论我国检察人员分类管理改革

2014-04-05李美蓉

河南社会科学 2014年11期

李美蓉

（中国社会科学院法学所，北京 100720）

就文理而言，检察官者，乃行使检察权之官吏。我国《检察官法》第二条明确规定，检察官是依法行使国家检察权的检察人员。由此推论，检察官乃是“受宪法委托，依据法律，客观、公正行使检察权者”①。然而实践中，我国对检察人员的管理制度，既不是品位分类制度，也不是职位分类制度，而是一种以行政级别区分为主体的独特分类模式。“检察官”这个称号很多情形下并不是一种“职务”的代表而是一种“待遇”的象征，许多没有行使检察权的人，却由于年限或者行政职务等被任命为检察官，而真正在一线办案或者能够办案的检察官却少之又少，单一的行政管理与多元化的检察职位形成矛盾，法律职称与职位脱节，各类工作人员之间没有明确的界限，岗位之间也可以相互转换，在一定程度上阻碍了检察制度的正常运转。因此，在检视我国现行检察官范围的基础上，提出可行的分类管理方案，从而将检察官的范围限定在行使检察权、从事检察官工作的人员，就成为化解当下检察改革困境的必由之路。

一、我国检察官范围之检讨

我国对检察人员的管理制度与多数国家和地区不同，既不是品位分类制度，也不是职位分类制度，而是一种以行政级别区分为主体的独特分类模式，受整个国家统一的干部制度的影响，检察院内所有的工作人员被统称为“干部”或“干警”，单一的行政管理与多元化的检察职位形成矛盾，造成法律职称与职位脱节，各类工作人员之间没有明确的界限，岗位之间也可以相互转换。由于“检察官”这个称号在很多情形下并不是一种“职务”的代表，而是一种“待遇”的象征，且没有严格的任职资格限制，因此绝大多数书记员甚至很多从来没有参加过检察业务工作的后勤、人事甚至党务、会计等部门的人员，只要达到了相应的行政级别或工作年限后，都可以被任命为检察官，使得相当一部分检察官徒具虚名。由此出现办案品质差、办案效率低的情况，也属情理之中了。

除了检察官外，其余的辅助、行政人员如书记官，没有自己的发展晋升空间和管理制度（检察官虽有单独的职级体系可实践中却不实行，仍然是按照行政职级管理），唯有当上检察官，才能取得行政官职，进而得到待遇的提升。因此人人都希望拥有检察官的职务，造成千军万马过“检察官”这个独木桥的局面，严重压制了他们对本职工作的责任心和进取心，导致检察辅助人员长期缺乏，使得检察官不得不“事必躬亲”，把许多精力耗费在复印案件材料、诉讼文书归档等勤杂性、事务性的工作上；通过晋升取得了检察官职称的却有相当一部分长期任职在非检察业务部门而不能甚至根本不具备履行检察官职能的能力，浪费司法资源；检察业务部门的处室领导，大部分都是办案主力，但却要将精力耗费在审案、批案和行政事务上。以上因素最终导致检察业务部门的检察官长期紧缺，案多人少矛盾越发突出。正因如此，反过来又逼迫一些书记官不得不去做检察官的工作，成为代理检察官。而这时同工不同酬，势必会造成书记官等辅助人员的心理失衡，只好再次挤向检察官、行政“长”字这个独木桥，如此循环往复。

二、我国检察人员分类管理改革

检察人员分类改革是检察改革的重要内容，是检察发展和检察官制度建设的关键一环，是检察制度史上一个划时代的人事改革。早在1999年，最高人民检察院制定的《检察工作五年发展规划》中就对检察人员的分类改革进行了初步规划。其后在2003年6月和11月两次进行了检察人员分类管理的专题研究，并在重庆、山东选择了部分基层检察院进行试点。2007年发布了《检察人员分类管理改革方案》，将检察人员分为检察官、书记官、司法警察、司法行政人员和专业技术人员五类。理论界有赞成四分法的即检察官、检察官助理、检察技术人员、检察行政人员；还有赞成三分法，认为检察人员分类管理的核心是要突出检察官的主体地位，因此职位分类应当以检察权为中心，即将“是否行使检察权”作为划分检察官职位与非检察官职位的客观标准，分为检察官、检察官助理（或称为检察事务官，包括书记官、技术人员和司法警察）、检察行政人员。

对此，笔者赞成三分法，但是其类别名称有待商榷。首先是第二大类，称之为“检察官助理”也好“检察事务官”也罢，其实学者们无非是想要表达“辅助”即“非检察官”这个意思，但这往往很容易被误解，引起歧义。因为在欧陆国家和地区，“检察官助理”或“检察事务官”是指具体的某一职位，但两者之间还有区别，而非一类人，如我国台湾地区，并没有“检察助理”这个词，而是称为“检察事务官”，是在2000年才产生的新职务角色，但法院方面既有“司法事务官”也有“法官助理”。因此，不宜用“检察官助理”或“检察事务官”来指代一个职组，对于第二大类，将其称为“检察辅助人员”似乎更为妥当。其次是第三大类，若将其称为“行政人员”，则很容易与第二大类相混淆，因为这两类人员所行使的职权性质都是非检察权而是行政权，也都服务于检察权，因此，将第三大类称为“综合管理人员”应更为贴切。以检察权为中心，将检察人员具体分类如下：

1.检察官

检察官是指依法行使国家检察权的人员。《检察官法》第六条规定，检察官的职责是依法进行法律监督、代表国家进行公诉、对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查、法律规定的其他职责。笔者认为，检察官职务应当包括检察长、副检察长、主任检察官、检察官。应转变检察委员会的功能，取消助理检察官的职务设置，加设主任检察官一职。

（1）转变检察委员会功能。根据《检察院组织法》关于检察委员会的规定，检察委员会委员参加检察委员会，按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题。可见，检察委员会委员这一职务的职责与权力仅是参加检察委员会议，发表意见和表决，并不能以检察委员会委员的身份单独办理或决定案件，也不对案件承担个人责任。因此，检察委员会委员应是议事性、兼职性职务，应由检察长、副检察长或检察官这些已经具备检察官身份的人兼任，而不应当成为专任性职务，因此，建议取消将检察委员会委员作为检察官职务层级之一予以单列的做法。此外，对于检察委员会讨论决定案件之功能，笔者持否定态度，建议转变检察委员会的功能，弃讨论决定案件之权，转而作为检察人事审议之主体，可称为“检察人事委员会”，以决定检察官之任免、调动、升迁、连任、惩戒、考绩核定、监督异议等人事事务，实现检察官之人事自治②。

（2）取消助理检察官的职务设置。根据现行的《检察院组织法》第二十七条规定，各级人民检察院均设置助理检察员。助理检察员协助检察员工作，经检察长批准可以代行检察员职务。也就是说，助理检察员既可以做检察员的助手，也可以经检察长批准以代理检察员的身份独立办案，行使检察员的一切职权。因其职权性质上与检察官几无区别，从而可以很好地解决检察官不足的现状，且因本院检察长即可任命而无需经过人大，从而成为等待缺额、等候人大任命的绝佳途径。笔者认为，如果想表达实习检察官之意，应改称为“候补检察官”，可以规定候补期间为五年，候补期满经检察人事委员会审查合格者，予以任命检察官；如果想表达“辅助”之意，则可改称为“检察官助理”，与书记官一起列入第二大类即检察辅助人员职务系列。对于现任助理检察员，只要具备了检察官的任职资格，就应当转任为检察官；不符合检察官条件但符合事务官条件的应定位为检察事务官；若符合书记官条件的应定位为书记官，至于完全不具备法律专业学历的人员，应彻底归为检察行政人员，坚决杜绝混编混岗的荒谬现象③。

（3）加设主任检察官一职。受行政化管理模式影响，法院、检察院的内设机构负责人被称为“局长、处长或科长”。在法院，每一审判庭的负责人还是有法律称谓的，即“庭长”，且被作为法官职务层级之一④。然而在检察院，业务部门负责人无论是称谓还是管理则完全行政化，且不作为检察官职务层级之一。检察人员分类管理不仅仅是对检察人事制度的重大改革，同时也会对检察办案模式产生重大影响⑤。通过分类管理，使得检察官与检察辅助、行政人员形成明确的主辅关系，实际上就是形成以检察官为核心的办案组织单元。同时检察官应当有明确的专业分工，采取分组办案模式。亦即，每个检察官为一个作业单位（一股），领导该股成员。其中每一个检察官，配置一个书记官负责该股检察官案件的笔录制作及卷宗整理；若干名检察官为一组，加设“主任检察官”一职，由其担任组长，负责监督该组事务。主任检察官只对分管副检察长和检察长负责，形成检察官——主任检察官——分管副检察长——检察长的结构体系，取消旧有的案件层层审批制，发挥检察官主动性，这不仅可以取消不必要的若干内设机构，减轻编制负担，而且有利于阻挡外界对检察办案的不当干涉，保证检察官办案的独立性。

2.检察辅助人员

检察辅助人员是指各级检察院中依法协助检察官履行检察职责，在检察官的指挥之下，从事辅助性工作，保障检察活动有序开展的人员。检察辅助人员包括检察事务官、书记官、法警、检察技术官。至于任职资格，除了应当具有国籍条件、身体素质条件外，还应当具备履行辅助工作的相关专业知识和专业技能，具备相关专业学士及以上学位，通过国家专门的入职资格考试者。检察辅助职务由各级检察院检察长依法任免。我国《检察官法》第六条规定检察官的职责是依法进行法律监督、代表国家进行公诉、对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查、法律规定的其他职责。可见，一个刑事案件从开始侦查（检察院自侦案件）、起诉、审判直至执行，都有检察官的参与，检察官可以说是刑事诉讼程序的唯一全程参与者。除此之外，检察官还需要参与非刑事业务如国家赔偿、被害人补偿等民事求偿工作。如此繁重的工作及多元的角色，自我国检察制度重建实施以来，一直是由检察官一人独撑大局，相较于多数外国检察机关多设有检察事务官以协助检察官办案，我国检察官显得过于“全能”。因此，长期以来，检察官们不断呼吁要增加搭配辅助人员特别是检察事务官以协助办案，减轻办案负荷⑥。此外，尽管从目前来看，检察官与书记官等辅助人员工资待遇似乎差别不大，但是一旦实施分类管理，因为职务的不同、保障及待遇的不同，人力使用成本就会有极大的差别⑦。因此，即使是从减少检察官的员额编制，控制检察院成本支出的角度出发，也必须给检察官搭配充足的辅助人力，以确保检察官顺利完成各项法律上的职权及任务。

（1）检察事务官。在检察官指挥之下，检察官助理有权处理下列事务：一是在检察院自侦案件的侦查过程中实施搜索、扣押、勘验或执行拘传、逮捕；二是询问告诉人、告发人、被告、证人或鉴定人；三是协助检察官实施《检察官法》第六条规定的职权。检察事务官的职权应当明确规定于未来的刑事诉讼法中，除了不能像检察官那样独立行使办案职权以外，其职权范围应当与检察官相同，并且隶属于各级检察院，直接听命于检察官的指挥，不仅可以独立处理大部分简易案件的证据收集以及各类文书的草拟，而且可以协助检察官对复杂案件做好先期的证据收集以及分析，甚至可以协助检察官做好开庭公诉前的准备工作，成为检察官最重要、最得力的办案助手，从而使得检察官不必事必躬亲，只要集中力量做好最核心的工作如侦查策略布局以及法律问题的分析等即可⑧。检察事务官一职的增设，不仅会大大减轻检察官的工作负荷，而且可以提高办案质量和效率，对检察制度的建设无疑具有突破性的推动作用。

（2）书记官。《人民检察院组织法》第二十七条规定，各级人民检察院设书记员，负责办理案件的记录工作和有关事项，由各级人民检察院检察长任免。《检察官法》第五十五条规定书记员的管理办法，由最高人民检察院制定。“书记官是检察官的重要辅助职位，承担着不同于检察官的专门职能，是检察院的核心人力之一”⑨。但书记官在我国一直是被视为检察官的后备军，书记官没有独立的职级和晋升渠道，绝大多数书记官晋升的唯一途径就是成为检察官，换句话说书记官不是能够干一辈子的职位，它只是暂时的，没有前途，以致出现了一个检察院基本都是检察官的荒谬局面；书记员也一直被作为检察官职前培训的过渡性法律职务，即书记员的工作是检察工作的基本功，不学会这门功课就无法做好检察官，以致所有新进检察官，都要先担任一段时间的书记员，才可以晋升为检察官，乃至更高的职务。笔者认为以上做法是值得商榷的。强调书记官专业的重要性是可以理解的，但是，如果像现在这样，将其视为担任检察官的前提条件，显然也不合适⑩。检察人员分类管理，不是暂时的应急之策，而是一个必然选择，所以不能仅仅看到目前检察官们的素质状况，还要考虑到其素质得以提高之后的规划，更为重要的是取消助理检察官，将检察官与书记官划清界限，这是分类管理的核心步骤，在这个问题上必须具有清醒认识。此外，书记官职务之执行，不如检察官之独立，应服从长官的命令，即听命于检察官，在检察官的指挥领导下履行职责；但在行政上，书记官服从检察长和业务部门长官的领导和调动，与检察官不发生关系，实行单独管理。一直以来，我国将书记官配置于检察官群体内，也就是配置于检察业务机构内，与检察官同样受到部门负责人的统一管理。但实行分类管理后，应将书记官单独管理，置于书记官长之下。

（3）法警。法警，乃辅助检察官以办理刑事案件之辅助人员。凡刑事案件，检察官侦查犯罪（自侦案件）常须逮捕人犯，送达文件，取保传人。此类事项，复杂而烦琐，自非检察官所能躬亲行之，故不得不设辅助机关为之协助⑪。《人民检察院组织法》第二十七条规定：“各级人民检察院根据需要可以设司法警察。”此为法检系统设立司法警察的法律依据。《人民警察法》主要对公安机关的职权作出规定，《中华人民共和国监狱法》对监狱系统的人民警察职权作出规定，但对于检察院司法警察的职权，现行法律则未作规定。目前对检察院司法警察职权规范只见于最高人民检察院《人民检察院司法警察执行职务规则（试行）》，但此条例作为司法解释，效力位阶过低且严重滞后，因为检察院司法警察直接限制人身自由、剥夺他人生命，以“条例”司法解释来规范警察权，显然是违背了“犯罪和刑法”及“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由法律规定的宪法精神⑫。此外，我国是将司法警察——作为警察的警种之一，按照《中华人民共和国警察法》授予警衔，实行编队管理⑬。既然如此，司法警察的职级及其晋升也就应当按照警察法实行独立序列，以脱离现在的行政管理模式。司法警察作为检察官的辅助人员，职级应当低于检察官，但是目前我国司法警察相对于其他警种的职级过低，实行分类管理之后，应当适当予以上调，以激发司法警察的积极性，做好编队统一管理。

（4）检察技术官。检察技术官是指检察机关中运用专业知识和专门技能对检察活动中涉及专门性技术问题提供技术支持的人员，其主要职责是辅助配合侦查和审查案件，通过检验、鉴定、翻译等活动，解决案件中的专业问题。检察技术官是检察官的重要辅助力量，纵然检察官素质再高，也不可能独立应对纷繁复杂、千变万化的案件，特别是现在高科技犯罪猖獗，如果没有技术官提供技术支持，检察官是不可能成功办理案件的。但是，我国目前为止仍然没有关于检察技术官的法律规定。检察技术官是被作为检察院的行政人员安排对待的，没有独立的职级晋升，也没有独立保障，更无司法荣誉感，造成人员的流动性极大⑭。而在国外，检察技术官的设置是普遍做法。如《日本检察厅法》第28 条规定：“检察厅设置检察技术官。”“检察技术官受检察官指挥，掌理技术。”《韩国检察厅法》第40 条规定：“检察厅可以设置翻译即担任技术部门业务的公务员。”《西班牙检察部组织章程》第71条规定：“检察机关配备一定数量的技术人员和其他人员，他们归相应的检察长领导，并在不影响其他机关行使职权的情况下从事本职工作。”⑮为与国际接轨，推动检察活动的顺利开展，我国应当设置检察技术官，接受检察官的指挥命令，按照公务员专业技术类职务晋升，在检察机关内部实行统一管理。

3.综合管理人员

各级检察院中从事综合管理事务的人员，性质上与检察辅助人员一样，都是行政人员。之所以称之为“综合管理”，是为了与检察行政职务相区别。检察行政职务应当仅指检察长、副检察长和主任检察官，且这三种职务都只能是由检察官来担任，以避免外行管理内行，保障检察权的运行。至于目前负责人事工作的政治处，其办事人员包括其处长，都应只是行政人员，处长是行政系统中的职务，而检察长、副检察长、主任检察官则是司法行政职务，二者完全不同，互不相干，从而使综合管理人员与检察长、副检察长、主任检察官完全隔离、分开，也只有如此，才能实现真正的检察人员分类管理。

对于行政辅助人员，我国目前的做法是与检察官混同管理：确实有着检察官任职资格且检察业务能力较强的人员，有很大一部分都在行政岗位上任职（如法律政策研究室、政治处的人员），而那些可能一辈子都在行政岗位上任职而未曾做过检察业务的人员，却同时有着检察官的职务，这不仅造成混编混岗，大量占用检察官的专项编制，而且使得检察官与行政人员区分不开，行政化管理模式尤为明显。此一矛盾自当反映于重要资源分配之检察官人事升迁调动上，检察官本应是检察院的主体，不管是案件事务分配，还是人事任免、升迁，都应当由检察官自己做主或至少应当尊重检察官的个人意愿。但是我国检察院内部实行首长负责制，形成了检察长、副检察长、处（科）长、副处（科）长、检察官、助理检察官、书记官的科层制体制，检察官的一切事务都要由行政领导和后勤行政人员负责，检察官本身被客体化为“行政管理”的对象。

目前，行政机构在检察院内部占很大比重，甚至在人数上和规模上超过了检察业务机构，一般的基层检察院要占全院总人数的30%以上。各级检察院一般都设有院党委（组）、办公厅（室）、政治部（处、科）、法律政策研究室、纪检监察局（处）、职务犯罪预防厅（处）、计划财务装备局（处）、检察技术处、法警局（大队）以及检察官培训与教育机构等行政机构。由于机构分工过细，导致人浮于事。行政事务应当是服务于检察官，为的是确保检察官能够更好地行使权力。尽管检察院内的行政人员不完全等同于政府的行政人员，但是毕竟与检察官南辕北辙、毫不相干。相比之下，检察院内的行政人员职务应当依据《公务员法》有关综合管理类职务的规定设置，按照公务员职级晋升管理。但应当注意的是，并不能因为检察内部分类管理制度，就轻看检察辅助、综合管理人员。

三、结语

古希腊先哲苏格拉底在描述其“正义”社会的实现时指出，有三件事情是必须认识清楚的：一是每个人在从事工作上具有不同的资质；二是每种工作对人的资质要求也是不同的；其三是要将最合适的人安排到最适合他的工作上，即人与工作要契合，以此才能实现社会效益的最大化。换言之，不是任何人都适合做检察官这项工作，检察官这项工作也不是任何人都可以做的；适合并且能够做的被称为检察官，而那些不适合、不能够做检察官工作的人，就应当被冠以其他的职位名称，干着其他的事情，当然也应当遵行其他的管理模式，这些人可能被称为检察官助理、书记官、综合管理人员等。但反观我国，做着检察官工作的人却被行政管理模式套牢，可做着行政工作的人却被称为检察官。因此，检察人员分类管理改革势在必行。与此同时，检察分类管理制度虽然已经酝酿许久，但毕竟是一项新的制度，而每项改革都需经过长时期的调研并不断修正，在检察系统内外部培养共识，争取支持，才能持久，切不可推行过猛，甚至对现职人员的权利造成过大伤害；要从整个检察制度面进行修订，虽然幅度很大，但是确定整体架构、找准航向之后，会给民心以稳定感，再逐渐依环境的变化以及回应改革，既能减少实施的阻力，也能表现国家在改革上的政治号召力，可以说是一种进步稳妥的做法，有利于确保改革顺利成功⑯。

注释：

①李清辉：《统一解释法令制度之研究》，辅仁大学法律学研究所硕士论文，1987年6月，第80页。

②苏力：《送法下乡：中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第113页。

③王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第469页。

④刘辉：《刑事司法改革试点现象》，《中国刑事法杂志》2013年第8期。

⑤关于“非正式制度”，参见苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第427—441页。

⑥蔡碧玉：《我国检察机关人力运用之研究》，台湾大学社会科学院政治学系硕士论文，2008年1月，第68页。

⑦邹绯箭：《“检察一体”与中国上下级检察院组织关系构建》，《中国刑事法杂志》2013年第8期。

⑧蔡碧玉：《我国检察机关人力运用之研究》，台湾大学社会科学院政治学系硕士论文，2008年1月，第87—88页。

⑨韩成军：《检察权配置的制度环境探析》，《河南大学学报（社会科学版）》2013年第6期。

⑩王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第469—470页。

⑪蔡荫恩：《法院组织法新论》，三民书局1978年版，第77页。