基于设施分类的民用机场项目治理模式研究

2014-04-07贾广社戚建军

山西建筑 2014年5期

贾广社叶挺戚建军

(1.同济大学，上海 200092;2.上海机场(集团)建设开发公司，上海 201207)

机场投资体制改革和机场工程中各类设施的不同属性致使不同类别设施的供给机制、设施建设中参与主体以及相互间关系存在差异性。区别考虑机场工程中政府投资和私人投资项目的资源配置问题，需要对机场设施进行分类，进而探讨各类设施建设中相关方的制度安排，但目前并未有一套通用的设施分类标准。项目治理研究上，威廉姆森从组织理论的视角出发，从资产专用性、不确定性与频率三个交易属性分析市场中各种交易行为，提出差异化的治理结构［1］。

1 民用机场设施构成和分类

1.1 机场设施构成

民用机场是指专供民用航空器起飞、降落、滑行、停放以及进行其他活动使用的划定区域，包括附属的建筑物、装置和设施［2］。从机场工程组成角度来看，机场主要由航站区、飞行区、货运和综合配套等设施构成。

1.2 机场设施分类

机场建设资金来源于政府财政拨款和非政府投资，因此在具体供给中会涉及配置问题。顾承东［3］根据机场设施的可经营性和可拆分性，首次相对清晰地将机场设施分为四种类型。本文根据设施的收益性、公益性和是否可经营性对机场各类设施进行划分。

1)设施的经营性。经营性设施因具有收费机制，并且投入使用后可以向使用者收取使用费实现资金流入，具有投资回收能力和盈利能力。非经营性设施大多属于公共基础设施。在机场设施中表现为配套设施，体现机场的公益属性，目的是为获取社会、环境效益。

2)设施的收益性与公益性。收益性设施一般是通过市场进行配置，该项目具有盈利能力;公益性设施一般是市场供给无效，只能通过政府供给的设施;而对于其他设施(主要为准经营性设施)，既具有资金流入的收益属性，又兼顾政府财政补贴的公益属性，所以该类设施的划分取决于我国目前机场建设中的实际情况。

3)设施的四种类型。本文把机场设施分为四种:Ⅰ类(经营性、偏公益性)主要为飞行区和部分航站设施;Ⅱ类(经营性、偏收益性)主要为部分航站、部分货运、航空配餐、航空公司基地、供油、宾馆、办公设施;Ⅲ类(非经营性、偏收益性)主要指一些垄断经营的配套设施;Ⅳ类(非经营性、偏公益性)主要为航管、部分货运、生产生活及一些配套设施。

2 委托代理理论下的机场工程建设模式

我国民用机场经历属地化和企业化改革后，机场设施已不再完全由政府直接供给。通过市场机制，更多市场投资主体参与到民用机场的投资中来。相较于计划经济体制下政府作为单一供给主体，投资主体的多元化直接造成参与主体间利益关系的复杂化。

2.1 两种委托代理模式分析

机场工程建设中主要涉及的投资主体为政府相关部门、政府所属国有企业(主要为机场管理公司)和通过机场投资主体多元化改革而引入的市场上的其他私人投资主体。其中存在的委托代理模式主要为业主行政委托代理和业主市场委托代理模式。

2.1.1 行政委托代理模式

行政委托代理的设施提供者是政府部门或国有企业。如机场管理公司，一般通过内部委托的形式成立工程建设指挥部，由建设工程指挥部代其行使项目建设管理工作，待工程建设完成后，指挥部即解散。

Ⅰ类设施，对社会投资者的吸引力不够，政府通过补贴的形式，主要由机场管理公司作为投资者成立建设工程指挥部代为管理的，是一种内部行政委托代理关系。

Ⅲ类垄断经营设施，由于其垄断经营，且投资主体同样为政府相关部门或国有企业，所以此类设施的建设一般采用政府行政代理模式或国有企业内部行政委托临时成立的代建单位负责项目管理。

Ⅳ类设施有两类:一类为航管设施，此类设施的建设由于涉及国家安全及机密等因素，由投资建设航管设施的政府相关部门设立专门的下属职能部门或相应事业单位来负责此类设施建设的项目管理和运作工作。另一类是配套设施，根据各地代建制模式的不同，存在行政委托(如深圳)和市场委托(如上海)。对于此类公益性设施的建设，采取内部行政委托或政府业主市场代理模式。

以上三种设施，只要在信息不对称情况下，不管是政府部门的行政委托代理还是国有企业内部行政委托代理，各类设施的代建方必须承担一定风险。委托人可以采用激励措施，将代建方所承建的设施的项目剩余索取权转让一部分给代建方，因为在委托代理理论中，解决代理人问题，达到激励相容的重要手段就是通过剩余索取权的分享。但基于上述三类设施最初委托人是全体国家公民，国家拥有剩余索取权且具有不可转让性。因此，由于存在项目剩余索取权激励设施代建方和此类公有产权的设施的剩余索取权不可转让的矛盾，致使设施委托方很难用合同的形式来激励代建方采取使委托方效用最大化的行为。鉴于上述因设施的公有产权而产生的激励困境，需要用项目治理来解决。

2.1.2 市场委托代理模式

Ⅱ类设施，机场管理公司一般通过市场招标引入市场投资主体进行投资建设和经营，类似于特许经营的形式。该设施的所有权仍属于机场管理公司，设施投资者拥有在规定的年限内设施的使用权和经营权。从设施特许经营权的转让来看，本质上机场管理公司为委托人通过市场委托代理模式选择私人投资者来代其对设施的投资和建设。Ⅱ类设施可由获得特许经营权的投资者通过市场招标选择项目代建人来投资建设，并通过与设施代建方剩余索取权的分享，一方面避免了监督设施经营者的高昂成本，另一方面使得代理人有积极性去实现委托人的目标。剩余索取权的分享是市场投资者投资机场设施的主要原因。通过对Ⅱ类设施的特许经营，政府仍然拥有土地所有权，政府可以决定将剩余索取权转移给私人投资者的方式来吸引市场投资者。对于此类设施，机场管理公司主要与获得特许经营权的社会投资者进行交易，通过合同和不同融资方式的合理安排对其进行治理。此类设施建设中采取的项目管理模式类似于BOT和PPP等模式。学者沙凯逊认为这些模式都属于项目治理的范畴［4］。

2.2 委托代理与项目治理

委托代理模型注重的是合同签订前双方的权责关系，假定在合同订立以后，委托人按事先设计好报酬方案来执行合同，能最大化代理人和自己的效用。鉴于各类设施建设特点、委托方和代建方的合同不完备性、剩余索取权的不可转让性和机会主义等因素，仅靠激励机制来约束各方行为是不完备的。因此，需建立合同签订后对合同履约行为的事后支持制度，从项目治理结构和机制方面约束各类设施建设中的交易行为。

3 机场设施分类与项目治理

由于机场各类设施建设涉及不同利益相关者，针对各类设施建设需采取不同的治理模式，用以规范和激励建设过程中各参与方行为。其不存在一种特定的治理模式囊括所有设施建设过程中出现的问题，机场各类设施的建设是一种混合交易，需采用混合治理。

3.1 统一治理结构下的机场管理公司单边治理

统一治理即不是在市场上进行交易，而是在有组织，有统一权威关系(即纵向一体化)的企业内部进行交易。对于Ⅰ类设施，由机场管理公司投资建设，并通过内部行政委托的方式来实施管理，可以采取在统一治理结构下的机场管理公司单边治理模式。

3.2 以合同治理为手段的三方治理

对于Ⅱ类设施，由于这些资产的高度专用性，同时这些设施与制造业产品的最大区别在于其不具有再生产性质，该类设施建成后即进入运营行为而不再是投资建设行为，机场管理公司与企业间的交易是一次性交易。同时，这类投资很难转为其他用处或者转移成本相对较高，所以可以采取以机场管理公司和各企业为主体，以双方合同契约为治理手段的三方治理。机场管理公司和各投资企业在此类设施中作为设施提供者的角色，通过第三方机构解决纠纷，而政府部门仅承担许可与审批、备案、检查等监督者的角色。

3.3 垄断经营设施政府规制下的三方治理

Ⅲ类设施为垄断经营设施，该设施往往是国有企业垄断投资经营，政府和国有企业间对此类设施建设采取统一治理模式。此类设施与Ⅳ类设施区别在于垄断经营的特性，机场管理公司等组织可以作为此类设施的使用者。政府或其授权部门需要依据法律法规对这些特定主体采取规制措施，起到协调和监管作用。但是根据国外此类专营公共设施发展分析，这类垄断经营设施正逐渐由政府或国有企业投资实行的统一治理向在政府规制下通过特许权制度安排的三方治理模式发展。