创新建管机制，大力发展五小水利工程

周泽珍

（湖南欣盛建设有限公司 常德市 415000）

五小水利工程是小泵站、小塘堰、小水渠、小涵闸、小机井等工程的统称。五小水利工程在农业生产中发挥了不可替代的主力军作用，是农业增效、农民增收的重要保障。建设时受资金、技术等条件限制，标准普遍偏低，加之重建轻管、运行多年来管护难以到位，绝大多数工程效益衰减严重。近年来，五小水利工程虽已受到重视，但建管体系和机制还处于探索和形成阶段。因此，创新建管机制，大力发展五小水利工程显得尤为必要和迫切。

1 五小水利工程现状

1.1 基本情况

武陵区地处湘西北常德市中心城区，总面积269 km2。其中郊区农村六乡一镇，有农业人口10.02万人。耕地面积 0.804万 hm2（12.06万亩），灌溉面积0.67万hm2（10.1万亩），其中有效灌溉面积0.57万hm2（8.56万亩）。该区地处洞庭湖平原地区，五小水利工程量大面广。小泵站包括小型灌溉泵站、小型排涝泵站，其中小型灌溉泵站142处3 520 kW,小型排涝泵站26处5 344 kW；小塘堰主要为平塘，共551处；小水渠包括中型灌区末级渠系、小型灌区渠系和小型排涝渠系，其中中型灌区末级渠系和小型灌区渠系582.3 km，小型排涝渠系（即控制面积万亩以下的排涝沟道）179.5 km；小涵闸包括各类输水、控水建筑物和桥涵等，共计1 789处；小机井19处494 kW。

1.2 工程现状分析

（1）小泵站普遍设备老化，机房破损。该区的小型泵站大多建于20世纪60～70年代，可谓“先天不足”。部分泵站已达到使用年限，运行功能日渐衰减。有些泵站甚至主机组严重老化，电气设备绝缘性能下降，安全可靠性明显降低。还有些泵站防洪标准偏低，仅能达到5～10年一遇的标准，汛期外河水位抬高，受洪水顶托致使提排扬程增大，机组超负荷运行，震动剧烈，排水流量减少，效益下降，在高洪水位时经常被迫停机。

（2）小塘堰淤积垮塌，蓄水能力严重削减。该区共有大小塘堰551处，这些塘堰既解决了部分农田灌溉、也为排涝增加了调蓄水面，为当地农民生产生活发挥了重要作用。但因年久失修、投入不足等原因，塘堰淤积损毁十分严重，平均淤深（1~1.5）m,调蓄功能严重衰退，灌溉效益不到设计的50%，影响和制约了农业正常生产。

（3）小型渠道渗漏不畅，排灌效益衰减。由于小型渠道建设标准普遍不高，加之年久失修，杂草丛生，水毁、淤塞严重。末级（小）渠道渗漏，配套建筑物毁损，配套率仅50%左右；实际有效灌溉面积衰减严重，加上管理不善，区内水资源浪费严重，利用率低，工程难以发挥应有的工程效益。据测算，渠系水利用系数仅0.42左右。

（4）小型涵闸陈旧落后，失修失控。小型涵闸绝大部分受当时设计水平和施工条件限制，普遍存在设施陈旧老化，闸门腐朽漏水，金属结构锈蚀、止水破坏，测压及沉陷观测设备严重损坏等问题。有的闸身出现严重裂缝，启闭机杆弯曲，不能正常开启闸门；有的出口翼墙部分坍塌，工作桥墩沉陷严重，工作桥面板悬空；有的机房破损漏雨，门窗腐烂；有的土石结合部渗水，混凝土部位多处老化脱落等。

（5）小型机井投入有限，使用周期短。该区地下水资源较为丰富，地下水埋藏较浅，取水方便，加之小型机井造价相对较低，区内近年来修建了一批小型机井，主要分为两个类型：一类为政府投资，装机（11~15）kW，解决（200~500）亩的灌溉用水；另一类为群众自发建设，多为单家独户式，装机（3~5）kW，解决（5~30）亩的灌溉用水。但由于机井建设地点较为分散，不利管理，地下水量不稳定，一般来说使用周期较短，有的甚至只有1~2年。而且用于灌溉，地下水质不如地表水，因此小型机井建设投入受限，使用效益不高。

2 五小水利工程存在问题与原因分析

2.1 主要问题

（1）工程老化严重。现有五小水利工程多建于20世纪60~70年代，这一时期建设速度较快，但相当一部分工程设计标准低，水工结构施工质量差，部分泵站已达到使用年限，设备老化失修，运行功能日渐衰减。

（2）改造资金不足。国家及省级部门对小型泵站、涵闸尚未启动更新改造规划工作，对小型水利工程建设和管理补助资金极为有限。然而小渠道、小塘堰、小涵闸等五小水利工程数量众多，所需资金量极大，各级财政难以承担。

（3）工程管理缺位。现有五小水利工程管理模式多为村组管理，由于村组管理既无资金又无技术，管理人员专业水平低、待遇低、年龄大，且多为兼职，五小水利工程管护严重缺失，设备安全难以得到保障。

2.2 原因分析

（1）投工投劳直线下降。一是农村“两工”取消，农民投工投劳积极性下降。武陵区五小水利工程建设资金除国家、省级和地方政府补助外，其他主要靠受益区农民投工投劳。农村税费改革取消“两工”后，失去了农村水利建设的支点，投工投劳投资直线大滑。二是受利益驱动，民间资本投入动力不足。社会资本投入主要偏向于经营性、资源性水利工程，而五小水利工程属于准公益性工程，投入明显不足。而且，最近几年各地用于水利建设的投工投劳主要作为国家重点项目建设的地方配套资金折资，用于五小水利工程的投工投劳微乎其微。

（2）财政投入严重不足。一是中央、省、市级财政投入有限。武陵区在2011年以前由上级部门补助投入的五小水利工程建设仅山（平）塘清淤工程一项，每年投入也才几十万元。二是区级财政投入资金短缺。武陵区财政状况虽在常德市9个区县中属于较好的，但仍是吃饭财政，财力不是十分雄厚，加之近几年重点工程建设地方配套任务沉重，仅小农水重点县建设一项，区财政每年就需配套367.5万元，很难拿出更多资金用于五小水利工程建设。拿小型排涝泵站来说，如每年区财政拿出200万更新改造一处，26处需要26年才能全部改造完成。

（3）资金投入渠道分散、结构性不合理。一是资金缺乏统筹。目前，农田水利建设投入涉及发改、财政、水利、农业、农开、国土等多个部门，资金分散使用、撒糊椒面现象突出，多头管水造成“各打各的算盘”，导致投资效果不理想。二是重复建设严重。由于有的部门专业性不强，部门规划随意性很大，重复建设造成资源浪费。三是工程标准不高。个别部门只考虑政绩和小集体利益，投资建设的五小水利工程存在标准低、质量差等问题，甚至有些部门从末级渠道开始建设，没有统筹考虑水源问题，造成渠道建后长期无水，工程成为一种摆设，没有真正让农民受益。

（4）水利建设“一事一议”开展不理想。2010~2011年武陵区总计62个“一事一议”财政奖补项目仅15个为水利工程项目，且该项目由财政部门统一管理，水利部门并未参与，建设的项目缺乏统一规划管理，效果普遍一般。

（5）土地转让收益未惠及农田水利建设。武陵区由于管理体制问题，很多职权与市里交叉。如城市土地转让收益全部在市级财政，而市财政并未按政策要求将土地转让收益返给武陵区用于农田水利建设。尽管多次向上级汇报反映，但至今未取得实质性进展。

（6）五小水利工程管理体制、运行机制以及产权制度改革不尽人意。一是管理体制僵化。农村体制改革后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村水利工程由于管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有明确界定，导致农村水利工程建、管、用三位脱节，管护主体缺位。除大中型水利工程有专门的管理机构和人员外，大部分五小水利工程基本上是有人用无人管。二是运行机制不活。大多数水管单位性质不明，公益性工程缺乏财政支持，经营性工程又难以实现良性发展，造成工程管理基础薄弱，工程维修资金难以落实，服务质量难以保证，效益难以正常发挥。三是产权制度不明。长期以来由于农村水利工程产权不明、责权不清，导致工程管理、维护费用渠道不畅，受益区农民又无资金维修，进一步加剧了农村水利工程老损程度。特别是一直以来各地都存在重建轻管、重大轻小、重枢纽轻配套，致使五小水利工程成为“弃儿”，形成“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的被动局面。

3 对策建议

（1）组织机制需进一步明晰。“建设是基础，管理是关键，使用是目的”。五小水利工程建设应建立长效运行机制，明确管理责任主体。要达到“四有”：有规范的管理制度，有科学调度的组织原则，有素质较高的管理队伍，有稳定的管护经费。逐步建立起以乡镇主导、基层水利站为基础、村级水管员为支撑、农民用水户组织为补充的五小水利工程管理组织机制。

（2）投入机制需进一步整合。农田水利基础设施建设投入，建议改多头治水为水利部门一家治水，下决心从体制上对各种涉水资金进行整合。在当前投资体制改革难度大的情况下，认真研究如何有效提高资金的使用效率。在区县一级，应允许在不改变资金方向的前提下整合各个渠道的农田水利建设资金，实行全区农田水利工程的统一规划、统一设计、统一管理，并将资金捆绑使用，上级部门不能以捆绑使用为由停拨或减拨资金。同时，建设资金要专款专用，不能挪用。

（3）规划机制需进一步统筹。水利部门虽已编制农田水利规划，但其规划都是按水利资金编制，而其他涉农部门各有各的规划。按照2011年中央1号文件和国务院办公厅《关于转发国家五部委关于建立农田水利建设新机制意见的通知》（国办发[2005]50号）的要求，应进一步明确县级农村水利建设规划，整体推进农田水利工程建设和管理。建议省政府出台相关文件明确涉农部门统一修订完善县级农村水利建设规划，并经当地人大或政府审批后施行，统筹安排、分步实施，一张蓝图绘到底，保证规划的连续性和完整性。

（4）运行管理机制需进一步完善。针对目前水利工程“重建轻管”的问题，建议在做好水利工程及维修养护费用测算调查的基础上，积极推进“四个落实”，即落实经营管理主体，落实工程安全责任、防汛抗旱责任和维修养护责任，落实管理标准，落实监管措施。积极推动五小水利工程管理体制改革，明确产权，落实管护主体，筹措管护资金，建立农民用水协会管理机构和长效运行机制，加强工程养护维修，实现政府引导、自主经营和良性运行，真正走上日常有人管、坏了有人修、更新有能力的良性轨道，确保工程发挥效益和农民长期受益。

（5）思想认识需进一步提升。如果把水利工程比作农业的血管，直接通往田间地头的五小水利工程就是“毛细血管”。通过实践检验，建好五小水利工程，既可以防范农田渍淹，又可以保证抗旱水源，确保农业旱涝保收，农民安居乐业。因此要运用电视专栏、广播、宣传车、张贴标语等方式，广泛宣传开展五小水利工程建设的重大意义和优惠政策，积极营造群众兴修水利的良好氛围，让更多的人、更多的社会力量都来关注和支持五小水利工程建设。