论环境行政公益诉讼——从雾霾引起的环境行政公益诉讼谈起

赵芷珺

（广东外语外贸大学法学院，广东广州510420）

论环境行政公益诉讼
——从雾霾引起的环境行政公益诉讼谈起

赵芷珺

（广东外语外贸大学法学院，广东广州510420）

2013年以来，我国雾霾频发，石家庄市民李贵欣向该市环保局提起了行政诉讼。为保护环境公共利益，如何为环境行政争议提供适当的法律救济已经成为紧迫而现实的问题。在我国环境行政公益诉讼制度的构建过程中，面临着原告诉权缺失、起诉资格不明确、行政诉讼受案范围窄等问题，对此，应采取有效对策克服障碍，从制度改革和制度创新方面具体构建中国特色环境行政诉讼制度。

环境行政公益诉讼；雾霾；制度构建

根据中国气象局的统计显示，2013年以来，全国平均雾霾日数为4.7天，较常年同期（2.4天）偏多2.3天，为1961年以来最多；其中黑龙江、辽宁、河北等13省市均为历史同期最多。而自去年12月以来，严重污染地区更进一步由京津冀地区扩展到华东、华南甚至西南地区。其中，宁波、合肥、上海、南京等多地都首次发布了雾霾红色预警。面对多次爆表的空气污染指数，不少市民已然司空见惯，但石家庄市新华区的李贵欣却做出了不同的选择。2014年2月20日，石家庄市民李贵欣对该市环保局提起行政诉讼，要求其依法履行治理大气污染职责，并赔偿大气污染造成的家庭经济损失1万元。这起全国首例公民因为空气污染向政府机关提起损害赔偿请求的环境行政诉讼案件，表面上看是由自然人以个人名义向有关部门主张损害赔偿权利的行政案件，但是具有鲜明的公益性质，唤起了我们对环境行政公益诉讼的思考。

一、环境行政公益诉讼概述

一般而言，公益诉讼有狭义和广义之分。狭义的公益诉讼是指为维护公共利益，国家机关以国家名义提起的诉讼；广义的公益诉讼则指为了维护公共利益，由国家机关以国家名义提起的诉讼，以及公民、法人和其他社会组织以自己名义提起的诉讼。公益诉讼按对象可分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，在环境领域的行政公益诉讼即为环境行政公益诉讼。环境行政公益诉讼是指行政机关或其他公共权力机构的违法作为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，允许公民或团体为维护公共利益而向法院提起的诉讼，适用行政诉讼程序。[1]

环境行政公益诉讼的目的主要是为了维护社会公共利益，审查特定行政行为的合法性，监督行政权的运行。其诉讼对象是损害或可能损害环境、破坏公共利益的行政行为。其诉讼主体可以是检察机关、公民、法人或其他组织，但近年来我国环境行政公益诉讼案件均被法院以不具备诉讼主体资格而驳回。原因在于根据我国《行政诉讼法》的规定，只有“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织”①2014年8月25日，十二届全国人大常委会第十次会议再次审议了行政诉讼法修正案草案，将现行行政诉讼法中对“具体行政行为”可提起行政诉讼，修改为“行政行为”。但因为只是草案，所以本文依然沿用“具体行政行为”的说法。才有权依法提起行政诉讼，而环境行政公益诉讼中的起诉人与行政行为之间一般不存在直接的利害关系，它维护的不是社会个体成员的环境利益，也不是社会个体成员环境利益的组合，而是一种社会所具有的独立的利益。

多数国家都将环境行政公益诉讼看作解决当前环境问题的一剂良方，其在我国的取用价值主要体现为以下几个方面：首先，我国环境管理模式存在严重的弊端。单轨制的环境管理模式忽视了公民、法人和其他社会团体的参与，导致对于环境行政机关的不当行为缺乏应有的监督。建立环境行政公益诉讼制度，有条件地放宽原告资格，是保障公众对环境保护事业民主参与、实现公众对环境行政执法行为监督的一种直接而有效的手段。其次，我国环境行政侵权诉讼救济机制不健全。我国经济高速增长的同时也付出了沉重的环境代价，经济发展过程中对环境保护的忽视导致我国环境问题越来越严峻，也导致了我国环境行政侵权案件在近几年呈上升趋势。近期影响较大的如本文开头提到的石家庄市民李贵欣状告市环境保护局一案。由于缺乏健全的诉讼救济机制，现实中大量的环境行政侵权案件无法通过诉讼予以解决，为了更好地维护公民的环境权益，建立环境行政公益诉讼制度势在必行。最后，环境行政公益诉讼符合法治经济的便宜原则。环境公益不同于一般的社会公益，其一旦因人为因素受到损害，往往是不可逆的，或者即使能够恢复和补救，也需要耗费大量的人力、物力和财力，恢复时间也相当漫长。环境行政公益诉讼不以损害的实际发生为前提，其预防功能可以将现实中已经发生或将要发生的环境行政侵权行为造成的损失最小化，避免公共利益的重大损失。

二、我国构建环境行政公益诉讼制度的障碍分析

（一）我国法律对公民环境诉权权利基础规定的缺失

环境权是公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。[2]我国《宪法》主要从强化国家职责方面来确认国家保护和治理环境的义务，这在我国现行《宪法》第9条第2款和第26条中有所体现，但公民环境权在我国《宪法》中却没有明确规定，滞后于世界环境权宪法化的趋势。对国家职责的规定过于原则，没有实体权利性质，在公民环境权的保障上往往会显得苍白无力，无法切实实现对公民环境权的充分保护。

在我国以《环境保护法》为中心，包括《大气污染防治法》、《水污染防治法》等在内的环境保护法律体系中有关环境权的条款，如《环境保护法》第4条、第11条的相关规定，也都只能作为国家行使环境行政管理权的依据，而不是公民环境权的依据。虽然《环境保护法》第6条规定了公民在环境保护上的监管权利，暗含了公民环境权的内容，但这个根本不具有实体权利性质，也不是公民参与环境行政的程序权利，仅仅是在环境破坏发生后的末端参与，这个末端参与也无法请求具体的司法救济。过分强调国家环境保护权利和公民环境保护义务，忽视公民环境权利，有鲜明的政府管制特点，往往会致使公民的环境权得不到有效的救济和保障。

但是从地方立法来看，我国上海、深圳、福建、吉林、宁夏的环境保护条例中都有关于公民环境权利的明确规定。如《深圳经济特区环境保护条例》第60条规定：单位和个人享有在良好环境中生活、获取环境信息、参与环境监督管理以及得到环境损害赔偿的权利。在第63条和第64条中，还有关于单位和个人申请环境信息公开、监督政府及其他有关部门的环境信息公开工作、参与环境决策活动的规定。这些地方环境立法实践，为国家关于环境权的立法提供了很好的实践经验。

（二）我国法律对原告资格规定的不足

原告资格的界定直接影响环境行政公益诉讼制度设立目标的实现。根据我国《行政诉讼法》第21条的规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织”。2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）将有权提起行政诉讼的主体界定为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人及其他组织”。该条文将《行政诉讼法》规定中的原告资格由“行政相对人”放宽到“法律上有利害关系的人”，不可否认这是一大进步，但这个“利害关系”隐射出诉讼背后的性质是私益诉讼，与环境行政公益诉讼的公益性质并不相同。将原告范围局限于“与具体行政行为有利害关系”大大限制了对环境公共利益予以保护的诉讼渠道，导致实践中有许多环境行政公益诉讼案件就是因为不符合法律规定的原告资格而被法院裁定不予受理或驳回起诉，这对构建环境行政公益诉讼制度形成了较大障碍。

（三）我国《行政诉讼法》对受案范围的限制

依照我国《行政诉讼法》第2、11、12条的规定，人民法院只受理因行政机关的具体行政行为侵犯公民的人身权和财产权类的行政诉讼案件。这里面有两层含义：第一，行政诉讼的原告只能以行政机关的具体行政行为产生危害为由提起诉讼，人民法院不受理因抽象行政行为提起的诉讼。而环境行政公益诉讼的公益性决定了其所维护利益的主体具有不特定性，其针对的往往是行政机关的抽象行政行为，例如地方政府为追求政绩，为了GDP的增长而制定一些危害环境的开发规划、政策等。第二，法院也无权受理那些仅有损害危险但尚未产生损害事实的案件。而环境行政公益诉讼的预防性要求其受案范围包括尚未产生实际损害事实却有损害危险的行政行为。因为环境公益一旦受到损害，往往是不可逆的，或者需要我们耗费大量的人力、物力、财力和时间去恢复，为了实现损失的最小化，必须在行政违法行为造成实际损害之前，将其消灭在萌芽状态。可见，《行政诉讼法》关于受案范围的规定直接限制了环境公益诉讼制度的存在。

此外，我国《行政诉讼法》所保护的权利仅限于人身权和财产权，这远远不能满足环境行政公益诉讼的需要。环境行政公益诉讼所要求保护的权利还包括许多人人共同享有的非经济价值的精神权利。

（四）启动环境行政公益诉讼程序可能遇到的其他障碍

1.管辖制度的问题

我国《行政诉讼法》第3章对行政诉讼案件的管辖作出了规定，依照第23条指定管辖的内容，上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交给下级人民法院管辖。该指定管辖制度设立的本意是为了便于法院进行案件的审理工作。虽然我国规定了司法机关审理案件不受行政机关的干扰这一原则，但在司法实践中，如果上级法院将案件指定给被诉行政机关所在地的法院管辖，司法机关往往还是会受制于行政机关。特别是在环境行政公益诉讼中，政府的违法行政行为往往都是为了追求当地经济发展水平的提高，极易出现行政机关掣肘司法机关的情况，因而环境行政公益诉讼制度设计的目的也就难以达成。

2.相关评估费用和诉讼费用较高

依照《行政诉讼法》第32条的规定，行政诉讼案件的举证责任由被告承担，但这并不意味着原告无需承担任何举证责任。《解释》第27条就列出了原告承担举证责任的四种情形：（1）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（2）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（3）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（4）其他应当由原告承担举证责任的事项。在行政诉讼案件中，尤其是在环境行政公益诉讼案件中，原被告实力相差悬殊，且环境行政公益诉讼一般涉及面较大，证明申请事实和因被诉行为侵害造成损失的相关评估费用较高，诉讼费用也较为昂贵，一般公众难以承受，再加上在司法实践中，人们对行政诉讼信赖度和关注度也十分有限，出于以上这些因素的考虑，人们往往会抱有“多一事不如少一事”的态度，导致环境行政违法行为得不到追诉。

三、克服我国环境行政公益诉讼制度障碍的对策分析

（一）在《宪法》和环境法中确立公民的环境权

公民环境权宪法地位的确立，赋予了公民环境权以最高的法律意义，使公民环境权的法律保护获得了宪法依据，公民可依此提起环境行政诉讼和请求国家赔偿，任何国家机关、社会团体和个人都无权剥夺和干涉。笔者建议，在我国宪法“公民权利与义务”一章中增设：中华人民共和国公民享有在良好环境中生活、合理开发利用自然资源的权利和保护环境的义务。因人为或自然灾害引起的环境质量恶化对公民的健康造成损害的，公民有权依照法律获得赔偿。

2013年7月公布的《中华人民共和国环境保护法修正案（草案二次审议稿）》在向社会征求意见过程中，许多专家认为应该增设保护公民环境权的内容，有专家将其表述为“公民有在良好、健康环境中生活和工作的权利，并享有获取环境信息、参与环境保护、监督环境管理以及受到损害后要求停止侵害和赔偿损失的权利。”[3]《环境保护法》的修改在确定公民享有良好环境权的同时，还应该对公众环境参与制度和公众环境损害救济制度作出明确规定，将其途径和范围具体化、制度化。

以大气环境保护领域为例。《大气污染防治法》在第5条规定了公民有保护大气环境的义务及有对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告的权利，但并没有确立公民环境权利的条款。因此笔者建议，在《大气污染防治法》的修订中，可将第5条改为：公民有在清洁、健康的大气环境中生活的权利和保护大气环境的义务，有获得大气环境监测信息、参与大气环境保护、监督大气环境管理的权利，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。

（二）拓宽环境行政公益诉讼的原告资格

在国外许多国家，如印度，任何个人和民间团体都有权提起环境行政公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。[4]借鉴外国立法，出于对我国环境公益最充分的保护，应当把原告资格扩大到所有社会成员，取消对我国环境行政公益诉讼中原告与具体行政行为有直接利害关系的限制。

如果原告与案件存在利害关系，那大可通过普通行政诉讼途径进行救济，而无需进行行政公益诉讼。而且如果原告与行政行为之间有利害关系，不排除原告是出于个人私利或者其他动机想要妨碍行政行为的实施，“贼喊捉贼”地损害公共利益。所以，有学者主张，具有普通行政诉讼原告或第三人资格的当事人，不宜成为环境行政公益诉讼的起诉人。[5]

在具体操作上，可采取检察机关提起诉讼或公民、社会团体提起诉讼的双轨制。检察机关可依职权主动提起诉讼，也可依公众申请提起诉讼。公众在这一前提下，会选择最有利于保护公共利益的原告，将复杂且专业性较强的环境行政公益诉讼案件交由检察机关代为起诉；而在申请驳回或不经申请直接以自己名义提起诉讼时，也可选择由经济实力较强、人力资源丰富、社会影响力较大的社会团体提起诉讼。

（三）扩大我国环境行政公益诉讼的受案范围

首先，环境行政公益诉讼的受案范围不应该仅仅局限于《行政诉讼法》所规定的具体行政行为。在德国，《联邦行政法院法》规定：“所有不属于宪法范围的公法争议，如果联邦法律没有明确地规定由其他法院处理，都可以提起行政诉讼。州法领域的公法争议可以由州法分配其他的法院处理。”[6]根据法理分析，有利益损害就应获得司法救济，在环境行政领域，抽象行政行为对环境和公共利益带来的影响更大，因此，抽象行政行为对环境公益的损害也应纳入司法审查的范畴。

其次，环境行政公益诉讼案件的受案范围在损害是否实际发生上必须放开。在法国，“越权之诉”申诉人所请求保护的利益不限于现实利益，还可包括将来利益。[7]要求实际损害的发生会导致环境行政公益诉讼对环境行政行为监督的预防性优势丧失，在环境行政领域，一旦发生实际损害，往往是不可逆的或需要耗费昂贵的代价才能弥补的。所以，应当允许当事人在环境行政违法行为有造成实际损害危险时就提出诉讼，避免公共利益的重大损失。

再次，环境行政公益诉讼的受案范围不应该仅局限于公民人身权、财产权受到侵害。同样以法国为例，“越权之诉”申诉人的利益不仅包括物质利益，也包括精神利益。[7]环境行政违法行为损害的不仅仅是公民的人身权和财产权，还包括审美与环境利益在内的一些精神权利，而且从法治精神来看，法律所规定的公民合法权益是一个具有多元性的整体，所以，环境行政公益诉讼的受案范围应该包括公民的一切合法权益，特别是人们共同生活的环境公益。

最后，环境行政公益诉讼必须限定在一定范围内，这个范围可以以存在重大的公共利益损害或危险为限，有必要的话，也可对不可诉行为进行列举。西方国家在建立环境公益诉讼时，都对其可诉行政行为的范围进行了限制。这个限制能有效避免滥诉情况的发生，使行政机关正常的行政程序免受干扰，保证行政相对人的信赖利益。

（四）确立具体、规范的环境行政公益诉讼程序

1.管辖法院的确立

与基层人民法院相比，中级人民法院不易受行政机关的干涉，且环境行政公益诉讼案件一般具有影响范围大、影响人数众多等特点，所以，笔者认为以中级人民法院为环境行政公益诉讼案件的初审法院比较合适。

2.前置程序的适用

前置程序是案件进入审判程序之前的准备程序，具体包括以下几个方面：

（1)原告资格审查程序

对原告资格进行审查即法院在正式受理环境行政公益诉讼前，应审查原告是否符合起诉条件、是否是具有普通行政诉讼原告或第三人资格的当事人、原告提出的证据是否充分、起诉是否是出于对重大公共利益的保护。对原告资格进行审查有利于防止原告滥用诉权、浪费司法资源，同时也便于原告及时调整诉讼请求，更好地获得司法救济。

（2）行政复议前置程序

美国针对环境公民诉讼有一个“60天”规则的程序性规定，即原告在起诉60天前，应将书面的起诉意愿通知行政机关，以便行政机关及时纠正，如果当局认真履行了职责，则无需进入诉讼程序。其他国家也有类似的做法，如设置一个行政告知程序，这样既避免了滥诉的产生，又保留了行政机关的形象。在我国司法实践中，可用行政复议程序代替行政告知程序，要求原告在起诉前先就侵犯环境公益的行政行为向有关行政机关申请复议，复议机关在一定期限内不予答复或处理不符合法律要求时，原告才能向法院提起诉讼。此外，为避免违法行政行为导致的环境公共利益损害扩大，应该比照我国《行政复议法》第21条的规定，在环境行政复议期间停止具体行政行为的实施。

此外，印度的“书信管辖权”制度也是很值得我们借鉴的。在印度，任何人或社会组织只需要一封信、一张明信片或提交的新闻报道就有可能启动环境公益诉讼，[4]前提是这些信件都必须是实名。最高法院设立专门的公益诉讼信件审查部门，筛选出符合条件的信件予以立案。我国也可以考虑建立这样一个途径来提起环境行政公益诉讼，由公民、法人或其他组织以实名提起书信审理的方式向法院提交信件，信件要求对所受损的环境公益事项进行一定程度的描述，并保证所述内容的真实性。法院相关部门在收到信件后应当及时处理，在充分调查的基础上，筛选出符合环境行政公益诉讼的案件予以立案。引入书信审理程序给环境行政公益诉讼提供了便利，有利于节约法院的审理成本和当事人的诉讼成本。

3.相关诉讼费用的承担

由于我国实行的诉讼费用预收制度和行政公益诉讼费用高昂，大大削弱了当事人提起环境行政公益诉讼的积极性。环境行政公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益，相关评估费用、诉讼费用由原告承担并不合理。为了激励公众参与环境行政公益诉讼，需要建立一个合理的诉讼费用承担机制。目前世界许多国家对于环境行政公益诉讼都规定了分担机制，主要有以下三种类型：（1）无偿主义，即对公民、法人和社会团体提起的诉讼原则上不收取任何费用，如印度的书信审理模式；（2）低额收费，即诉讼费用无需事先缴纳，只在原告败诉的情况下才收取极为低廉的费用，如法国的“越权之诉”；（3）被告补偿，即如果被告败诉，则由被告承担原告为发动公益诉讼而支付的全部费用，如美国法律关于律师费转移和酌定专家鉴定费的相关规定。笔者认为，我国环境行政公益诉讼的诉讼费用承担可采取以下模式：（1）检察院提起环境行政公益诉讼的，法院应当免除收取诉讼费用；公民和环保团体提起诉讼的，事先无需缴纳诉讼费用，若原告败诉，则可收取少量的诉讼费用。（2）原告的取证费用和对侵害造成损失的相关评估费用，由原告先行垫付；公民作为原告的，可选择由自己先行垫付，或者申请环保基金会先行垫付。（3）为了避免原告（公民和环保团体）滥诉，法院可收取一定数额的保证金，环保团体交纳的保证金数额应高于公民，在诉讼程序终结时，无论原告是否胜诉，保证金都予以退还。[8]（4）在被告败诉的情况下，法院可判令被告承担诉讼费用、原告的律师费用以及原告所花费的取证费用和相关评估费用。

[1]裘缪,何琼.环境行政公益诉讼——以美、印经验为借鉴[J].国外环保,2006(7):44.

[2]吕忠梅.论公民环境权[J].法学研究,1995(6):62.

[3]王灿发.《环保法》应增设公民环境权[N].人民日报,2013-09-14.

[4]裘缪,何琼.环境行政公益诉讼——以美、印经验为借鉴[J].国外环保,2006(7):45.

[5]曹和平,尚永昕.中国构建环境行政公益诉讼制度的障碍与对策[J].南京社会科学,2009(7):122.

[6]胡建淼.中外行政法规分解与比较[M].北京:法律出版社,2004: 1694.

[7]夏云娇.西方两大法系环境行政公益诉讼之比较与借鉴[J].湖北社会科学,2009(5):160.

[8]付降波.环境行政公益诉讼制度研究[D].成都:四川大学,2006:27.

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2014-06-13责任编校：江流