中国党际协商民主的政治价值与功能开发

丁 长 艳

(中共上海市委党校 科学社会主义教研部，上海200433)

中国政治发展的重心是国家治理体系的现代化，围绕该目标，中国政治过程有两大特点:一是中国特色社会主义民主理论以国家治理现代化为导向，国家治理日益减少直接运用权力，依赖制度化的权力运用方式，规范公权力边界;二是在满足现实政治发展需要的基础上，实现具体民主形式的转型和治理，以基本制度为基础，着眼于当前实际需要，实现政治制度功能的转型、利益冲突的协调、社会矛盾的化解与社会公平的维护。现代政治发展的大趋势支配中国式民主的理论转型。围绕群众的利益表达、协调的核心问题，协商民主需要发挥政治功能并进行自身定位。

本文无意探讨协商民主体系的宏观问题，亦并非对协商民主进行微观审视，而是关注在构建中国特色协商民主体系中，党际协商民主居于什么地位，有哪些政治价值与功能。另外，本着寻求国家治理体系和治理现代化的需要，党际协商民主具有哪些新的功能?

一、党际协商民主的制度及其发展形态

在中国的政治发展上，政党既是政治系统内部的要素之一，又是缔造和改变政治系统的外在支配要素。新中国成立之初，党际关系分别基于《共同纲领》和《中国人民政治协商会议章程》，从性质归属角度看，“执政党与非党势力的合作是其领导责任的一部分。”［1］党际协商主要包括两个方面:一是党际之间的日常协商活动和机制;二是通过人民政协进行的政治协商。党际协商民主的对象和范围与时俱进，在局部制度内部形成了政治行为惯例。

1. 党际协商的制度基础:中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。党际协商民主既包含“领导关系”，又蕴含“合作关系”，已经形成了稳定的政党权力机构，执政党的“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”方针奠定多党合作的政治基础。中国共产党的第十三次代表大会将多党合作定位为“中国社会主义政治制度的重要组成部分”，民主党派作为执政党的合作者和参政者身份被确认。2005 年5 号文件(以下简称《文件》)表明中国政党结构是“嵌入政治体系”［2］。此外，《文件》确认了“政党领导、多党合作和政治协商”三个元素，并相应产生了领导、合作与协商三大关系。根据《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》规定:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”包含体制内政党、多党合作的政治基础、党派关系准则、多党合作的运行机制。在基本政党结构的基础上，党际关系衍生出不同形式，党际协商民主制度在国家系统内部，不同领域内取得局部发展和创新。随着历史条件的变化，执政党和民主党派合作的政治基础和方式也发生了变化。

在权力配置方面，中国的政党结构是非竞争性的，因此，在政府治理与公共政策的过程中，各民主党派的角色是参与性、咨询性和辅助性的。围绕国家的治理任务，党际关系是领导与合作性质的，党际协商民主是一种常见的合作形态。

2. 党际协商民主制度表达的政治空间和形式。与西方国家公共决策受制于“政党—政府”关系类似，中国的公共政策过程也涉及“政府依赖政党”和“政党依赖政府”［3］两种情况。在前公共政策阶段，执政党及各民主党派都有相应的影响;在公共政策过程中，政党要素依然起着支配性作用。但在两个阶段中，执政党与各民主党派影响政府的形式已经发生变化。因此，党际协商民主的过程也存在两种不同的政治空间。党际协商从政治过程的角度观察，主要表现在两个阶段:

一是前公共政策阶段中的党际协商民主。根据中国政治过程的活动规律，每5 年或10 年的执政周期中，执政党的重要会议都会为将来一定阶段内的政治发展确定任务，各民主党派和政府都要围绕中国共产党制定的政治发展目标工作。中国共产党作为执政党主要确定国家的政治方向和拟定重大的方针政策。在行政系统外部，中国共产党通过领导人大制定法律法规来间接影响政府政策;在行政系统内部，中国共产党一方面通过“党管干部”原则来约束政府行为;另一方面，各级党委领导地方政府制定当地的发展任务，后由党委、政府、人大和政协四大班子综合运行。

该阶段中党际协商民主过程的主动权在执政党组织内部，政策起点始于执政党组织，执政党的会议精神主导人民代表大会和政协会议［4］。但是，如何体现不同民意的输入与协商的民主性，执政党与各民主党派之间的协商机制在其中发挥了重要作用。

二是公共政策阶段中的党际协商民主。党际协商民主既主导前公共政策过程，又支配公共政策过程的中间阶段，尤其在收集不同政治代表的意见方面。党际协商形成多个不同的协商空间，如人民代表大会、人民政协，以及政府的运作过程等。在制度和场域的共同作用下，运用多民主协商会、座谈会、以公务员身份进行日常联系、重大事件随时通报提案、议案、调研报告等方式，对公共政策过程及其结果进行讨论和协商。有组织地进行政治参与性协商是党际协商的重要特点之一。另外，人民政协为党际协商提供了组织化的制度和渠道，作为各民主党派与社会活动的重要政治平台，人民政协是目前各民主党派唯一能够以党派身份活动的政治平台。

公共政策阶段中论及“政党—政府”关系时，也涉及民主党派和政府关系，从特点方面看，“中国各政党的功能主要不是政治体系层面上的，而是政治过程层面上的”［5］。执政党与各民主党派之间的关系分散于不同的政治过程阶段，前公共政策阶段中的党际属性强于公共政策阶段，因为民主党派成员的政治代表身份更有利于参与行为。而各民主党派成员进入政府后，党派属性被“党管干部”原则，以及公务员管理规则消解。在立法、行政和司法部门中，中共党员和民主党派成员间个体协商是重要形式。在立法、行政和司法部门，选配民主党派成员、无党派人士担任国务院、有关部委和县以上地方政府及其有关部门的领导职务。既以国家机构成员身份参与公共政策，又借助成员的不同党派身份，这有利于公共政策制定与执行的多元化与民主化，借助民主党派成员的专业化特点为公共政策提供智力支持。

二、党际协商民主的政治价值取向

中国政治发展基于两大规定性:一是社会主义的规定性;二是人民民主的规定性，各自的制度基础分别是中国共产党领导制度与以人民代表大会制度为中心的代议制度。决定中国政治的经济基础是社会主义属性与市场经济规律两大要素，因此，中国特色社会主义民主发展模式和路径具有很强的自我规定性。当前，中国政治发展的重心主要是围绕公共事务的政策问题展开，出台的政策必须围绕满足民生需求与实现社会公平的政治议题。党际协商为治理提供了合法化过程，为政府决策与执行的合法性进行佐证。党际协商民主围绕民生的公共政策议题展开，协商过程与协商导向需紧扣现代民主政治的价值展开，主要体现在三个方面。

1. 追求公共利益导向。现代政党兼具代表一部分民众利益和公共利益的特征，政党通过参与国家政权内部事务，代表与维护民众利益，追求公共利益。追求公共利益导向是政党不可推卸的政治责任，中国共产党也不例外，与西方政党不同的是，它代表全体中国人民的利益。中国共产党的政治理论及其发展实践表明，中国共产党已经由阶级性政党演变为代表全体人民利益的全民性政党。从实际过程看，民主党派的代表性相对较弱，社会基础只是一小部分群体。在属性方面，执政党追求公共利益的特征更加明显，党际协商民主主要在现有政党基础上运行。

党际协商的发展主要基于当前中国政治发展的现实。一方面中国政治发展面临不少问题和挑战，主要有来自社会发展的要求(民生改善问题)、民主化的要求(大众参与问题)、开放以及国际认同的要求(国际接轨问题)［6］;另一方面，党际关系可以围绕现代民主政治的新趋势，借助党际协商民主的治理模式，解决内外部政治发展的挑战，即因解决利益诉求形成的民主参与压力是主要问题，在制度化的政治空间里，党际协商可以形成公共利益、凝聚社会共识，减少社会内部分歧和分裂。公共利益导向的现代政治规律给党际协商提出了两大现实命题。

一是党际协商需要解决利益多元产生的民众参与压力增大问题。中国民众的利益需求多元化、分散化特征明显，民众希望通过组织(政府)为他们解决民生需求，但又对政府持怀疑态度。对政府“包办”、“代办”的传统管理方式不满，他们既需要服务型政府的支持，又不排斥保护型政府，需求兼具多元性与高标准的特点。另外，广泛动员的社会体制与行政体制能够有效执行政策，使被动员起来的民众对已有价值和利益分配形成潜在挑战，进而影响政策的出台。

二是党际协商需要弥合公共财富分配体制不公的内在缺陷。党际协商应该着重解决政党体制的社会回应性问题。社会阶层和地域群体间的发展机会差异、不同民众通过体制获取生存和发展资源的机会、能力不同，公共财富分配体制的协商功能不到位，而体制性不公更是加剧了上述不公平现象。此外，城市化过程也加速了地域之间财富分配能力的差异。党际协商还应该在中央层面扩大制度与政策的导向功能，减少地区性差异，这将有利于社会和地域的公平发展。

2. 寻求政策性共识。理论和实践证明，参与需求增长和制度供给不足必然造成既有社会秩序的紧张和政治不稳定［7］。在很长一段时间里，政策性问题是党际协商的主要任务，围绕公共利益，通过充分的协商过程，寻求政策性共识，才能实现民生需求与保证社会公平。

各民主党派以进入政府体系的方式参与公共政策，党际协商关系延伸至公共政策领域，这种参政行为和协商性质具有很强的合作性，公共政策中民主党派主要是辅助和咨询地位，行为依据多源于事实和执政党的文件规定。辅助性是指民主党派不是直接的政策制定者和执行者，其主要以给政府施加间接影响方式参与公共政策，咨询性阐释的是民主党派参与公共政策的性质。协商过程中各民主党派协商的重点不是提出新议题，而是寻求解决问题的方法，为执政党和政府出谋划策。从目的来看，在公共政策过程中，党际协商民主不是以否定决策为主，而是为了论证政策的科学性和民主性，同时也是为了获得大多数民众的支持，达成政策性共识，其中，中央层面表现明显。

决策过程和参与过程的开放性和包容性决定了党际协商的效果。围绕政策性议题，党际协商的一个假设前提就是会出现政策性分歧，如何客观对待党际协商过程中的政策性差异，决定了党际协商的结果。面对不同社会群体对政策性议题的差异性态度，执政党和各民主党派通过适度开放的协商过程，代表不同社会阶层群体的利益，以在协商过程中形成特定的政策态度。

3. 实现社会团结。团结一直是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的价值取向，追求政党团结是社会团结的集中体现。多党合作与政治协商的政治结构为社会团结提供制度结构，而党际协商民主则提供了实现社会团结的政治路径。党际协商民主在三大政治空间里实现了社会不同群体间的团结。

一是执政党组织内的协商民主过程。先是执政党领导集体对国家重大决策内容进行前期的协商酝酿过程。在协商过程之后，邀请民主党派成员和无党派人士，就某些重要问题对决策后的意见进行征询、表达和协商。

二是公共政策过程中的党际协商民主。党际协商民主的行动空间就是政策过程，该阶段中党际协商主要表现在两个方面:第一，在人大立法及表决过程中，党际协商民主是个体行为，即基于人大代表身份;第二，地方各级党委围绕政府中心任务，形成执政思路和方案，与民主党派成员进行沟通。党际协商更多的是集中在事物咨询与意见征询两个方面。

三是公共决策后的党际协商监督。该过程个体化色彩明显，党际协商监督不是以民主党派组织名义，而是以人大代表、政协委员和政府参事等个体身份，就重大决策的执行情况形成书面意见，向各级政府党委及其领导提出建议，就出现的问题形成协商，给予监督反馈。

党际协商民主是为了实现不同社会群体政治代表之间的政治沟通，在沟通中形成明确的政策立场，让民众更清楚政策与自身的关系，党际协商过程的另一个意外结果是使决策过程变得更加开放、包容。

三、党际协商民主的政治功能及其发展

1.开放政治参与过程，实现党际协商民主的公共政策功能。环境转型促使中国政党结构发生变化，政党体系面临结构和功能的双重转型。如前所述，党际协商民主的政治功能和机制与国家智力制度化趋势相伴而生。党际协商民主从组织化向制度化发展是第一步，未来政治功能开发是制度化的继续深化，由制度化趋势向更为具体的程序化转变，实现党际协商民主的有序化。将政治化和组织化概念落实到规则层面，还要将党际协商民主构建为具有“规制性、规范性和文化—认知性”的制度结构，开发政策过程的党际协商功能会影响党际协商的社会效果和认知度。

一是公共政策的参与协商功能。在逐步开放公共政策参与过程的基础上，执政党通过将本党成员选入立法机关，并通过影响立法来实现政党主张。将一部分公共政策监督权归还人大，党际协商更多的是在人大进行前置性协商;另外还可以扩大政策过程中的党际协商频次，增加党际协商与社会公众的互动性。执政党和各民主党派通过协商过程，以及与民众不断互动，形成符合民意的决策结果。

二是公共政策的听证咨询功能。政府的决策机构把相关问题列入政策日程，拟定方案。运用民主党派“从属性、辅助性的权力”属性履行参政党功能，为公共政策过程中，的党际协商提供保障。

三是公共政策的责任功能。在2005 年和2006 年的五号文件中，将对各民主党派参与公共决策的内容规定进行了充实和细化，形成可操作性的协商机制和程序。

2. 围绕社会和谐目标，实现党际协商民主的社会团结功能。党际协商效果除外部因素影响外，各民主党派及其成员的参政议政能力不可或缺，它也是提升党际协商效果的重要条件。在党际协商民主发展和实践方面，规范政党关系原则的制度在执政党文件中已经明确规定，但是在从制度走向规范的实践过程中，需要一定的保障条件。在坚持中国政党政治共识的基础上，各民主党派应该积极发展自身的代表性，主要体现在明确党派的思想和社会基础方面，只有充实民主党派的社会基础，并形成制度化的党际协商关系，党际协商民主才更有现实意义。

各民主党派的社会基础是实现社会团结的重要内容。党际协商主要是一种精英式协商，需要民众支持，协商才能形成有效的社会团结。任何一个政党的作用大小、战斗力强弱，很大程度上取决于党员的数量、质量和构成。相较于执政党发达的组织，民主党派的社会基础薄弱、党员规模较小，致使其组织发展极不平衡，在国家协商治理的过程中，难以形成规模效应。另外，不同地方的政府层级，党际之间的日常协商机制效果差异也很大，这主要与各地方党委的领导风格有直接关系，党际协商目前对地方政府决策只是一种软约束。民主党派在公共决策的过程中，必须依赖制度进行协商，拓展政治和治理层面党际协商的广度和深度，扩大社会影响。

3. 服务国家治理现代化目标，完善党际协商民主的政治合法化功能。党际协商民主的公共政策功能能否有效运行，需要将党际协商过程合法化、制度化。从理论和现实的双重视角看，党际协商民主对相对封闭的关门决策有很好的改善作用，不同政党基于各自所代表的社会阶层和民众拥有不同的社会基础。党际协商过程将不同党派代表的声音传递到决策者中，但如何保证实现党际协商民主的经常化和规范化，新的政治合法化过程不可或缺。

党际协商民主的发展历程表明，其发展过程的曲折主要是由党际关系非制度化造成的。党际协商民主的合法化过程需要在中国现实实践与规范理论之间寻找一种持久动力，协商传统只是提供一种经验。党际协商民主赋予了各民主党派参政权力，保障了他们进入公共政策领域的协商权利。

与改革开放前相比，今天的党际协商及其对应的社会基础、围绕的政策性议题，以及处理的社会问题性质等不可同日而语。围绕民生与民主、分歧与共识、利益冲突与社会团结的发展性问题，党际协商民主的政治价值开发、制度机制创新都势在必然。

［1］ ［美］詹姆斯·R.汤森，布兰特利·沃马克.中国政治［M］.南京:江苏人民出版社，2007:212 -213.

［2］ 林尚立.新中国政党制度研究［M］.上海:上海人民出版社，2009:80 -85.

［3］ ［法］让·布隆代尔，［意］毛里齐奥·科塔.政党与政府:自由民主国家的政府与支持性政党关系探析［M］.北京:北京大学出版社，2006:7.

［4］ 谢岳.当代中国政治沟通［M］.上海:上海人民出版社，2006:91.

［5］ 胡伟.政府过程［M］.杭州:浙江人民出版社，1998:48 -49.

［6］ 燕继荣.“中国式民主”的理论构建［J］.经济社会体制比较，2010，(3).

［7］ ［美］塞缪尔·P. 亨廷顿. 变动社会中的政治秩序［M］.北京:华夏出版社，2008.