公路工程招投标管理存在的问题及对策研究

谷莉薇

（山西省交通开发投资集团有限公司，山西 太原 030006）

1 我国公路工程招投标管理的发展史

工程招投标制是市场经济条件下改革开放深入发展的必然结果。早在计划经济时期，我国的工程造价管理一直是实行概预算定额管理的模式，这种模式操作简单，标准统一，但由于这种计价模式反映的是社会平均水平，很大程度上制约了施工企业追求技术进步和提高管理水平的能动性，对建设单位而言很难实行真正意义上的造价控制。

改革开放以来，随着我们经济体制改革的不断深入，作为基础设施建设的公路项目迅速增长，尤其是加入WTO以后，我国的工程建设开始与国际接轨，开始出现世行和亚行贷款进行公路项目建设，这就要求按照国际竞争条款进行国际公开招标，迫使建设单位和施工单位学习和掌握国际竞争性招标的条款。1984年以来，随着我国世行及亚行贷款公路建设项目的成功招标，国内一些公路建设项目也开始使用招投标的方式进行工程发包，招投标管理制度也以其公开、公正、科学、择优的优势以及对质量、进度、投资全过程全面、全方位的工程管理特点，于20世纪90年代初，在我国的公路工程项目中广泛实施。

为规范我国的工程建设市场，1999年，我国颁布了《中华人民共和国招投标法》，规定在我国境内从事大型基础设施、公用事业、使用国有资金投资或国家融资、使用国际组织或外国政府资金的项目，进行勘察、设计、施工、监理、设备材料采购等，必须实行招投标制度，招投标制度作为法律在我国正式实行。2003年，交通部根据公路工程特点颁布了《公路工程招标文件范本》，2006年又相继出台了《公路工程施工招标投标管理办法》和《公路工程施工招标资格预审办法》，使公路工程的招投标管理不断走向更加规范化、标准化、合理化的轨道上来。通过几年的招投标实践以及工程项目实施过程中的不断总结，2009年，交通部又对《公路工程招标文件范本》进行了进一步的完善和修改，在合同通用条款及专用条款上进行了更细致、更标准化的划分，为目前我国公路工程的招投标使用的版本。

2 目前我国公路工程招投标管理存在的问题分析

2.1 行政干预、地方保护主义现象

公路建设项目一般都采用公开招标的方式进行。尤其是高速公路，投资额巨大，技术性强，在选择施工单位时对资质、业绩、管理能力、技术能力等都要有更为严格的要求，但在实际操作过程中，行政干预现象时有发生。对于政府而言，为了保证本地企业的利益，实际招标时在资格审查或投标过程中，往往对外地企业的审核要更为严格或在招标文件中隐含一定的限定条款，从而达到排斥外地企业中标的目的；或者在项目招标中保留其中一些标段给本地的施工企业；还有一些建设单位对中标单位的工程进行指定分包或强行供应材料，这都有违招投标的公平性。

2.2 化整为零 规避招标

招投标法规定工程单项合同在200万元以上；设备、材料单项合同在100万元以上；勘察、设计、监理等单项合同在50万元以上；项目总投资额在3 000万元以上的工程项目必须进行公开招标。但在地方上的一些小型工程项目中，考虑到工程项目小，招投标费用相对较高，而且程序复杂等因素，建设单位常采取化整为零的方式，将一个工程项目分为几个独立的小于限额标准的小项目来规避招标，从而达到自行安排设计、施工、监理单位的目的。

2.3 工程建设资金不到位即进行招标

我国招投标法明确规定，招标人应在初期建设资金到位，后续资金来源落实的情况下才可以进行招标。公路工程属于基础设施建设，是一个地方经济发展的命脉所在，在政府出台年度规划后，交通系统即开始落实项目。鉴于公路工程项目建设投资大的特点，山西省的公路工程项目政府投资只占全部投资的一部分，而大部分以建设单位融资为主。建设单位往往考虑自身的利益和目标，在资金不到位的情况下即开始进行招标，从而导致在施工过程中工程款不能按时拔付，造成工程款拖欠，甚至停工。

2.4 陪标、串标、围标 个人挂靠资质

陪标、串标、围标及个人挂靠资质现象由于操作过程隐蔽性强、危害性大，是当前公路工程招投标管理中的“顽疾”。在招标文件发放后，为了争取中标，有的施工单位或个人会同时找几个符合标准的资质进行报名，在资格审查合格后同时参与投标，进行围标；或是在投标过程中互相串通，达到既抬高报价，又争取中标的目的，未中标单位会由中标单位给予一定的补偿；还有一些小型的公路工程项目划分为几个标段，而在招标文件中未规定一个施工单位只可报一个标段，于是几家施工单位同时报几个标段，轮流坐庄，各自给其他单位进行陪标，又各自在不同的标段中标。

2.5 招标代理机构良莠不齐 管理混乱

招标代理机构准入门槛低，投资少，回报率高。近几年，随着基础设施建设力度的加大，招标代理机构的数量也迅速增长，行业内的激烈竞争导致代理机构良莠不齐，管理混乱。一些代理机构为获得招标代理资格，过分迎合招标人的思想，在项目招标时，利用所掌握的专业知识帮助招标人钻空子，将违规操作合法化；甚至帮助投标人进行围标、串标，牟取暴利，完全丧失了中介职能。

3 解决措施及对策

3.1 完善法律法规 加强法制教育和技术培训

我国现行的国家及地方、行业主管部门的各项法律、法规、条例、制度、办法，对公路招投标管理提出了严格、细致的要求，但随着实践的深入和科技的进步，仍有许多不太完善之处或出现不少新的问题，令一部分违规行为有了可乘之机。这就需要在实践过程中不断积累经验，对原有的法律法规进行不断的完善、修改和创新，保证招投标的科学严谨性和公平公正性。同时对招投标工作人员加强法制教育和专业技术培训，使他们懂法、守法，坚持职业操守，并不断提高专业素养和技术水平，从根源上约束招投标人的行为，杜绝腐败现象的滋生。

3.2 强化政府监管职能 严厉查处违法违规行为

招投标法明确列举了各种违反规定及处罚措施，而且各地政府均设置了相应的监管部门。但在实施过程中很少有单位或个人因为招投标的不规范行为而受到处罚，由于政策只是流于形式而不能真正落到实处，不能引起当事人足够的重视。这就需要强化政府监管职能，对工程项目的各个环节进行全过程监督，责任落实到人，强化责任管理，确保监督工作到位，严禁行政干预、项目程序不合法、资金不到位即进行招标等现象发生。要对招标的全过程进行备案，不管何时何事出问题，都有案可查。对出现违法违规行为的集体和个人进行严厉查处，维护法律尊严，维持建设市场良好的竞争秩序。

3.3 规范招标代理行为 建立信用管理制度

近年来，随着基础设施建设的大力开发，招标代理机构以其技术力量强、专业分工细、经验丰富的优势在公路招投标工作中发挥着越来越大的作用。但招标代理机构恶意竞争，鱼目混珠的现状严重影响了招投标市场的管理秩序，给国家利益造成极大危害，给社会造成恶劣的影响，我们应从准入门槛、管理制度、人员素质、工作业绩、社会评价等方面对招标代理机构进行动态考核，就像对施工单位建立承包商名录一样对招标代理机构建立信用管理制度，逐步引导招标代理机构走向规范化、科学化的道路上来。

3.4 推进网络招标技术 实现招投标管理跨越式发展

网络招投标技术是网络技术与招投标管理相结合的产物，是招投标管理的重大革新，它不仅可以通过网络化操作节约招投标成本，提高工作效率；还可以利用网络信息技术使施工企业及时了解其他企业的技术、管理优势，促进施工企业的技术革新；同时通过整个招投标过程的信息公开化，实现政府监督与社会监督的双重监管，有效防范招标人规避招标、控制标底、人为操作中标人等腐败行为和投标人陪标、串标、围标等违法违纪行为。目前山西省公路工程的招投标都还是使用传统的模式，积极推进网络招投标技术，对于公路工程招投标的标准化、信息化、科技化管理有着十分重要的意义。