特种设备事故应急救援预案的编制研究

宋前甫

（南京市锅炉压力容器检验研究院)

0 前言

特种设备是人类现代生产的工具，是现代生产力的一种重要的组成部分。国家质监总局公布的信息显示，截至2012年底，全国特种设备总量达821.67万台，比2011年上升12.7%[1]。国务院发展研究中心在一份研究报告中指出：我国特种设备增长迅速，以特种设备为主要生产设备的行业产值占GDP的比重达到64.13%[2]。由此可见，特种设备一旦发生事故，将可能造成巨大的人员伤亡和财产损失。

据国家质检总局办公厅有关统计资料显示，2012年全国共发生各类特种设备事故228起，死亡达292人，受伤超过354人[3]。2013年11月22日青岛输油管线发生特别重大事故，事故共造成62人死亡，136人受伤，直接经济损失高达7.5172亿元[4]。2014年1月11日国家安全监管总局网站发布的事故调查报告指出，应急处置不力是这起事故暴露的突出问题之一。报告还特别指出，青岛经济技术开发区管委会未能及时依据相关应急预案快速判断并提升应急响应级别，未及时采取警戒保卫措施，也未及时疏散附近的群众，从而导致事故的严重扩大化，给人民的生命和财产造成了不可挽回的损失。

特种设备事故还有一个显著的特征，就是发生事故后，如果控制不当，容易造成事故伤亡进一步扩大，甚至发生次生灾害[5]。因此，加强特种设备事故应急救援预案的管理、编制及实战演练工作，提高预防和处置突发事件的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，也是实现中国梦的重要内容之一。

1 我国特种设备事故应急救援管理现状

1.1 特种设备事故应急救援预案的急迫性

目前，我国预防特种设备事故的状况得到了一定的改善，应急救援技术也有了一定的提高，但相比之下，我国特种设备事故率是欧美发达国家的6倍之多[6]，特别是死亡在3人以上的重大事故频频发生。在预防和应急救援方面，存在很多不完善的地方，这是事故率高的重要原因之一。我国特种设备的安全状况存在诸多漏洞。为此，建立健全特种设备事故应急救援预案体系，对于提高特种设备事故的应对能力，减少事故造成的生命财产损失[7]，是极为重要的。不论在当前还是今后很长一段时间内，这都是一项紧迫的任务。

2014年1月1日颁布的 《中华人民共和国特种设备安全法》第六十九条明确规定，县级以上地方政府及其负责特种设备安全监督管理的部门应当依法组织制定本行政区域内特种设备事故应急预案[8]。此外，建立事故应急救援预案也是 《特种设备安全监察条例》、 《中华人民共和国安全生产法》的一项重要要求。

1.2 我国特种设备事故应急救援工作的不足之处

为了进一步提高我国特种设备应急救援技术，2007年国家质检总局特组织开展了应急救援方法和装备研究，进行了全国特种设备应急管理与协调指挥机构的建设，组建了特种设备应急救援专家队伍、救援队伍和救援信息库，组织制定了30多个“特种设备专项应急预案指南”。

考虑到我国特种设备应急救援工作还存在许多不足，为了提高特种设备安全应急处置能力，2013年8月国家质检总局特部署了特种设备应急救援预案的编制与人员培训工作，并再次修订完善了15个 “特种设备应急救援专项预案指南”。目前，我国特种设备事故应急救援工作的不足之处主要有以下几个方面：

（1）小型企业没有应急预案，或者应急预案过于简单，不能应用到现场救援中；

（2）重大事故救援现场缺乏统一指挥及协调；

（3）应急事故救援现场缺乏强大的信息及时反馈技术保障；

（4）缺乏对应急救援人员的专业培训及对应急救援技术的专业研究；

（5）对于重大事故没有强大的通讯信息保障系统；

（6）部分相关政府部门和企业缺少特种应急救援交通工具，没有及时更新必备的防护装备、探测仪器等；

（7）缺少应急培训及实战演练，因而发生重大特种设备事故后缺乏救援经验。

2 编制特种设备应急救援预案的要求

特种设备应急救援预案是发生事故后应急救援工作有序进行的必备条件之一。预案的编制必须依据 《中华人民共和国突发事件应对法》、 《中华人民共和国安全生产法》、 《中华人民共和国特种设备安全法》、 《特种设备安全监察条例》、 《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、 《生产安全事故应急预案管理办法》、 《突发事件应急预案管理办法》、 《特种设备事故报告和调查处理规定》等法律、法规和国家标准，并依据参考2013年7月19日颁布的 《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》。应急救援预案的内容必须满足以下基本要求[9]。

（1）严格依据国家有关的法律、法规和标准

编制预案一定要依据国内现有最新的法律、法规和标准，才能保证预案的权威性、准确性和科学性[10]，才能更好地指导相关部门和企业的救援工作。

（2）应急预案要有针对性

简单、易懂、有针对性是应急救援预案的重要特征。预案应当简明扼要，要使每个参与应急救援的人员都能很容易看懂，很容易操作，能够落实[11]。针对不同种类的特种设备可能造成的灾害后果，应编制不同类型的应急预案；针对特殊条件下的事故，应该依据事故的特征编制对应子预案（如地震、洪灾、山顶滑坡等自然灾害），以保证发生各类特种设备事故后有其特定的应对措施；要根据以往重大事故中的救援经验和应急演练的总结报告，针对救援过程中存在的能力缺陷或不足之处，编制最新的事故应急救援预案。

（3）应急预案要有科学性、实用性

事故应急救援工作对其科学性有很高的要求，预案编制人员必须依据科学原理，全面调查、收集和研究危险源的分布、应急资源，科学地分析和实验验证应急处置技术的准确性，使应急处置技术和程序与突发事故演变状态相吻合[12]，制定出符合现场的救援方案。

（4）保证预案的完整性

应急预案的内容应完整包含发生特种设备事故后应急响应工作所要求的基本内容，主要应具备功能的完整性、应急程序的完整性和适用范围的完整性。

（5）预案要简洁清晰

应急预案一定要结构清晰、易于查询、逻辑性强，要保证各个章节的衔接，思路明确，便于使用者很容易就能理解和掌握，不然就会影响预案的执行效果。

3 特种设备应急救援预案的基本内容

按照国务院办公厅发布的 《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》规定，应急预案一般包括下述内容。

（1） 总则

预案的总则部分主要是阐明本预案的编制目的、编制依据 （即依据的相关法律法规和相关标准等）、工作原则及预案的适用范围。

（2）组织指挥体系及职责

组织指挥体系及职责主要是明确应急救援预案组织机构以及各个应急组织机构的职责、各个机构的人员组成[13]，对机构的职责应该详细阐述每个组织机构的权利和义务，任务责任到部门并明确到个人，明确事故发生后应急组织机构的任务分配以及各机构之间的协调。

（3）预防和预警机制

预防和预警机制的内容包括：预防事故发生采取的有效措施、危险源的监控措施、预防和预警的信息支持系统、预警信息的及时报告和发布、预警级别。预警级别应与 《国家突发公共事件总体应急预案》相吻合，一般将事故等级划分为四级，分为Ⅰ级 （特别重大）、Ⅱ级 （重大）、Ⅲ级 （较大）和Ⅳ级 （一般）[14]。

（4） 应急响应

应急响应的内容为：响应的分级 （原则上按一般、较大、重大、特别重大四级启动相应预案）[15]，信息共享和处理，通讯，指挥和协调，紧急处置程序，现场的警戒与人员疏散，社会资源的动员参与、新闻报道和应急结束等。

（5） 后期处置

后期处置应包括：事故发生后现场的相关设施快速恢复到正常状态、善后处置工作、保险理赔、事故的调查、事故经验教训总结和备案等。

（6） 保障措施

保障措施主要指的是发生事故后，应急救援队伍及时赶到事故现场、保障现场救援的通讯信息畅通、救援装备和物资及时到位、经费保障、技术储备及保障、宣传、培训、演练等。

（7） 附则

附则部分主要是相关名词术语的解释、预案的管理与更新、实施与失效、制定与解释、奖励与责任等。

（8） 附录

附录部分主要包括应急预案的相关子预案、预案总体目录、分预案目录、预案的文本的格式规范、相关机构和专家通讯录、外部协作单位联系表、事故信息快报、应急抢险装备设施明细表。

4 结束语

编制特种设备事故应急救援预案的主要目的是为了有效地预防、处置和应对突发的特种设备事故，快速地控制事故的发展，增强处理突发事件的综合指挥能力，提高应急救援的快速反应和协调水平，最大限度地减少事故引起的人员伤亡和经济损失。

目前，我国特种设备安全事故频频发生，伤亡人数和经济损失重大程度令人堪忧。究其原因，除安全措施投入不够和综合管理水平存在缺陷外，缺少应急救援预案、应急救援预案不够完善及应急处置不力等都是造成事故严重扩大化、导致人民生命和财产遭受重大损失的主要原因之一。

建立健全特种设备事故应急救援预案，对特种设备事故的预防、监测、预警、处置以及应急救援的组织、指挥、保障等都具有重要的意义。

[1] 质检总局关于2012年全国特种设备安全状况的情况通报.国家质监总局门户网站 [EB/OL]，http：//tzsbaqjcj.aqsiq.gov.cn/,2013-6-9.

[2] 黄欣.基于风险的特种设备安全监管模式研究 [D].广州：华南理工大学，2011.

[3] 2012年我国因各类特种设备事故死亡近300人.新华网 [OL]， http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-01/28/c_114530345.htm,2013-1-28.

[4] 中石化将赔偿青岛油管爆炸事故7.5亿经济损失.环球网 [OL] ， http：//china.huanqiu.com/roll/2014-01/4746748.html,2014-1-12.

[5] 梁峻，陈国华.特种设备风险管理体系构建及关键问题探究 [J].中国安全科学学报,2010,20（9）：132-138.

[6] 张新梅,陈国华,张晖,等.我国应急管理体制的问题及其发展对策的研究 [J].中国安全科学学报,2006,16(2)：80-84.

[7] Fink S.Crisis management：Planning for the inevitable［M］ .New York：American Management， 1986.

[8] 中华人民共和国特种设备安全法 [Z].2014.

[9] 陈荣庆,佟瑞鹏.企业生产事故应急预案编制技术 [J].中国安全生产科学技术,2006,16(12)：55-60.

[10] 瞿咬根.化工园区突发事件全流程应急管理研究 [D].上海：上海交通大学，2009.

[11] 杨芳，储胜利.企业应急预案编制的难点及对策研究[J].中国安全生产科学技术，2011，7（1）：127-130.

[12] 虞汉华，虞谦.大型城市重大危险源监管与应急救援体系的研究 [J].中国安全科学学报，2005，15(9)：96-99.

[13] 刘伟.高校应急管理能力研究 [D].徐州：中国矿业大学，2009.

[14] 狄彦,帅健.油气管道事故原因分析及分类方法研究[J].中国安全科学学报,2013,23(7)：109-115.

[15] 国家质监总局特种设备事故调查处理中心.特种设备事故应急与调查处理固定承压类分册 [M].北京：中国质检出版社，中国标准出版社，2011.