转变政府职能 促进四川水电支柱产业健康有序发展

王 源, 梁 武 湖

(四川省能源局，四川 成都 610021)

近年来，四川水电建设得到长足发展，已经成为国民经济的重要组成部分和支柱产业，初步成为“西电东送”的重要基地。在水电建设快速发展的同时，资源配置、项目前期论证和建设管理工作中也存在一些问题，需要我们认真思考分析；同时，根据十八届三中全会提出的全面深化改革总目标和“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”等要求，要求我们要研究加快政府职能转变，促进四川水电支柱产业健康有序发展。

1 四川省水电资源开发利用情况

1.1 蕴藏情况

根据2004年全国水力资源复查成果，四川省境内水力资源理论蕴藏量1万kW及以上河流共计781条，水力资源理论蕴藏量达1.44亿kW，技术可开发量1.2亿kW,经济可开发量1.03亿kW，均约占全国的四分之一。其中金沙江、雅砻江、大渡河水电基地在全国十三大水电基地中分列第一、第三、第五位。

1.2 利用现状

截止2013年底，四川省已建成水电装机5 266万kW，占四川省电力总装机容量的76.7%，约占全国已建成水电装机容量的18.6%；发电量2 617亿kW·h，约占全国总发电量的29%；目前，四川省在建大中型水电项目共56个，在建装机规模超过2 600万kW，约占全国在建规模的43%；四川省已投产装机占四川省水能资源技术可开发量的43.8%，已投产具有调节能力的宝珠寺、二滩、瀑布沟等水电站合计2 101.7万kW，占四川省投产水电装机的40%。金沙江、雅砻江、大渡河三大水电基地装机容量达2 521万kW，占四川省水电装机容量的48%。

1.3 规划目标

按照四川省“十二五”能源发展规划，四川水电坚持“流域、梯级、协调、综合”的原则，大力优先加快水电科学发展。规划至2015年，四川省水电装机规模将达到7 000万kW，占四川省技术可开发量的58.3%，有调节能力的水电站占水电装机容量的比重将提高到60%，“十二五”期间新增容量3 930万kW，年发电量超过3 100亿kW·h。

根据四川省中长期能源发展战略，到2020年，水电装机规模预计将达到9 500万kW，占四川省技术可开发量的79%，年发电量超过4 000亿kW·h。金沙江、雅砻江、大渡河三大水电基地装机容量达2 521万kW，占四川省水电装机容量的48%。

2 水电建设管理工作中存在的主要问题

近年来,随着四川电力建设快速发展,在资源配置、项目前期论证和建设管理实际工作中仍存在一些问题,需要引起有关部门的高度重视。

2.1 产权缺失，存在地方政府越权确定业主现象

我国绝大部分矿产资源均已建立了矿权制度，而水能资源的产权制度目前仍未建立，产权关系未得到具体落实。国家是水能资源所有者，又是社会管理者；但实践中，国家往往注重履行社会管理者的职责，而忽视作为水能资源所有者的权益，与水电企业之间的法律关系不完整，导致各种所有制(包括国有、民营、外资)的水电企业均长期无偿使用或占用、开发水能资源，而从未向水能资源所有者(即国家)缴纳体现所有者权益的费用(或远远低于合理水平)，致使国家合法权益受到损害。同时，在投资主体多元化、发电领域竞争较为充分的格局下，市场配置资源的决定性作用未得到发挥。特别是主要江河、省际界河上的水电资源缺乏规范性的资源配置管理办法，企业“跑马圈水”的冲动难以抑制。另一方面，地方政府出于招商引资、政绩建设等需要，未经同意即擅自与投资商签订开发协议、不规范授权的行为时有发生，严重的甚至引发权属纠纷。

2.2 项目核准前置性条件复杂、周期长且不确定

根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)，水电项目实行核准制。目前，各相关职能部门设置了很多外部前置性条件，项目申请报告一般需附录40多个前置性批文。仅水利部门就需办理水资源论证、规划同意书、防洪、水土保持方案、鱼类保护和增殖、取水许可等多个专项批复，且部分内容与项目环评多有重叠。同时，核准周期受政策影响大，不确定因素多，不利于企业的工作安排和财务安排。

2.3 部分电站环保措施缺失或落实不到位

一是“老电站”的遗留问题。我国水电开发已历时百年，部分“老电站”在其历史阶段的规划、勘测、设计、施工中受管理体制、指导思想、开发理念、技术装备、施工能力、筹资能力的制约，采用低坝引水式开发，而且当时的工程规程规范亦未对下泄最小生态流量作强制性规定，因此而对脱减水河段的生态环境和景观等造成较大影响。

二是部分新建电站的项目法人和施工单位对审定的水保、环保等方案和措施落实不严、执行不力,有关部门也存在监督不够、执法不严的问题。

2.4 水电移民搬迁安置政策需要不断完善

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)以及相关移民政策颁布实施以来，移民问题总体上未对水电建设造成不良影响。但随着开发程度的提高，水电建设已经向长江中上游的民族地区发展，在新的历史条件下，有必要针对民族地区的特点，研究移民安置的新情况、新问题并制定相应的政策。

2.5 水电开发社会关注度高，尚未形成共识

近年来，水电开发受到社会各界的高度关注，一些机构、组织、媒体以及专家学者对水电开发的必要性、生态环保、移民安置等方面纷纷发表不同的意见和评论。应该说这是社会进步的一个表现，对此应该欢迎。但是也从另一方面表明了水电开发尚未取得全社会完全的共识，特别是一些极端反坝势力利用过去水电开发中的某些遗留问题大做文章、极力炒作，给社会对水电开发的认识造成负面影响，甚至影响和干扰高层决策，拖了水电发展的“后腿”。因此，如何做好舆论宣传，是新的历史时期水电发展面临的一项重要任务。

3 促进水电支柱产业健康有序发展政策建议

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，指出“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。《四川省依法治省纲要》也提出“简政放权”、“依法治省”、“建设服务型政府” 等要求。根据《决定》和《纲要》中有关政府职能转变的要求，针对当前水电建设管理工作中存在的主要问题，为促进水电加快科学发展，需要认真研究相关政策措施。

3.1 明晰产权，建立水电资源有偿使用制度

水电为非化石能源，是清洁、可再生能源，同时也是有限资源，国家有关主管部门应尽快研究出台水电资源有偿使用的有关政策，以规范指导各省区工作。若国家层面的政策近期内不能出台，应允许具备条件的地区(如四川省)在国家加强指导下先行试点、取得经验；或者结合贯彻落实第五次中央西藏工作座谈会议精神和深入实施西部大开发战略，指导四川省先在藏区试点、再逐步推广。同时，研究建立水电电源开发权管理制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“有偿取得、多元投资、统筹平衡、分级管理、规范有序”的基本原则建立水能资源配置机制，明确政府和企业的权利和义务，规范确定水电项目法人的准入条件、出让权限和程序以及项目法人变更管理办法，争取有法可依、有章可循。

3.2 简政放权，提高政府部门的服务效率

根据十八大报告提出的“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，各有关部门应简政放权，充分发挥社会中介组织在水电项目有关审批中的作用。另一方面，国家能源主管部门应研究制定规范的项目申请报告范本，明确确需的前置性批文；协调国家有关部门减少、合并前置性批文，缩短前置性批文办理周期，同时适当延长用地预审、水土保持等专题审查意见有效期；在具备核准条件的前提下加快办理核准手续，增强项目核准周期的可预期性，提高政府部门的服务效率。

3.3 保护生态，促进水电开发与环境保护协调发展

水电开发要切实履行“在保护中开发、在开发中保护” 的环保理念，针对不同问题采取必要的环保措施。

3.3.1 重视核定和泄放生态流量

新建电站要根据有关环保规定确定生态流量，并在技术方案中采取工程措施予以保证；对于建成时间较早、当时未强制规定下泄最小生态流量的引水式“老电站”，要根据工程条件和技术参数，通过技术改造核定下泄最小生态流量，并采取必要的工程措施予以保证。

3.3.2 启动生态修复示范工程

对于历史遗留问题，分析河流开发特点和环境状况的主要生态环境影响，研究建立生态景观修复指标体系及方案，明确生态环境修复技术和措施，努力修复脱减水河段的生态和景观。

3.3.3 加强监督管理

环保、水利、国土等部门要督促项目法人和施工单位将审定的环保、水保、地质灾害防治方案和措施落实到位；对于落实不到位或者违反规定的，要严格依法处理。

3.4 以人为本，完善和探索水电和移民安置新政策

民族地区已经成为我国水电建设的主战场，其风俗习惯、宗教文化、生产生活方式等独具特点，有关主管部门应加快研究制订适应民族特点的水电建设征地和移民安置政策，有针对性地完善实物指标调查项目和方法、细化补偿补助项目和标准、延续和保护民族地区非物质文化等；根据土地资源容量实际，实事求是地研究推进逐年补偿等“无土安置”方式；国土、环保、水利等部门对“先移民后建设”项目核准所需的各项前置性条件应予以支持，从而使水电移民真正能够“搬得出、稳得住、能致富”，体现以人为本的科学发展观。

3.5 统一认识，形成水电健康有序发展共识

能源主管部门和相关职能部门应结合国家《“十二五”规划纲要》和《四川省“十二五”能源发展规划》的实施，发动和组织有关单位，加强舆论宣传，重点宣传水电对转变能源发展方式、调整能源结构、增强能源保障、应对气候变化、实现可持续发展等的重要意义，及时澄清一些模糊甚至是错误的观点和认识，使“水电为非化石能源，是清洁、可再生能源”的观念深入人心，努力形成全社会支持水电健康有序发展的共识。

水电开发是四川省能源发展战略和可持续发展战略的重要组成部分，对推进国家西电东送战略，保障清洁能源供应、促进地方经济社会发展具有重要意义。在新的历史条件下，相关政府部门要研究加快职能转变，共同促进四川水电支柱产业健康有序发展。