用市场的能动性，正确发挥其在大气污染中的资源配置作用。只有从根本上树立正确的立法理念，再辅之以可行的法律规定，才能真正有效发挥法律在治理大气污染中的应有作用。

(二)注重立法的实效

与世界上主要工业国家相比，中国的环境法规的制定并没有落后多少，然而，超前立法没能遏制不断恶化的环境［15］。英国的大气立法一开始也是流于形式，但随着修改与细化，明确奖惩，逐步发挥了应有的作用，英国立法的具体实践很值得借鉴。

第一，扩大调控对象。目前对于我国而言，首先需要适当修改《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)，包括扩大对象和明确责任。有学者指出“现有法律规定，二氧化硫、大的颗粒物、PM10、燃煤、酸雨等是重点防控对象。但是，在现实生活中，PM2.5、氮氧化物、扬尘，已经成为新的污染物控制的重点，这些在现有法律中体现不多。”［16］尤其是 PM2.5❶环保部2013年2月公布的《环境空气细颗粒物污染防治技术政策(试行)》征求意见稿中已提出对细颗粒物PM2.5进行总量控制，但尚未上升到基本立法的层次。，是雾霾天气产生的重要原因。立法需要与时俱进，及时将有关对象纳入调控范围。另外也可考虑对于严重雾霾等新问题作出的专章或专节规定，以更有效、更针对地对大气污染问题进行调整。

第二，明确落实方式。以前文所述的“总量控制制度”为例，原有的以行政区划来落实的方式，难以完全有效地实现该制度。应该在行政区划的基础上，结合地理特征，确定对于总量的控制。常纪文则建议，将区域污染联防联控写进现有法律。区域性污染是我国许多地区面临的共同问题，以北京为例，北京 PM2.5主要污染物有一部分来源于邻近区域。这种情况下，如果不在联系紧密的省市之间实行联防联控，大气污染的问题就难以解决［15］。另外，江莉建议应确立适当的总量控制模式、建立配套的总量控制体系、建立有针对性的特定目标总量控制时段制度、完善排放指标分配制度、建立公众参与和信息公开制度［17］16。上述建议可供借鉴，但最关键的是如何保障该制度的落实，最关键的就是做好立法部门与执法部门的衔接、做好区划与区域的协调，唯此才能真正有效地保证该制度以及其他制度的有效落实。

(三)注重参与的多元

第二次世界大战以后，美国曾发生过几起震惊世界的“公害”事件，美国国内环境保护的呼声越来越高，环境保护的影响越来越大在这方面美国可以提供相当的借鉴。由于美国公众环保意识的高涨，促使了政府通过环境立法来推动环保运动，美国的《国家环境政策法》是基本环保法“另外还制定了有关水、大气、固体废弃物、海洋海岸带、噪声、农药、放射性废物等专门环境法，制定了大量的环境标准”［18］。美国公众的行动推动了联邦、州、地方三级管理体制的建立以及划分大气质量控制区的划分。

对于我国而言，鼓励各个有关主体参与到依法治理大气污染的过程中来也是非常必要的。而且从另外的角度说，大气污染所可能侵害的主体非常广泛，只要能够建立合理的机制、调动起主体的积极性，这种参与是完全可以实现的。一个具体的有效方式就是建立健全信息公开制度。完善环境信息公开制度，维护公民、单位，特别是利益相关方的知情权以及获取环境信息的合法权益，才能为公众监督政府依法保护生态环境提供可能，为政府监督企业防止环境污染、实施清洁生产提供依据，为企业创造公开持续改进自己的环境行为、展示履行社会责任的决心与目标的机会，为建立企业、政府、公众沟通的平台。［19］

除去参与实施，参与监督也是重要的方面。有关大气污染防治的任何相关信息，有关部门应及时对外发布，公众则可以通过听证会、座谈会、新闻采访、电话问询、环境信箱问答等方式，也可以采用现场监督的方式实现，例如公民可以自愿参与到环境保护团体中，通过这些团体履行监督权，公民有权旁听立法机关讨论与大气环境问题有关的会议、人民法院公开审理有关大气环境问题的案件等等［20］41。还可以推动公民反对大气污染的社会团体建立、加大重大环境项目公民的听证力度，并且结合最新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》中有关公益诉讼的制度，鼓励更多的主体参与到大气环境保护中来。

(四)注重市场的作用

在此主要需要借鉴国外温室气体排放权的处理模式。目前发达国家仅有美国没有通过《京都议定书》，但就其国内法而言也规定了要减少排放。如前所述，很多国家都建立了排放权交易制度，尽管可能具体指称不同。如日本，中央政府是整体应对气候变化的协调者;地方政府担负与民间部门互动的第一线责任;企业与国民则居于配合者的地位。这种不采取“命令控制模式”(command-and-control)，而以“自主参加”与“补贴”为主的温室气体排放权交易制度，有效地降低了减排温室气体所需的管制成本。［11］67

我国早已加入《京都议定书》，而且目前我国也已经开始了这方面的尝试。具体而言，我国排污权交易制度从20世纪80年代开始，在部分城市尝试实施。这一制度在许可证制度和污染排放总量控制制度的基础上建立，充分利用市场经济调节资源配置的手段，激励企业控制排污量。最大的特点在于能够保证环境质量的前提下，最大限度的发展经济［19］36。但是目前也存在着法律界定缺失、交易市场发育不健全，行政干预多等问题［16］26。在这方面，可以借鉴美国的经验，实行“气泡”政策和“折抵”政策:第一，“气泡”政策，即在进行废气排放时，以一个工厂所排放的所有废气为一个气泡只要在这个气泡内的总污染量不超过法定标准，就不必理会该工厂内各个设备的污染情况如何。第二，“折抵”政策，即为某一地区内所有工厂排放污染物的总量规定一个最高限额，如果该区区域某工厂污染物排放量很小，以致该区域内全部工厂所排放的污染物总和仍然低于上述最高限额，则即使该区域内与某个排放大气污染物较多的工厂，仍然允许该工厂继续存在。这样才能够更好地发挥市场在治理大气污染中的作用［21］。具体到我国，可以先确定排污企业的配额，在此基础之上通过国家杠杆进行调整，并且在控制总量的基础上，借鉴“气泡”政策、“折抵”政策等，指导企业进行排放权交易。相信随着实践的不断深入，我国的碳排放交易一定能够为减少大气污染做出更多的贡献。

［1］饭岛伸子.环境社会学［M］.包智明，译.北京:社会科学文献出版社，1999:43－44.

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［3］邱登科.排放权交易:英国希望与中国分享经验［EB/OL］.［2013－10－04］.http://finance.sina.Com.cn/roll/20041129/11531187657.shtml.

［4］王京.洛杉矶光化学烟雾事件，75%以上市民患了红眼病［EB/OL］.［2013－10－04］.http://www.people.com.cn/GB/huanbao/41909/42116/3082706.html.

［5］滕海键.战后美国环境政策史［M］.长春:吉林文史出版社，2007:83－84.

［6］国际空气污染防治协会联盟.全球空气污染控制的立法与实践［M］.侯雪松，赵紫霞，朱钟杰，等，译.北京:中国环境科学出版社，1992:216.

［7］沈昕一.美国大气污染治理的“杀手锏”［J］.世界环境，2012(1):24.

［8］李青.对国际大气污染防治主要法律文件的研究——完善我国大气污染防治法律制度［D］.重庆:重庆大学法学院，2011.

［9］傅喆，寺西俊一.日本大气污染问题的演变及其教训——对固定污染发生源治理的历史省察［C］//田丰，李旭明.环境史——从人与自然的关系叙述历史.北京:商务印书馆，2011:441－450.

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［12］翟业虎，张瑜.雾霾天气拷问大气污染防治法［N］.检察日报，2013－02－21(3).