我国应对突发性海洋灾害管理现状研究

于沆沆

（中国海洋大学 青岛市 266071）

1 我国应对突发性海洋灾害管理现状

突发性海洋灾害主要包括风暴巨浪、海雾、赤潮灾害、海啸灾害、海冰灾害、海岸侵蚀以及溢油事件等。我国是世界上遭受海洋灾害最多的国家，综合近20年的统计资料，我国由突发性海洋灾害造成的直接经济损失每年约5亿元，死亡500人左右，已成为我国海洋开发和海洋经济发展的重要制约因素。

应急管理就是对突发事件做出快速有效的应对。通过对突发事件的早预警、早准备，能够避免一些事件的发生，对突发事件的保障措施得当，能够把事件的影响限定在一个局部区域，就不会对社会的其他区域带来消极影响，从而保障稳定性。通过长期努力，我国已建立起比较完整的突发性海洋灾害应急管理体系，但同时，我国初步建立的灾害应急管理体系尚存在许多问题，需进一步改进。

1.1 我国突发性海洋灾害应急管理运行机制构建

1.1.1 组织领导机制

我国灾害应急管理基本体制是：统一领导，分工负责，分级管理。即由党中央、国务院进行总体指挥，地方各级党政机关统一领导；各相关职能部门分工协作；从党中央、国务院到地方各级政府都有特定部门承担灾害管理工作。

我国突发性海洋灾害应急管理由国家海洋局领导，国家海洋局成立应急管理领导小组，由局长任组长，相关副局长为副组长，办公室、环保司、科技司、预报与减灾司、国际合作司、中国海监总队（前）主要负责人为成员。局应急管理领导小组统一指挥各工作组具体负责的应急管理体制。全面履行信息汇总、灾害处置、综合协调、指挥调度和应急值守等职责，发挥运转枢纽作用。

1.1.2 灾害预案机制

灾害应急预案，是指政府为应对可能发生的突发事件，并降低突发事件的破坏程度，保证迅速、有效地展开应急与救援行动，预先制定行动方案。

在突发性海洋灾害预案方面，在《国家突发公共事件总体应急预案》的框架下，2005年，国务院审议通过了国家海洋局编制的《风暴潮、海啸、海冰灾害应急预案》和《赤潮灾害应急预案》。2009年，国家海洋局又对预案进行了修订，文件加强了对海洋灾害预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制的规定，形成了一套完整的救灾运行机制。同时，我国主要沿海省份也编制了应急预案，如2006年山东省编制了《山东省风暴潮、海啸、海冰灾害应急预案》，我国主要沿海城市也结合自身特点，编制了市级海洋灾害应急预案，如日照市编制了《日照市风暴潮、海啸、海冰灾害应急预案》。这些预案都对海洋的防灾救灾工作起到了重要作用。

1.1.3 灾害预警机制

灾害预警是海洋灾害的第一道防线，只有准确、及时地对灾害进行预报预警，才能为灾害的应急准备赢得宝贵时间，从而减少灾害造成的损失，最大限度地节约人力、物力和财力。预警机制是在突发海洋灾害来临之前，对灾害的预报、预测，然后根据预测信息和评估结果，判断突发灾害可能带来的危害程度和发展趋势，确定相应的预警级别，并向社会发布相关信息，提供预先处理，以减小损失的机制，主要包括信息监测和发布、预警措施和调整、预警解除等环节。

目前，我国对突发事件的管理工作重心已经由灾后救助和恢复重建转为危机预警、危机管理准备工作。随着科技进步、灾害应急管理的不断创新，我国突发性海洋灾害的预警水平得到了很大提升，高科技预报预警设备投入使用，比如“风云”系列气象卫星、“北斗”导航卫星、“海洋一号”B卫星等，都在其中发挥了巨大作用。

1.1.4 应急处置机制

1.1.4.1 迅速反应原则

突发性海洋灾害发生后，我国政府需第一时间做出反应，组织各方力量，采取有效措施，救治伤员，防止事态扩大，防止次生、衍生事件发生，减轻国家和人民生命财产的损失。我国的应急相应措施主要包括：24小时内中央救灾工作组到达灾区，24小时内救灾物资到位，24小时内对灾民救助到位。

《突发事件应对法》第7条规定：突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告，上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。

1.1.4.2 应急队伍建设

我国应急指挥机构包括国家海洋灾害应急指挥中心和多个海洋灾害专项应急指挥部。国家海洋灾害应急指挥中心由国家海洋灾害应急管理委员会办公室管理，主要负责有关海洋灾害预案的制定、全国范围的海洋灾害风险评估和灾害发生后提供救灾方案、领导协调抗灾应急工作。各专项应急指挥部设在国务院主管部门，由国家应急委员会领导，主要负责海洋灾害应急指挥和应急处置工作。

在突发性海洋灾害救援的人力资源方面，针对海洋灾害可能给海上和沿海陆地造成双重危害的特殊性，海洋灾害的救援包括岸上救援和海上救援2个方面。我国主要有综合性应急救援队伍、海上专业应急救援队伍、沿海及涉海大中型企事业单位和社会团体应急救援队伍、志愿者应急救援队伍等。

1.1.4.3 救灾保障机制

经费保障：国务院和县级以上人民政府采取财政措施，保障突发性事件的工作经费。物资储备保障：我国已经在沈阳、郑州、成都、长沙等10个城市建立了中央及救灾物资储备点。一些多灾易灾地区，也建立了地区性救灾物资储备仓库。应急通讯保障：针对灾害发生后可能发生通讯中断情况，我国建立了有线、无线相结合，基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通讯保障系统，确保通信畅通。

1.1.5 灾后恢复重建机制

灾后恢复重建机制是指灾区突发事件的威胁和危害基本消除后展开的事后恢复和重建工作，主要有：对各类设施的修复，恢复生产、生活、工作秩序，解决救灾中产生的矛盾和纠纷等。

突发性海洋灾害往往带来人员死伤、房屋被毁、养殖业受损，也会严重影响灾区群众的身体和心理健康。因此对受灾人员必须予以妥善安置，认真组织好灾后重建。目前，我国在突发性海洋灾害恢复重建方面主要建立了停止应急处置措施、开展受灾群众的安抚工作、实施受灾地区重建计划、开展经验总结等方面的措施及制度，使灾区经济、社会秩序尽快恢复到正常状态，使受灾民众恢复生理和心理健康，重新投入日常生产、生活中去。

1.2 灾害应急管理法制体制构建

我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家，党和政府高度重视应急法制建设。2003年，我国公布和实施了《突发公共卫生事件应急条例》，将应对突发事件纳入法制化轨道；2004年，党的十六届四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系和应急机制，提高政府应急管理能力；2006年，国务院发布《关于全面加强应急管理工作的意见》；党的十七大明确要求“完善突发事件应急管理机制”；2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第29次会议，通过了新中国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律——《中华人民共和国突发事件应对法》，并于2007年11月1日正式实施。它的颁布实施，标志着我国的社会管理和公共服务日益成熟。截至2009年，己经制定涉及突发事件应对的法律40多部、行政法规37件、部门规章60多个、有关文件111个。

我国现行的海洋应急管理方面的法律法规有《海洋环境保护法》、《渔业法》、《海上交通安全法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《海洋倾废管理条例实施办法》、《委托签发废弃物海洋倾倒许可证管理办》、《海洋石油勘探开发环境保护条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》、《渔业船舶检验条例》、《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》等。这些法律法规在提高社会各方面应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻突发事件造成的破坏，保护人民的生命财产安全，维护国家安全等方面发挥了重要作用。

2 我国应对突发性海洋灾害应对机制的不足

2.1 管理机制尚不完善

2.1.1 部门协作有待进一步加强

目前，我国主要为单灾种、分部门、分地区的单一灾害管理模式，灾害发生后，与其他部门、地区的协调组织能力较弱。这种单一的灾害管理模式，第一，突发事件发生后，需要花费大量时间用于各管理机构的协调，造成时间延误和资源浪费；第二，事先没有一套完整的灾害事件处理操作方案，降低应急效率。比如突发性海洋灾害往往与其他灾害相伴而生，如风暴潮台风与灾害性海浪、台风与暴雨等，会涉及气象、环保、地震、医疗等多个职能部门，我国按照灾害类别划分应急管理系统的管理机制，往往会造成灾害来临后，不同的管理部门各司其职，一定程度上降低了工作效率。

2.1.2 预案体系尚不完善

近年来，我国在应急预案建设方面有了很大进展，但是仍不成熟。多数应急预案流于形式，缺乏可操作性；有些预案停留在文件层面，没有演习和演练，不知道实际效果；有些预案部门分工不明确，灾害来临时易造成推脱责任的现象。海洋灾害应急预案也不够健全，有关海雾、海岸侵蚀、咸潮、海平面上升等方面的应急预案还不够完善。

2.1.3 监测预报能力仍然较弱

我国2006年6月通过的《突发事件应对法（草案）》明确提出建立检测、预警系统以应对突发事件。在目前的自然条件和科学技术条件下，有许多自然灾害还不能预测、监测到，进一步加强对突发自然灾害的监测预报，在自然灾害发生前采取相应措施，可以最大限度降低突发自然灾害的危害。随着我国经济、科技水平的提高以及海洋应急管理工作的需要，我国海洋灾害监测预报的基础建设仍较为薄弱，我国沿海海岸线只有60余个岸站，海上观测的数据稀缺，不能进行连续的大面积的海况检测，观测设备和仪器相对落后，预报预警技术有待发展。

此外，在海洋灾害信息综合处理方面，我国目前缺乏将灾害信息综合集成的决策支持平台，尚待发展以数据库、高速网络和多媒体技术为支撑的综合信息集成平台。

2.2 法律体系尚不健全

目前，我国缺少处理重大突发事件的基本法律，仅仅是针对不同突发事件分别立法，相对分散，不够统一缺乏沟通协作。在海洋灾害应急管理方面，我国还缺少专门的海洋灾害应急管理法律法规，很多海洋灾害应急管理的相关规定都分散在不同的法律法规中，缺乏系统性。

同时，我国现行的救灾模式主要以政府应对为主，其他社会力量发挥不够，救灾社会化程度低。单一的政府救灾模式的局限性越来越明显：（1）政府从事救灾工作的人数有限，很难保证救灾工作细致化，对救灾效果容易造成负面影响。（2）政府的机构特征不仅容易导致官僚化，而且有碍于救灾效率，很难保证政府所拥有的资源能够有效地用于救灾工作。政府、企业、社会组织之间制度化的协调合作不仅可以激发公民参与的积极性和主动性，还能有效整合社会力量，形成一种合作的治理机制。因此，我国法律法规也需要规范政府、企业、各民间机构及非政府组织在灾害发生时所要履行的职责。

2.3 公众防灾、救灾意识和能力薄弱

虽然我国进行了突发灾害知识方面的宣传和教育，使人们的灾害意识有所提高，但是民众整体灾害知识缺乏，造成公众不重视防灾减灾工作，缺乏自救、救护意识和能力，这是我国危机管理中存在的一个重要问题。

3 我国应对突发性海洋灾害管理的改进措施

3.1 加强海洋应急管理体制、机制和法制建设

3.1.1 增强法律支撑，进一步加强部门协作

目前，政府制定的应对突发事件的法律法规相对分散，仅仅是针对不同类型的突发事件立法就缺乏沟通协作，部门协作也有待进一步加强，应急工作急需建立起部门间的协调机制，密切协作、整合资源、信息共享。根据预防和处置海洋自然灾害的需要，抓紧做好有关法律法规以及规章制度、标准的制定和修订工作。

3.1.2 进一步加强预案体系建设

在国家减灾预案的宏观指导下，应以所在地区的灾害区划背景为前提，分级分区制定区域减灾预案。比如，地方海洋行政主管部门应根据国家总体应急预案和风暴潮、海啸、海冰灾害应急预案、全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划的要求，结合实际明确应急管理的指挥机构、办事机构及其职责。同时，要加强对预案的监督检查，经常性地开展预案演练。海洋灾害应急演练涉及多部门，通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调和职责落实。

3.2 加强应对海洋灾害的处置能力

在工作机制上，要根据海洋灾害的特点树立以预防为主的工作思路，加快海洋灾害预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等工作机制的建设。组建由政府直接领导的，能够统一指挥与协调和整合现有相关部门和各地方处理应急事务的机构，利用政府的政治优势和组织优势迅速整合社会资源，提高海洋灾害应急管理效能。快速有效应对灾害的关键在于基层政府，因此必须确保地方政府在应对突发海洋灾害时能起到关键性作用。

灾害应急救援工作离不开资金和物质保障，因此，政府应加大灾害经费保障力度，加大灾害救援装备和技术投入，进一步提高搜索和营救装备水平，以应对因突发海洋灾害造成房屋倒塌而导致的灾难。根据不同地区灾害的不同特点，组建、训练突发灾害应急救援队伍，建立综合救援体系，建立灾害应急物资储备系统，以保证应急物资储备充足，调配及时。

3.3 公众教育与国际交流与合作

突发性海洋灾害因其突发性的特点，破坏性强，因此，必须加强对沿海民众灾害防范和救护的教育。

加强海洋应急管理科普宣教工作，最大限度增进社会对于海洋灾害的应对能力。要在社会各界广泛开展海洋灾害应急培训，深入宣传海洋应急预案，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能，逐步推广应急识别系统。培养民众树立应急观念，增强安全防范意识，营造防灾减灾的社会氛围。编写市民防灾手册；展开海洋灾害应急模拟演练；广发开展宣传教育，形成政府为先导、民众广泛参与、安全防范、有力应对的防灾减灾局面。

学习、借鉴有关国家在海洋灾害预防、紧急处置和应急体系建设等方面的有益经验，加强与有关国家、地区及国际组织在应急管理领域的沟通与合作，参与有关国际组织并积极发挥作用。

[1]计雷.突发事件应急管理[M].北京：高等教育出版社，2006.

[2]国家海洋局.2009年中国海洋经济公报[M].北京：国家海洋局，2010.

[3]麻宝斌.政府刘刘管理的理论与刘策[M].吉林：吉林大学出版社，2008.

[4]郭济.政府刘急管理刘务[M].北京：中共中央党校出版社，2004.

[5]刘枫.我国突发性环境事件应急制度研究[J].经济论坛，2009（4）：19-22.

[6]付锐.环境保护中公众参与问题研究[J].民营科技，2010（7）：32-35.

[7]张建伟.论突发环境事件中的政府环境应急责任[J].河南社会科学，2007（6）：67-71.