美日韩海上执法力量对我国海警局的启示

郑克芳，尹 杰，田 天，李欣泽，于梦璇

（国家海洋局北海信息中心 青岛市 266061）

2013年，中国海警局成立，原中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政和海关总署海上缉私警察4支队伍重新整合，这意味着中国海上执法长期以来“五龙闹海”的局面即将结束。本文在对美日韩3国的海上执法力量进行对比分析的基础上，提出给我国海警局未来发展之路可供参考的借鉴意义。

1 美日韩海上执法力量简介

1.1 美国海岸警卫队

美国海岸警卫队是世界各国海岸警卫队的鼻祖，是美国五大武装力量之一，隶属于国土安全部，战时归海军统一指挥。海岸警卫队的前身海上缉私队成立于1790年，1915年与救生队合并，正式命名为海岸警卫队。美国政府赋予海岸警卫队五大任务，即国土防卫、海上治安、海上安全、海上交通以及海洋资源与环境保护。

美国海岸警卫队司令部设在华盛顿，下设作战司令部、战备司令部。目前在太平洋地区设置4个管区，在大西洋设置5个管区，共配置有41个基地（含26个航空基地），191个救助站。美国海岸警卫队现拥有45 000名现役官兵、8 000预备役官兵、30 000多名志愿人员。

1.2 日本海上保安厅

1948年，日本仿效美国的海岸警备队建立了海上保安厅，平时隶属于国土交通省，战时归属防卫省直接指挥，是日本第四大军事力量和第二海军，其实力仅次于美国海岸警卫队。海上保安厅职责主要包括海上治安、维护海洋权益、海上防灾减灾、海洋环境保护等内容。日本将周边海域划分为特别警备巡逻区、海峡巡逻区、周边海域巡逻区，其中特备警备巡逻区主要是针对中国、韩国、俄罗斯在钓鱼岛、竹岛、北方四岛设立的。

日本海上保安厅总部设在东京，内设行政部、装备技术部、警备救助部、海洋测绘部、海上交通部等5个行政部门。在全国共设有11个海上管区，这11个管区下辖66个保安部、1个海上警备救援部、54个海上保安署、14个航空基地以及39个航标事务所。日本海上保安厅人员编制为12 000万人。

1.3 韩国海洋警察厅

韩国于1953年设立海洋警察队，于1991年改称韩国海洋警察厅，隶属于韩国国土海洋部。韩国海洋警察厅是韩国重要海上执法力量，主要负责海上巡逻、海难救助、违法犯罪调查、海上交通安全和海洋污染监测防治等。进入新世纪以来，海洋警察厅又被赋予了应对海上突发事件和海上反恐的新任务，组建了海上反恐特警队。

韩国海洋警察厅本部设在仁川，由警备救难局、信息搜查局、海洋污染管理局、装备技术局和2个担当官组成。另下设15个海警署，74个派出所和245个办事处[1]。韩国海洋警察厅有近10 000多名工作人员，其中现役军人3 500多人，海上警察6 000多人。

2 美日韩海上执法力量综合比较

2.1 执法体制

美日韩三国尽管有不同的海洋管理模式，但他们都有一个共同点，即这些国家都有一个统一、强大的海洋执法队伍，分别为美国海岸警卫队、日本海上保安厅和韩国海洋警察厅。从领导和隶属关系上来看，这些海上执法力量均隶属于行政部门，只具有执法的权限，不具有司法权限。尽管它们名称不尽相同，但其职能都大同小异，几乎涉及所有涉海部门的工作。3个国家的海洋执法机构均实行最高长官负责制，并已建立起海洋情报信息综合处理系统，在组织内部以及政府部门之间实施各类海洋执法情报和信息的高度共享。

韩国海洋执法管理采用海军、空军、海警三合一的海上警备体制。日本海上保安厅基本形成了与海上自卫队联动的海上警备与训练体制，将其11个管区与海上自卫队5个警备区实现了交叉重叠。一般情况下先由海警船只出面处置海上争端，海军舰艇承担警戒和火力支援任务，随时准备加入作战行动[2]。

2.2 法律依据

美日韩三国法律规范层次清晰，范围极广。上到国家层面的海洋立法、参加的有关国际公约，下到执法的有关规则及内部管理规章，均构建起了相对完善的执法依据[3-5]。

美国的《海岸警卫队法》以及2010年通过的美国海岸警卫队授权法案，详细地规定了海岸警卫队的工作职能、性质、组织结构。日本的《海上保安厅法》、《海上保安厅组织法》从制度层面上促进了海上保安厅的发展。2012年8月，日本参议院表决通过《海上保安厅修正案》，规定了日本海上保安厅在钓鱼岛等岛屿上有权直接搜查、逮捕“违法者”。韩国的《警察法》，以及1996年制定的《韩国警察厅和其所属机关职制》，从立法上明确了韩国海洋警察厅作为海上执法主体的地位，为其行使执法权奠定了法律基础。

2.3 武器装备

美国海岸警卫队装备的先进性在当今世界上是屈指可数的，执法船艇都装备了现代化的CISR（指挥信息系统）系统相关设备、各种类型的武器装备。目前，海岸警卫队拥有大中型舰艇200余艘，小型船艇1 400艘，200余架各类固定翼飞机和直升机。20世纪90年代开始实施的“深水”计划将在2020年前陆续完成装备的升级。日本海上保安厅、韩国海洋警察厅的巡逻舰艇也普遍装备有制式火炮、机枪、高压水炮等武器。目前日本海上保安厅拥有各型执法船舶700余艘，飞机75架（固定翼飞机29架、直升机46架）。其中，1 000 t以上的50余艘，3 000 t以上的30余艘。其实力超过一般中型国家的海军实力，已成为日本海上自卫队的强大后备。韩国海洋警察厅拥有各型警备舰艇280余艘，其中大型执法船60余艘，其整体实力相当于日本海上保安厅的2/3[6]。

2.4 执法人员培养

在美日韩海上执法队伍建设过程中，海洋警察学校及相关课程的设置起到了重要的作用。美国海岸警卫队学院是培训海岸警卫队军官的学校，成立于1876年。此外，切萨皮克城训练配额管理中心、约克镇培训中心、佩塔卢马培训中心、五月角培训中心、莫比尔城飞行培训中心和伊丽莎白城飞行培训中心等6个培训中心，为海岸警卫队队员综合技能的提高立下了汗马功劳。2004年成立的韩国海洋警察学校直接隶属于海洋警察厅，负责培养海警专业人才。所有警员都需要经过海洋警察学校半年到一年的培训后方可上岗，80%的警员都已取得船舶驾驶证。韩国海洋大学等5所大学设立海洋警察相关本科课程。日本海上保安厅其下设海上保安大学和海上保安学校，分别为吴港海上保安大学、舞鹤海上保安学校及门司、宫城分校。

3 对我国海警局发展的借鉴意义

与美日韩海上执法力量相比，我国的执法装备和能力均处于弱势。目前，我国海上执法力量的整合工作正在有序推进，以下为通过对美日韩三国海上执法力量的研究后提出的对我国海警局发展的6点借鉴意义。

3.1 完善机制

整合海上执法力量，把原来各司其职的几个部门融合到一起且协调运作，绝非易事。依据国外实践经验，有必要建立跨部门协作机制，为海上执法提供资源和信息共享平台。例如，美国在1999年设立了“海岸警卫队职能和使命跨部门联合工作组”。

在2013年3月10日公布的《国务院机构改革与职能转变方案》中，提出“设立高层次议事协调机构国家海洋委员会”，协调各部门职责交叉与利益分配，为海警局有条不紊地推进工作奠定了基础。由于海警局的整合处于起步阶段，各执法部门并未真正的融合统一，在对外执法领域通常采取联合执法，对内执法时仍保持原来的工作模式。因此，要尽快完善工作协调联动机制，建立起海洋情报信息网络，使各海上执法部门之间实现执法信息的共享[7]。

3.2 准军事化管理

从美日韩等国实践看，统一海上执法力量，将其纳入准军事组织系列，充分发挥海军与政府海上执法力量的协同能力，已经成为有效维护国家海洋权益的根本保证。美日韩等国家早已实现了海上执法力量的准军事化。平时依法担负所有海域（含水域）的行政管理，打击在海上进行的各种违法犯罪活动，维护国家在管辖海域的主权和提供良好的海上经济发展的秩序。战时归海军或海上自卫队统一指挥，担负海上作战任务。美国海岸警卫队自成立开始，就与海军并肩作战，参加了一战、二战、海湾战争等大规模军事行动。日本海上保安厅先后与海上自卫队实施了数十次大规模联合演练。中日东海划界争端升温后，海上保安厅与海上自卫队联合巡逻次数迅速增加。韩国海军与海警则在长期的联合巡逻与警戒行动中形成了较强的协同配合能力。

目前，我国与周边国家海洋权益斗争情况复杂，既要保护好海洋权益，又不可贸然引发武装冲突，为从容应对这一挑战，我国现整合的海警局应借鉴美日韩的实践经验，建设成一支统一、高效的海上执法维权准军事力量。

3.3 职权法制化

美日韩的执法主体资格及职责的法定化颇具借鉴意义，三国通过颁布《政府组织法》来确定本国海洋执法队伍的执法资格、机构设置、职责任务以及其隶属关系等，并通过例如《海岸警卫队法》 （美国）、《海上保安厅法》 （日本） 等专门立法来进一步加强其海上执法队伍的执法地位。

《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》是我国在海洋权益维护方面最基本的法律。但既未规定执法的主管部门，也未依法制定配套法规，尚难运用到实际工作当中。我国应尽快着手制订统一规范海上执法的综合性法律，在法律上确定中国海警局其海上维权执法的主体地位。在此基础上，尽快制定海上综合执法程序等方面的具体规范。通过制定可操作性强、科学合理、内容具体的标准，如各类执法检查规范、工作规程等，细化法律法规内容，为执法人员提供实用的工作依据和指导。只有加强和完善海洋立法，才能使我国海上执法走上有法可依、责权明确的法制化轨道。

3.4 加强执法队伍建设

执法人员素质是执法过程中的重要环节。与美日韩相比，在人才培养方面有许多值得我们学习和借鉴的地方。美国建有海岸警卫队学院，日本建有海上保安大学、海上保安学校，韩国设置了海上警察学校，为专业化执法队伍建设起到了至关重要的作用。

我国海上执法力量约有40 000名工作人员，来自于5个执法部门，成分复杂，有公安现役军人，也有警察、公务员，还有许多临时招募的人员，执法人员的素质难以保证。目前必须尽快提高海上执法人员的专业执法素质，以弥补装备上的不足。建议新海警局开展形式多样、内容丰富的学习，组织执法理论与实践研讨、案例分析交流、准军事化训练等，定期对执法人员进行培训。充分发挥海事、海洋院校的教育资源优势，增设海警专业和培训课程，为海上执法提供数量充足、素质过硬的人才储备。只有大力加强人才的教育和培训，使他们掌握系统的专业知识和接受系统的专业技能训练，才能胜任海上综合执法重任。

3.5 装备精良化

先进的技术装备是海上高效执法的前提。美日韩海上执法力量装备不输正规海军，海上执法船艇、飞机数量众多，且为其配备了非常先进的通信系统、各种类型的武器装备。随着现代各国海洋意识的增强，对海洋权益的维护、海洋资源的争夺越来越激烈，极有可能在争议海区发生海上对峙，如若发生武装冲突，非武装执法船势必被动挨打。因此，在装备方面，船只大型化及武装化是发展方向。

我国的海上执法船艇由各个涉海部门分别管理，难以发挥合力效应，执法飞机数量屈指可数。此次，我国海上执法体制改革对于我国海上执法装备建设是一个良好契机，中国海警局应重点加强对千吨级以上执法船的整合管理，原先无武装的海监船、渔政船需统一增加机枪、小口径火炮等执法装备，武装标准向海警舰船靠拢。此外，整合现有码头、通讯与保障系统，采用国际通用的方法和技术标准制定专门的设施、设备更新方案。

3.6 注重国际执法合作

美、日、韩等国家海上执法力量十分注重国际执法合作。自1998年起，日本海上保安厅每年都与韩国海洋警察部队举行联合演习。此外，还定期参加美国海军在西太平洋举行的军事演习。近些年来，韩国也积极与其他国家尤其是周边国家在惩治海上犯罪、搜救救护、防止海洋污染方面建立良好的合作关系。我国海上执法队伍应积极与周边国家建立海上执法合作关系，为我国海上执法队伍快速发展创造有利条件。

[1]邢建芬，吕海良，周玲.韩国海上执法力量浅析[J].海洋开发与管理，2012（3）：56-58.

[2]吴志飞，姚路，翁辉.世界主要国家海上执法力量建设发展与运用[J].求实，2013（1）：55-57.

[3]高奇.论美国海岸警卫队高效执法的原因及启示[J].法制与社会，2009（31）：211-212.

[4]孟宪海，秦琦.USCG的硬实力和软功夫 [J].中国船检，2013（4）：62-66.

[5]朱建庚.韩国海上执法机制探析 [J].太平洋学报，2009（10）：75-86.

[6]张向辉.中外海上执法透视[J].中国船检，2013（4）：19-22.

[7]周华伟，张童.以中国海警局的设立为视角，论完善我国海上统一行政执法制度[J].水运管理，2013，35（8）：25-27.