论通过党内法治推进党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联

肖金明

论通过党内法治推进党内治理
——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联

肖金明

进一步完善党内立法(规)体制和党内法规制度体系，科学立法(规)，严格执法(规)，推动党内法规实施并保证党内法规实效，全党守法(规)，增强法治信仰和法治思维，将党内行为纳入法规轨道，全面构建党内法治体系，有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化，规范党内权力和保障党员权利，提高党的科学执政、民主执政、依法执政能力与水平，推动党和国家治理体系和治理能力现代化进程。为此，我们必须构建并完善党内法治体系。要以党内法规制度体系为基础，构建完整统一的党内法治体系；要以党内执规体制改革为先导，完善党内执法(规)和法规实施体系；要以促使党的各级组织和全体党员自觉守法为重点，建立全党守法(规)与法治观念体系。

党内法规； 党内法治； 党内治理； 国家治理； 现代化

近20多年来，中国共产党全国代表大会适时修改党的章程，中共中央、中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市等地方党组织，颁行了一系列关于党的组织权限、行为准则、程序规范、监督问责、党纪体系、党员权利义务等方面的党内法规和规范性文件，逐步形成了党章统领下由党内条例、规定、准则、办法等构成的比较完整的党内法规体系，确立了党内法制建设的基本框架，并为党内法治建设、党的治理奠定了制度基础。

一、“党内法规”是概括党内重要规章制度无可替代的术语

学界对“党内法规”这一概念存有争议。不少人认为法制、法治、法律、法规等为国家专属，党内不应称“法规”，理由主要是，国家和法相联系，政党不具有立法权，党内法规不具有法的特征，使用“党内法规”一词容易引起党法关系的混乱，等等*参见王贵秀：《中国政治体制改革之路》，郑州：河南人民出版社，2004年，第331-332页；以及曾市南：《“党内法规”提法不妥》，载《中国青年报》2004年1月2日，第8版。。但也有观点认为，国家法是法的一种，但不等于法的全部。法除了国家法以外，还包括国际法和社会法(并非作为法律部门的社会法)。就狭义的国家法体系而言，政党立法属于社会法范畴；而从广义的国家法体系来看，包括政党立法在内的社会法能够成为国家法体系的一个特殊部分，构成国家法的软法范畴。也有学者特别强调，由于中国共产党在中国的特殊地位，党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务。中国共产党的党内法规就不完全是社会法和软法，它也会同时具有一定的国家法和硬法的因素*参见王贵秀：《中国政治体制改革之路》，郑州：河南人民出版社，2004年，第331-332页；以及曾市南：《“党内法规”提法不妥》，载《中国青年报》2004年1月2日，第8版。。可以这样认为，国家是一类公共组织，政党是另一类公共组织，国家治理与政党治理都属于公共治理范畴，都有一个现代化的问题。国家治理与政党治理现代化标准就是科学化、民主化、制度化。这两类公共组织的治理规律有共性，它们治理的制度原理从一定意见上说是一致的，法治精神、原则和规范形态既适用于国家组织，也适用于政党组织。即使在职能和组织形式方面与国家不同，政党尤其是长期掌控国家政权的执政党作为公共组织

同样需要规章制度，其职能与治理需要建立在由法规、规章和其他规范性文件构成的制度体系之上。我们应当将政党与国家区别开来又联系起来，也可以(能够)且必须将政党法规(治)与国家法律(治)区分开来又联系起来。

尽管学界存在不同看法，但“党内法规”事实上已经成为概括党内重要规章制度无可替代的术语。1938年，在中共第六届中央委员会第六次全体会议上，毛泽东作《中国共产党在民族战争中的地位》的报告，首次使用“党内法规”一词：为使党内关系走上正轨，“除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”*《毛泽东选集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第528页。。1945年，刘少奇在《论党》一文中也使用了“党内法规”这一概念：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则”*《刘少奇选集》上卷，北京：人民出版社，1981年，第316页。。1978年，邓小平在中共十一届三中全会召开前的工作会议上发表“解放思想，实事求是，团结一致向前看”的重要讲话指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”*《邓小平文选》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第147页。。新世纪以来，党和国家领导人也在各种重要场合使用“党内法规”概念，强调党内法规建设的重要性。2001年，江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上讲话指出：“各级党组织都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律”*江泽民：《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》，《人民日报》2001年7月2日，第1版。。2006年，胡锦涛在中央纪委第六次全体会议上讲话指出：“要适应新形势新任务的要求，要进一步加强制度建设，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”*《胡锦涛在中纪委全会讲话强调深入开展反腐败工作》，《人民日报》2006年1月7日，第1版。。一般认为，“党内法规”是约定俗成的概念，是指执政党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省级组织等制定的有关党的政治、组织、思想、作风、反腐倡廉建设方面的重要制度规范的总称。实际上，早在上世纪90年代初，党内法规就已经成为一个制度性概念。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第二条规定：党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。新近出台的《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规概念进行了修改，党内法规是指“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。

党内法规建设、党内法治建设是党内治理和国家治理的根本需要。这里需要提出“党内法治”、“党和国家治理”的重要概念和“党内治理-党内法治”的逻辑关系，以及党和国家治理现代化的重大命题。

二、党内法治建设对推动党内治理和国家治理现代化的重大意义

在全面深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革的宏观背景中，随着依法治国、建设法治国家战略实施和法治中国建设进程的不断加快，随着“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”新战略的落实，基于民主执政、科学执政、依法执政和“把权力关进制度的笼子里”的迫切现实需求，尤其是完善党和国家治理体系、提升党和国家治理能力的长远需要，执政党全面启动了党内法治建设。以党内法规建设为基础，全面构建党内法治体系，对于促进执政党对内依法治理、对外依法执政，全面推进法治中国建设、实现党和国家治理现代化，无疑具有重大和深远意义。

加强党内法治建设，健全党内法规体系进而构建党内法治体系，是完善党的制度体系、提升党的制度建设水平的基本要求，是推进党内民主、加强党内治理体系建设的现实需要。如前所述，加强党内法规建设是党的制度建设的重大转型，全面启动党内法治建设是党的制度建设的重大举措。有计划有步骤地统筹推进党内法规制定工作，进一步完善党内法规制度体系，推动党内法规有效实施，增强党的各级组织和党员领导干部的法治信仰和法治思维，将党内行为、党内权力行为纳入法规轨道，构建党内法治体系，对推进党的建设制度化、规范化、程序化，规范党内权力和保障党员权利，提高党的科学执政、民主执政、依法执政能力与水平，推动党和国家治理体系和治理能力现代化进程，无疑具有广泛而深远的意义。

加强党内法治建设，有利于保障和实现党内民主，为党内治理现代化确立方向。发扬社会主义民主，加强社会主义法制，使社会主义民主制度化、规范化、法律化，这是党的十一届三中全会确立并在国家政治生活中广泛实践的民主-法制(治)逻辑。无论执政党的政治活动还是国家政治生活，无论依法执政还是依法治国，都要体现民主与法制(治)的关系，实现民主与法制(治)两者的结合。换言之，国家制度的基本原理和其中的民主-法制(治)逻辑同样适用于党内政治生活，适用于党的制度建设。党内民主是党内法治的前提和基础，也是党内治理的基本要求；党内法治是党内民主的体现和保障，也是党内治理的基本特征。与“国家民主-国家法治”关系同理，发扬党内民主，必须加强党内法治；只有加强党内法治，才能保障和实现党内民主。只有在党内民主与法治相结合的基础上，才能保证党内治理的方向和质量。

加强党内法治建设，有利于规范权力和保障权利，为党内治理民主化规划路径。通过党内法治建设保障和实现党内民主，主要依靠规范权力和保障权利两条途径，一是依靠党内法治规范党内权力，让党内权力在党内法治轨道上运行，防止权力专断以保障党内民主；二是依靠党内法治保障党员民主权利，使党员权利在党内法治环境中主张，充分体现党员主体地位以实现党内民主。加强党内法治建设，需要强化“规范权力-党内民主-保障权利”的逻辑关系，有效发挥党内法治控制权力和保障权利的功效。一方面，必须通过党内法规科学配置权力，优化权限、程序、责任等制度要素，改革和完善党内治理的决策、执行和监督机制，规范和完善党内权力制约与协作制度，依法确保党内民主集中制原则的贯彻执行，不仅把党内权力真正关进制度的笼子里，笼子里的权力也必须在党内法规轨道上运行；另一方面，需要通过党内法规保障党员主体地位，健全党员权利体系，完善党员权利行使的途径和方式，以及党员权利保障和救济的机制与方法，使党员知情权、选举权、参与权、表达权、监督权等民主权利的政治效应充分释放出来。

加强党内法治建设，有利于促进对内依规治理、对外依法执政，为党内党外依法办事建立关联。治国必先治党、治党必须从严，从严必需法治。加强党内法治建设，要完善党内法规体系，使党内政治生活有规可依、有章可循。在党内事务管理中坚持有法(规)必依、执法(规)必严、违法(规)必究，充分运用党内法规调整党内政治关系，有效规范党内政治生活，以及党员的权利、义务，用党的纪律保证党内法规的效力，将党内治理建立在党内法规基础上，运用党内法规管党治党，实现党内有效治理。尤其重要的是，党内法治实践有助于更新治理理念和思维方式，在党内各级组织和领导干部中逐步形成善于运用法治思维和法治方式的习惯，形成党内按法规办事的倾向和惯性。以党内法治建设促进党的领导方式的转变，并形成党内法规与国家法律的合力，以法治方式推进党和国家关系改革和党政关系转型。

党内无规国家无矩，党内不能做到依法治理，国家治理就难以依法展开。加强党内法治建设是党依法执政、领导人民有效治理国家的重大命题。加强党内法治建设，完善党内法规体系，严格依法依规办事，保证党内法规效力，这不仅是推进党内政治生活民主化、公开化、规范化、程序化的要求，也是强化制度意识和规则思维从而促进执政党民主、科学、依法执政的需要。2013年11月，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出六个“紧紧围绕”，其中包括“紧紧围绕提高民主、科学、依法执政水平加强党的制度建设”。加强党的制度建设，通过党内法治实践形成党内依法依规办事的习惯倾向，从静态角度讲，这是依法执政的前奏，从动态角度看，这是依法执政的源头。从某种意义上讲，党内法治建设不足，依法执政缺乏完备的法规规范和体制保障，国家法治建设就会受限，党政关系就无法转型。只有加强党内法治建设，强化和协调党内法规体系与国家法律体系的关系，为依法执政提供由党内法规和国家法律相衔接和相统一而形成的制度体系，才能促进党政关系规范化和执政活动制度化。

加强党内法治建设，党内法治与国家法治相互联动，是实现党和国家治理现代化的需要。党内法治与国家法治高度关联，没有党规党法，国法就很难有保证。历史经验表明，执政党的民主法治观及其实践深刻影响着国家政治生活的民主化、制度化、规范化*参见肖金明：《改革开放以来中国共产党的法治观及其实践形式》，《法学论坛》2011年第4期。。以党内民主带动社会民主，以党内政治生活规范化联动国家政治生活规范化，这是长期以来形成的中国民主法治建设的基本经验。现实地讲，国家法治联动党内法治，是推动国家法治进程的必由之路， 也是推进党内法治建设的必经之道。完善党内法规体系，必须加强与国家法律体系的协调和联动，完善国家法律体系，必须全面启动并加快推进党内法治建设。在倡导以党内民主带动社会民主和国家民主的基础上，近些年来出现了党内法治与国家法治联动建设的明显迹象，党内法规与国家法律的关系得到加强，党内法治与国家法治关系的意义得到深化。加强党内法治建设，有利于正确处理党规与国法的关系，完善党内法规体系和国家法律体系及其协调与衔接，避免党内法规与宪法法律之间的矛盾和冲突，尤其是防止以党内法规替代国家法律，这无疑有利于依法治国、建设法治国家战略的实施，以及依法执政、依法治国共同推进战略的落实。

无论说党内治理还是说党领导人民实现国家有效治理，都属于中国公共治理范畴。如前所述，党内治理与国家治理在原理上有差异也有共通性，在治理方式、治理工具、治理手段等方面有近似性。可以这样说，凡公共事务的治理，都与制度、法制紧密关联，或者说制度治理、法治治理已经成为现代公共治理的基本特征，成为党和国家治理现代化的基本标志。从某种意义上讲，党内法治、国家法治与党和国家治理是一体两面的关系。加强党内法治建设，增强党内治理理念中的法治成分、治理体系的法治特征、治理方式上的法治因素、治理能力上的法治能量，并且加强党内法治与国家法治的相互联动、党内治理与国家治理的彼此互动，这是不断推进国家法治发展和国家治理现代化的基本途径。法治不仅应当成为党和国家政治生活的共同基调，还必须成为党和国家公职人员的基本品质。加强党内法治建设，有利于提升党的各级组织、领导干部“在宪法法律范围内活动”的自律性，增强实践“党要守法”法治要求的自觉性*李步云教授提出法治的十条标准或要求，包括法制完备、主权在民、人权保障、权力制衡、法律平等、依法行政、司法独立、程序正当、党要守法。参见李步云：《依法治国的历史进程的回顾与展望》，《法学论坛》2008年第4期。，逐步形成治国理政的法治思维和依规依法办事的习惯，这是增强党内治理能力、执政能力以及国家治理能力的根本所在。

三、中国共产党党内法治建设历程的简要回顾与评价

党内法规建设是党的制度建设的重要组成部分，从一定意义上讲，党内法规是党的制度的最高表现，党章的制定、修改是党的制度建设也是党内法规建设的最高点。

中国共产党作为执政党历来重视制度建设，强调通过制度建设推动思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等党的各项建设。尽管没有明确提出党的治理的课题，但通过制度建设、党内法规建设推进党内治理的现实逻辑却十分明显。尤其是党的十一届三中全会以来，在总结正反两个方面历史经验特别是“文化大革命”历史教训的基础上，前所未有地强调党的制度建设的重要性。1980年8月，邓小平发表题为《党和国家领导制度的改革》的讲话指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”，“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”*《邓小平文选》第二卷，第322-333页。。在30多年前，这篇重要讲话将党的制度建设推向了前所未有的历史高度，成为党内制度建设的一个新起点。自改革开放以来，党的制度建设不断推进，党内法规建设的重要性、紧迫性逐渐突现出来，成为党的制度建设最重要的层面，这也标志着党的制度建设的重大转型。为规范党内法规建设，1990年7月，中共中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，为党内法规建设提供了比较系统和全面的程序规范，保障了党内法规建设的质量和水平。如前所述，近20多年来，党内最高法规即党的章程适时修改，一系列关于党的组织权限、行为程序、监督问责、党员权利保障、反腐倡廉等方面的党内法规和规范性文件发布实施，党内法制建设获得巨大进展，逐步形成了比较完整的党内法规体系，初步勾画了党内法制建设的脉络并形成了党内法制基本框架。这无疑促进了党的全面建设和党内治理水平的提升。

2013年5月，《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》同时发布。《制定条例》去掉了“暂行”和“程序”两个限定词，取代了已经实施20多年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，形成了包括总则、规划和计划、起草、审定和发布、适用和解释、备案清理和评估、附则等在内的七章框架结构，相比《制定程序暂行条例》，内容更加全面，体系更为完整，更重要的是它确立了党内法规与宪法法律一致、中央组织法规保留等基本原则和党内法规公开发布、党内法规备案、清理与评估等一系列重要制度。无论从形式到内容看，还是从程序到实体讲，《制定条例》就是一部“党内立法法”，它为党内法治建设特别是党内法规建设明确了理念和原则，确立了以权限、程序、责任等为基本内涵的制度规范，为党内立法(规)科学化、民主化、法治化，为党内法治建设有章可循奠定了基础。

2013年8月，中共中央发布《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，在1978年至2012年6月间制定的760多部(件)党内法规和规范性文件中，有300部(件)被废止和宣布失效，467部(件)继续有效，其中42件将作出修改*参见盛若蔚：《把制度的笼子扎得更牢更实——详解中共中央首次对党内法规制度进行集中清理》，《人民日报》2013年8月29日，第2版。。这是从2012年6月开始，一直到《制定条例》出台后的2013年8月止，对自改革开放30多年来制定的党内法规和规范性文件的内容进行的检验和评估，是第一次展开的党内法规清理工作的重大成就。党内法规清理和评估是党内法规建设的重要环节，是实现党内法规体系化的重大措施。如果说《制定条例》在制度文本上规定了党内法规清理、评估制度，那么这次党内法规清理就是第一次制度实践。首次展开的党内法规清理工作，重在实现与宪法法律的协调性、与党的章程的一致性，这无疑为党内法规体系完善和党内法治建设重构了更为扎实牢固的制度基础。

制定党内“立法法”、展开首次党内法规清理工作、出台第一个党内“立法规划”，是党内法治建设全面启动的主要标志。除此之外，党内法治建设还表现在若干其他方面，尤其体现在党规实施体制改革上。比如，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出改革党的纪律检查体制，党委负主体责任，纪委负监督责任；推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责；等等。上述改革无疑有利于健全反腐败领导体制和工作机制，完善党内执规体制机制，为党内法规实施提供组织和体制保障。

四、新形势下构建并完善中国共产党党内法治体系的内容与路径

党内法规建设已经引起法学界的关注，但对与国家法治体系相关联的党内法治体系的构建尚没有引起足够的重视，相关学科学者从不同角度探讨形成了不同观点。有学者从党内法规建设的角度提出三个体系，即由章程、条例、规定、办法、准则、规则等组成的比较完整的党内法规体系、中央和地方两级组织制定党内法规的格局以及党内组织、行为、程序、监督等功能比较齐全的系统*参见兰亚斌：《党内法规建设存在的问题及对策研究》，《理论学刊》2005年第11期。。也有学者从完备党内法制的角度主张构建五个体系，一是以章程为主体，以一系列的党内条例、规定、办法等共同构成党内法规体系；二是以健全的党的代表大会、各种会议制度和程序规定等为基本要素的党内立法体系；三是以党性和党内法规教育为思想基础的党内守法体系；四是以党的各级组织和纪检机构为主体的、以完善的处罚和申诉机制为组织保证的执法和保障体系；五是以全体党员和人民群众的民主监督及健康的批评与自我批评为可靠依托的监督体系*参见叶笃初、陈绪群：《试论完备的党内法制》，《江汉论坛》1996年第5期。。如果将党内治理与党内法治联系起来，我们认为，应当着重构建三个体系，一是党内立法(规)和法规体系；二是党内执法(规)和法规实施体系；三是全党守法(规)与法治观念体系。

加强党内法治建设，以党内法规制度体系为基础，构建完整统一的党内法治体系，既要改善党内法规制定体系，又要改进党内法规实施体制；既要重视党内法规制度体系建设，又要重视党内法规的实施和效力。换言之，加强党内法治建设，必须完善党内立法(规)体制、党内法规体系、党内法规实施机制、党内法规实施保障机制等，形成科学立法(规)、有效执法(规)、全党守法(规)的党内法治格局，创制在党内依法依规治理的前提和基础上民主、科学、依法执政，从而推进国家法治和国家治理现代化的动态局面。概言之，构建并完善党内法治体系，科学立法(规)是起点，目标是构建完善的党内法规体系，关键是完善党内立法(规)体制；有效执法(规)是重点，目标是确保党内法规的实效，关键是加强党内执法(规)体制；全党守法(规)是基点，目标是将各级党组织的活动和党员干部的行为纳入法规轨道，关键是法治信仰和法治思维。

科学立法(规)应当以完善党内立法(规)体制为先导。科学立法(规)的起点是完善党内立法(规)体制，完善以党的全国代表大会、中央委员会及政治局会议和相应组织、部门以及省级地方党的组织等构成的党内决策和立法(规)体系，尤其应当重视党的全国代表大会和省级地方代表大会的党内法规制定权限问题，为完善党内法规体系、提高党内法规质量提供组织保障。科学立法(规)是一个动态过程，既要重视党内法规制定工作，又要重视开展党内法规“改废”工作，将党内法规的立改废与党内法规的清理结合起来，以确保党内法规体系的生命力。科学立法(规)的重点是完善党内法规体系、提高党内法规质量。无论是党内法规体系还是党内法规质量，都要求党内法规制定遵循科学、民主、法治原则。党内法规既应反映党内政治生活规律，尤其是党内权力治理规律以及党政关系规律，又要充分尊重和体现广大党员的意志和愿望，党内法规必须立足于这两者的统一。这就需要党内法规建设以法治为保障，通过法治保障党内法规建设的科学化、民主化。进一步完善党内法规制度体系，必须充分实践“宪法为上、党章为本”的根本理念，贯彻党规国法统一、党章统领党规的根本准则，按照党章确定的基本原则、要求和任务，依据党章和《制定条例》规定的原则和规范，严格执行党内法规制定权限制度和党内法规制定程序制度，根据党内法规制定规划，有计划有步骤地推进党内法规制定工作，在初具形态的以党章为统帅，以准则、条例为主干的党内法规框架基础上，不断加强党内法规与国家立法的协调配合，避免两者脱节，防止以党内法规代替国家法律法规，并使党内法规与国家法律法规之间衔接无隙，基本形成内容比较全面、框架比较完整、与国家法律体系相协调、适应管党治党和国家治理需要的以党章为统领的党内法规制度体系。

科学立法(规)必须整体布局、完整规划、系统推进，坚持“宪法为上、党章为本”的关联观念，从党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等六个方面布局党内法规制度体系*从完善党内法规体系和党内治理体系的需要出发，应尽快制定《中共地方委员会工作条例》(试行)、《中共党组工作条例》、《中共统战工作条例》、《军队政治工作条例》、《中共党内监督条例》(试行)、《中共巡视工作条例》、《中共纪检机关案件办理工作条例》等系列党内法规。，尤其需要建立党内民主-法制的基础逻辑，实践“规范权力-党内民主-保障权利”的实践逻辑，确定党内法规建设的侧重点；强调党内权力制约、权利保障，形成权力-权利的平衡逻辑，包括权力-责任、权利-义务的对应逻辑。党内法规建设的侧重点之一是围绕党内民主建设做文章，重点是加强党员权利保障的法规建设，维护党员的知情权、参与权、表达权、监督权，将党内民主建立在党员权利有效实现的基础上；党内法规建设的侧重点之二是围绕党内权力秩序做文章，重点是加强党内组织体系的制度化，规范权力关系；党内法规建设的侧重点之三是围绕重大决策做文章，推进重大决策权限法规化、重大决策程序法规化、重大行政决策责任法规化*近几年来，不少地方出台法治建设地方指标体系，大都包括地方党委依法执政并将党委重大决策程序化纳入指标体系。比如，2011年7月发布的《法治湖南建设纲要》规定：“研究制定党委重大决策程序规定，要把调查研究、征求意见、法律咨询和集体讨论决定作为党委重大决策的必经程序。各级党委要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项。……对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征求意见，充分进行协商和协调，对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证制度，扩大人民群众的参与度。”；党内法规建设的侧重点之四是围绕反腐倡廉做文章，加强党的纪律建设，健全党内问责和究责制度，完善党内执纪体制、机制、方式方法。

有效执法(规)应当以党内执规体制改革为先导。有效执法(规)的重点是党内法规的实施。完善党内法规实施体制机制，包括党内权力规范和约束机制、党员权利行使和救济机制、党内监督制约机制、党内纪律制裁机制、党内执规执纪机制等，以保证党内法规的有效实施，确保党内法规的效力。党内执法(规)体制改革应当侧重于如下几个方面：一是要将党内执规体制改革与党内治理体系和治理能力现代化要求结合起来，与党内决策、执行、监督体制的完善和发展相结合，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系；二是要将党内执规体制改革与国家执法体制建设结合起来，尤其是要与国家政权体系完善相结合，比如，需要确立纪委、监察与检察的关系，建立协调和衔接机制，防止党纪政纪法纪混同，避免党内执规取代行政监察和刑事执法。三是正确处理党的监督职能与人大监督职能的关系，比如各级政法委员会对法院、检察院执法司法活动的监督，是党对政法工作领导的重要表现，但应当将党对执法的监督与人大内司委的工作结合起来，通过人大内司委实现党对司法的监督*参见肖金明：《人民代表大会制度的政治效应》，《法学论坛》2014年第3期。。

加强党内法治体系构建，必须促使党的各级组织和全体党员自觉守法，以法治观念、法治信仰、法治思维等构成的思想观念体系作为党内法治体系的基石。党内法治需要政治、组织和思想的保障。构建党内法治体系，不仅需要路线方针政策的引领，需要立法(规)、执法(规)体制机制的支撑，还需要党内思想观念体系的保障。法治已经进入社会主义核心价值体系，法治观念必然成为执政党意识形态的重要内容。法治的观念应当包括通过法治促进民主、通过法治控制权力、通过法治保障权利、通过法治维护正义等基本理念，党内法规应当充分体现权力有限、程序公正、权利保障等价值观，全党应当树立党内法规意识和国家法律观念，养成学法尊法守法用法的习惯，党的各级组织、党员领导干部应当不断增强法治信仰和法治思维，不断提升依法办事、依规行事的能力，形成运用法治方式、法规手段解决问题的习惯。

五、结语

中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，改革的总体目标是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。总体目标不仅蕴含了改革的丰富内容，也明确了国家制度与国家治理深刻的内在联系，并将制度、法治、依法治国战略与国家治理现代化关联起来。实际上，这也意味着党内治理与党内法治的内在逻辑，党内治理体系首先是一个制度体系，完善党内治理体系首要的任务就是完善党内制度体系。所以，应当确立全面推进党和国家治理现代化的命题，并实现党内法治、国家法治与党和国家治理现代化有机统一。一方面，以党内民主带动国家民主；另一方面，以党内法治联动国家法治，由此形成党内治理与国家治理一体化的局面。党内治理与国家治理关联性的程度和一体化的形态直接关系到党的治理模式，这需要党内法规与国家法律的协调性、党内法治与国家法治的联动性。建议适时修改党的章程，在党的制度建设部分增加党内法规建设与党的治理的内容，强调党的制度建设与党内治理的关系。同时建议完善党内法规审查制度，保证党内法规的体系性，尤其需要通过党内法规审查确保党内法规与国家法律的一致性。党内法规审查制度建设构成党的法治建设的有机组成部分。

关于党内法规审查问题，有学者主张，为保障党内法规姓“法”，需要多重制度保障，其中一个重要保障就是将党内法规纳入国家统一的违宪、违法审查机制。从保障我国法制的统一，将我国建设成名副其实的社会主义法治国家的角度讲，也必须将党内法规纳入上述国家统一的违宪、违法审查机制*参见姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年第3期。。也有学者建议建立由党的较高层级的纪检委实施对各级地方和部门党组织及其领导人行为合党章性审查体制，作为我国过渡性措施，在条件成熟时纳入国家宪法监督制度*童之伟教授认为，这种过渡性的做法可以获得以下三种制度效用：(1)切实纠正一部分公权力机构行使者发布的涉嫌违反宪法、违反法律的政策、决议、决定和指示，缓解建立国家层面的行之有效的宪法监督制度的压力；(2)积累进行合宪法性、合法律性审查的经验；(3)可用合党章性审查的经验做基础，在时机成熟时形成对行政法规及其以下位阶的法规范性文件的合法律性审查体制，然后有条件后再上一个台阶，将执政党的合党章性审查体制转换为国家可操作的宪法监督制度。完成这个建设过程需要很多年，也需要很多宪法专家为之工作。参见童之伟：《政治体制改革应从党章而非宪法开始》， 载http://www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/article_2011060937142.html，2013年12月7日访问。。如前所述，为保证党内法规的体系性，尤其是党内法规与国家法律的一致性，必须建立党内法规审查制度。《中国共产党党内法规制定条例》已经初步确立了党内法规审查制度，该条例规定，党内法规同宪法和法律不一致的，由中央责令改正或者予以撤销*《中国共产党党内法规制定条例》第二十八条规定：中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规有下列情形之一的，由中央责令改正或者予以撤销：(一)同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触的；(二)同宪法和法律不一致的；(三)同中央党内法规相抵触的。。以此为基础，建立一套完整的党内法规审查制度，包括提起审查的主体、负责审查的机构、实施审查的程序和处理方式等，对保持党内法规与国家法律的协调、维护宪法法律的权威无疑具有重大现实意义。健全和完善党内法规审查制度旨在维护党章和宪法法律的权威，如果这样的制度能够行之有效，或许会在实践中体现出它的替代价值，有效保障党内法规的“合章性”、合法性和合宪性。

[责任编辑：李春明]

On the Improvement of Governance within the Communist Party through Rule of Law——Also on the Logic of Rule of Law within the Party and Modern Governance of the Country

XIAO Jin-ming

(Law School, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

It is beneficial to promote the institutionalization, standardization and procedure criteria of the party, protect rights of the party members, improve the party's scientific, democratic and legal governing ability and the process of governing modernization by perfecting legislation (regulations) system within the party, promoting scientific legislation (regulations) and strict enforcement, enhancing the implementation of the party statute and regulations to ensure the effectiveness, strengthening the belief of the rule of law, controlling behavior within the party with law, and building a comprehensive legal system within the party. To this end, we must build and improve the system of rule of law within the party. The system should be based on the rules and regulations within the party; the regulatory reform should be acted as a guide to perfect party enforcement system; the key point should be the abidance by the law, focusing on the establishment of the law (regulation) within the party and the concept of rule of law.

party regulations; rule of law within the party; governance within the party; governance of the country; modernization

2014-03-20

肖金明，山东大学法学院教授，博士生导师，法学博士(济南250100)。