西班牙阿拉贡地区污水处理及其管理研究

1 区域概况

阿拉贡地区所占面积为西班牙国土面积的10%，但人口却只占全国人口的3%，在特鲁埃尔的某些地区，人口密度甚至低于8 人/km2。在该区域内，拥有三大河流流域：埃布罗河、胡加河和塔霍河。其中，埃布罗河的流量及流域面积是最大的。在该区域，上述三大水系形成的水域面积达281 km2。

阿拉贡自治区水资源政策由阿拉贡水资源研究所(IAA)制定和颁布执行，IAA从属于自治区政府环境部，为独立法人，负责实施自治区的公共水行政管理。对于各级政府来说，水资源管理的最大困难就是水质管理。为了能够获得优质水，最重要也是最值得付诸实施的行动就是预防水质污染。

在污水治理方面，阿拉贡在全球绝对处于领军地位，严格执行污水治理条款，目前，在自治区范围内运行着各种污水处理设施。为了与1991年5月21日颁布的有关城市污水处理的91/271/CEE欧盟水框架指令相符合，阿拉贡地区政府制定了《阿拉贡卫生和污水处理规划》(PASD)，并将其作为自治区卫生和污水处理的总体规划文件。

2 污水处理计划及其管理方式

污水处理计划是基于公共-私人参与的方式，通过公共工程许可合同，污水处理厂项目的投资、建设以及其后续操作，都可以在公共行政(阿拉贡水资源研究所的规划)与私营公司之间共享。通过该方式可以在一段很短的时间里允许同时实施许多项目，因为它是为了污水处理厂的建设而进行经济投资的私营部门，接受公共行政的监督，是为了确保符合污水处理的管理规则。

此外，被许可方公司并不把投资看作是公共债务，而是将其作为建设资金，因此，不会危及自治区公共管理的经济偿付能力。可以在公共合作伙伴和私营合作伙伴之间共享项目风险，而在传统上，项目风险完全是由公共部门承担的。所以，这些基础设施不是欧洲账户系统(ESA-95)考虑的目标，而是作为政府的一种资产，且政府会将其计入债务，IAA的规划(公共管理)与被许可方公司之间的合作关系已经形成了一种固定的结构模式，因此，根据欧盟统计局(EUROSTAT)制定的指导方针，应由后者承担这种类型合同的风险。

针对阿拉贡的实际情况，合同中存在如下三大风险转移：

(1)施工风险。被许可人需要在基础设施施工期间增加成本，以及直到所有工程全部完工、通过验收并正式投入运行，也不可能得到任何支付。

(2)责任风险。根据实际水处理量支付费用。

(3) 风险控制。 建立经济处罚制度，以最低运行管理条例为标准，对于出现有违规的行为，予以经济处罚。

这样，私营公司负责基础设施的建设(由私营公司自己出资)以及投运后为期20 a的后续操作运行。根据合同规定，被许可方公司收到他们付款的数量，由其处理的污水量的多少、且均在交付税费以后进行确定，因此，应恢复投资和运营成本建设。私营部门参与建设，运用该模式就可以允许公共行政机构在较短的时间内建设许多的污水处理厂；如果运用传统的建设管理模式，那么修建好所有这些污水处理厂，其总预算将是实施阿拉贡水资源研究规划总预算的许多倍 。反过来，就会使公共管理机构拿出公共建设基金，这样也可以提高其工作的灵活性和效率。

3 融资方式

对于公共投资所有领域的任何社会政策的应用来说，融资都已经成为关键性的因素之一，特别是在出现全球性经济危机的时候。在任何一项计划的规划阶段都很重要，都要对其进行详细的经济分析，这就证明必须启动金融资源管理模型(以便开展经济可行性分析)。

除了公-私参与(PPP)方式以外，非常值得强调的是，在融资方面，国家环境保护部、农业部和海洋生境部以及阿拉贡自治区之间的合作协议也相当重要。这样，就可以制定在自治区执行项目协调和融资的总体计划，即2008～2015年，实施环境卫生和水处理以及水循环项目，在2008～2011年期间，投资1.6912 亿欧元。这在一定程度上促成了对整合水循环工程的融资。

针对阿拉贡的具体情况，污水处理计划的融资可以保证卫生税的顺利实施，实施税收旨在保护生态，其结果会对开展的防止污染项目的融资产生影响；环境卫生和水处理项目，是依据2001年5月17日颁布的有关《规划与参与阿拉贡地区的水管理》的6/2001号文进行设计的。

没有对管理进行深入的详细描述，卫生税的税率结构和收取方法将大大超越法律文件中所规定的范围，然而，在此仍将强调3个最重要的原则，因为这3个原则是制定卫生税税费结构及其收取方法的基础。税费是对水资源消费以后通过任何排放方式所产生的废水的应税，3个基本原则如下。

(1) 成本回收原则。成本回收原则已经包括在欧盟水框架指令(DMA 2000/60/CE) 中，指令中还解释说，这是将欧盟成员国的债务转嫁给水用户的相关水基础设施的执行成本。

(2) 污染者付费原则。这里指的是应该承担通过水生介质而产生的任何污染源的责任。

(3) 休戚相关原则。实施卫生环境征税与公民的切身利益“休戚相关”，换句话说，无论城市(或直辖市)规模大小，其税的应用是一样的。这一原则有助于阿拉贡地区的区域平衡和形成社会凝聚力。

显然，经济投入与所收集的税费一起，被用以支付水处理厂运行所需的相关费用。这笔款项付给公司是用以修建污水处理厂及其目前的运作，关税的额度取决于所处理的污水量。收取卫生税费也是促使公民能更多地意识到需要为所享受到的水服务支付成本，鼓励节约用水，使水能够得到更合理的有效利用。

IAA(公共合伙人)要为实施项目所划分的每一个小区的被许可人承担定期支付费用的责任，这些小区对设施拥有20 a的运营权利。这些支付费用的额度取决于所处理的水量，而且每一家处理厂的状况和数量都不一样。不管怎样，管理系统是全球化的，IAA为该系统所有用户提供服务的成本负担是一样的，因此，鼓励尽量做到地区平衡与和谐。

收费标准的确定，是根据上述所处理的水量来收取与其相符的足够费用，并将其用以弥补实施工程所产生的成本、财务成本以及固定运营成本。

4 污水处理规划效益

实施污水处理规划会给所有地区带来一系列的好处。

(1) 舒适的环境。可以提高生态系统和自然栖息地的质量。

(2) 健康的环境。改善公民的健康状况，减少以水为载体而传播的疾病。

(3) 社会环境。在运营长达至少20 a的水处理厂所在区域开办一些公司，以提供稳定和长期的就业机会。这样将有助于增强该地区的社会凝聚力。

(4) 经济环境。从公司所在区域的水处理行业以及从其他一些行业，都可以创造财富，因为这将会对乡村的旅游、休闲等产生连锁效应。这些公司将准备在实施工程的地方提供适当的服务，比如改善水质、提供良好的交通设施等。

总的来说，借助于公-私参与方式，已经设法把一个重要的社会经济和健康问题转化成了社会经济发展的机遇。这个机遇将有助于阿拉贡地区的经济建设和社会和谐；不仅可以解决一些重要的问题，而且还可以给当地带来一些益处。

修建在每一座城市里的污水处理厂已经成为当地的一个组成部分和地标。过去，从建筑、社会、宗教以及文化的观点来说，教会是任何一座城市最具标志性的地标。在20世纪，阿拉贡的所有城镇和乡村的学校外观、警卫队兵营或医院的房子/手术室都配置了景观装饰。最近的例子中，包括修建游泳池或体育中心。看来，污水处理厂的建设将成为下一个重要的地区图标，并将有助于阿拉贡地区许多小乡村的经济腾飞。

4.1 社会参与

阿拉贡地区水政策的制定是基于一种现代综合管理理念，该理念的基础支柱之一就是提倡社会公众的积极参与。在阿拉贡地区制定一些与水有关的政策过程中，可以保证所有公民都能够参与其中。公民可以以对话的形式参与，在对话交流的过程中可以针对某些基本事项达成社会共识，在此基础上，制定出阿拉贡地区与水相关的政策。

可以说，被称为阿拉贡水务委员会(CAA)的这个机构，在开展有关公众参与水事务活动方面起到了表率作用。自2003年以来，该机构就以研究机构的名义，一直在致力于使各种不同身份的公众参与到与水有关的决策活动。CAA由65个成员和17个利益相关者小组组成，他们来自社会研究和经济领域，以及当地组织、社区团体、水政策研究机构和大学等。

但是，尽管CAA的成员来自许多不同的领域或团体，然而，仅仅在几年前，该委员会就已经取得了不可想象的成就。CAA对阿拉贡地区的水利基础设施计划开展了验收评估；在达成共识的基础上，该委员会制定了水政策实施的基本原则并获得批准；对于像水库和调水这样一些存在着争议的工程项目，该委员会也能打破僵局，顺利达成协议。在取得这些成就的过程中，不存在赢家和输家，只是为了满足将来的用水需求以及使水能够得到合理的使用，尊重环境价值和允许新的发展，就可以规避那些容易引起冲突的不确定性因素。

CAA是具有咨询服务功能的参与式学术机构，其下辖各种不同的运作委员会和小组，比如全体会议、常设委员会、一些工作组以及各种委员会。近年来，阿拉贡水务委员会开展了大量紧张的工作，因此得以在比斯卡鲁斯(Biscarrues)水库、耶萨(Yesa)水库等项目方面达成了历史性的协议。

管理链的最后一个环节，是对工程开展之初所制定的一些相关政策实施之后的结果进行评价。因此，这对于掌握所实施工程的一些经济数据、资源的可用性、水质，以及在面对意想不到的极端事件发生时，随时做好准备应对显得及其重要。这样，在项目实施的整个过程中，允许对政策或某些项目的设计进行修改。

4.2 管理方式

由CAA在阿拉贡地区实施的可持续综合管理过程，要求使用特定的工具，认为这样才能满足提出的目标要求。就现实情况而言，在这些特定工具中，只有3种工具是最需要的，因为它们最能代表有关水问题方面的政策行动：

(1)管理。

(2)把政治责任移交给地方政府。

(3)公共管理部门之间的合作。

治理是基于参与、透明度、问责制、一致性和有效性原则的管理哲学。

通过本文，可以发现这些元素在一些项目实施过程中已经有所反映。这是CAA的实际情况，在该委员会，一直在致力于探寻能够使广大社会公众(参与者)积极参与到所有活动的方法，其中就包括希望通过各方之间对话的方式能够达到预期的协议。在任何管理过程中，透明度都是一个重要的质量要求，它包括为了避免不平等和不具透明度情况的发生，必须为所有的参与者提供所需的一切有效资料。问责制则要求组建一个监督机构，以对项目的实施过程和效率进行监督检查。至于一致性问题，在这些项目的管理及其政策制定过程中所使用的资料，必须使每一位参与者都了解，此外，还必须使这些资料得到系统性地应用。最后，有效性就是在所制定政策的规划及执行过程中能够给每一位决策者提供指导。

移交职能，就是政治职责，它是为阿拉贡自治区社会经济发展而开展政治活动的基本工具。幸运的是，有了用于阿拉贡自治区的新的自治条例(2007年4月20日颁布的5/2007号组织法，它是阿拉贡自治条例的修订版)，该条例的颁布，为自治区构建了一个新的发展框架，以摆脱旧有的一般性管理状态。

根据IAA的规划，正在努力整合能够共享管理的模型，以便于在中央与自治区政府之间，在同一个流域单位原则的基础上，对水事务的相关问题实行管理共享。这就是说，这些项目规划是在(西班牙)国家规划机构内部实施的，其所有参与者涉及到来自不同的以各自水文划分的自治区(针对阿拉贡而言，参与者来自埃布罗河、胡加河和塔霍河流域)，但是政府在这里，也就是在自治管理区开展的一些项目最符合当地的实情，也与公民的切身利益密切相关。这些对水政策的执行会带来更大的灵活性和更高的效率，作为地方政府，对当地情况和问题会有更多的了解和理解，因此，在这样一种非常有利的位置，可以提供更多适合当地的方案。

为此， 必须将职能从中央政府移交给自治区政府， 这样才能使后者在执行公共事务管理时更加灵活，包括河流警务、与水相关行业的许可证、废水处理授权书和防洪抗旱活动等。

此外，阿拉贡自治区的自治条例允许地方政府建设和运行属于国家所有的水利工程，只需要在所谓的“双边委员会”通过两级政府之间的协商达成共识即可。这些委员会允许启动比利牛斯山的水处理方案，并批准在塔斯塔文斯(Tastavins)河的上游流域建设马塔拉尼亚(Matarrana)灌溉水库(一般国家利益的项目，通过IAA的规划，即可以将其移交给自治区政府实施)，将由阿拉贡政府来建设一般国家利益的水利工程，这对于阿拉贡来说还是第一次。因此，它将成为具有历史意义的里程碑。

行政管理部门之间的合作与上述内容有着非常紧密的联系，允许优先满足水事务相关的目标，因为对于自治区内外的不同政府部门来说，这方面有着共同的利益和协同效应。

在合作的框架内，在自治区各种不同机构之间，有一个与大学联合开发教学、技术及一些科学活动的合作链接。最重要的合作领域包括气候变化、水质、涉水事件的法律和监管框架等。比如：

(1) 与萨拉戈萨大学的合作总协议。科研成果转换办公室(OTRI)、国际自然与自然资源保护联盟协议(IUCA)。

(2) 与圣乔治萨拉戈萨大学的合作协议。

(3) 与门多萨(阿根廷)大学的合作协议。

5 结 语

为了加强水资源和水质管理，阿拉贡地区研制了一系列的方法和措施，包括制定的污水处理计划及其管理方式等。在这方面，阿拉贡水资源规划研究所发挥了重要的作用，尤其是其开展的一些国际活动。因为全球化趋势和信息技术的发展并不是与上述事项毫无关联，而是有着密切的联系。水资源短缺、水质量问题、融资难以及污水治理的综合管理模式的应用等，都是极其重要的问题，因为这些问题已经超出了一个地区、一个流域管理机构，甚至是一个国家的极限，且已成为一个全球性的问题。因此，当谈到与水有关的问题时，“考虑全球，行动在地区”的原则非常重要。也就是说，对待世界各地出现的许多问题，必须具有全球大局观点和视觉，因为这些问题都是相互关联的，所以，问题一旦出现，必须由全球来共同承担。不管怎样，为了解决全球与水相关的问题，必须制定一些相关的政策措施并在当地开展一些项目，只有同时行动才能有助于问题的解决。

现代化的水资源管理需要在世界各国之间开展知识和经验交流， 在许多情况下，出现的问题都是相似的，因此只需要将在一个地方所采取的解决问题的方案推广到其他地区即可。这是一个战略问题，比如说，针对水质问题，可以通过实施污水处理计划得到解决。

全球在开展阿拉贡水资源规划活动时，为了与阿拉贡自治区应用的治理概念相符而需要保持平衡和达成协议，以便在实施的监管框架内开发出更多不同的合作实例。

总之， 在实施阿拉贡水资源规划时，必须以战略眼光来看待水资源管理的问题，从这个角度来说，为了实施综合管理，必须要考虑到行政区域、人口、社会经济以及政治方面的各种因素。为了在阿拉贡自治区开展水事务管理活动，应将治理作为基于水平状态的政治管理工具，采用一个向下和一个向上的方法，以及社会参与的形式。在以流域为单位的原则范围内，根据阿拉贡自治区的法令(2007年4月20日颁布的5/2007组织法，由阿拉贡自治区政府修订)，政治路线将决定着能够达到的目标，这涉及到应当将政治职能逐步移交给地方政府，以增强地方政府的能力。

为了实施上述行动，需要重新起草一份“现代水资源管理人员手册”。该手册需要有专业的背景，里面应当包括“能力建设”多学科系统的发展。新的管理人员必须掌握各类不同工程项目的知识，比如化学、生物学、医学、政治学、社会学和法律，以及行政和财务管理等，也必须将治理作为一种政治管理工具并促进其在实际中的应用，这是基于水平状态和社会参与，而且必须具有所有不同参与者之间的“水力外交”实践，包括允许通过对话和达成共识得到进步。