不同类型海岛规划之间编制的差异分析

申 键，常立侠，汪思茹

（广东省海洋资源研究发展中心 广州 510220）

不同类型海岛规划之间编制的差异分析

申 键，常立侠，汪思茹

（广东省海洋资源研究发展中心 广州 510220）

文章通过比较分析不同类型规划之间的区别和各自的优缺点，对于如何完善规划编制做了粗浅分析，以期为进一步完善单岛保护和利用规划编制提供有益的参考。

主动规划；被动规划；差异

《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）于2010年3月1日起施行。该法是我国第一部海岛立法，对于海岛的保护和利用开发提出了严格的要求。2011年4月，国家公布第一批可开发利用的无居民海岛名录，各地陆续掀起海岛开发的热潮。县级 （市级）无居民海岛保护和利用规划 （以下简称 “单岛保护和利用规划”）是规范无居民海岛开发利用和保护的重要法规文件。本文通过分析无居民海岛保护规划的类型、特点及不同类型规划间存在的问题，给出不同情况下制定单岛保护和利用规划的几点建议，以期为完善单岛保护和利用规划提供参考，为进一步研究海岛法规制度提供思考。

1 制定单岛保护和利用规划的必要性和意义

1.1 制定单岛保护和利用规划的必要性

《海岛保护法》对于海岛的保护和开发利用提出了严格的要求。《海岛保护法》中指出 “从事全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的开发利用活动，应当遵守可利用无居民海岛保护和利用规划，采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统破坏”。特别是对于旅游岛而言，海岛地区环境优美，生态保护良好，是吸引旅游者的一个重要因素［1］。编制单岛保护和利用规划是响应 《海岛保护法》的需求，可使海岛开发有章可循、有据可依。

单岛保护和利用规划对于无居民海岛的开发利用具有指导性和控制性，是今后一段时期内指导无居民海岛开发利用的法律依据，是海岛开发利用方案和论证的必然需求。对于无居民海岛来讲，海洋自然环境、资源因素对于今后海岛开发利用起着决定性的作用［2］。海岛面积微小且大部分岩石裸露，土壤、植被多不发育，生态系统稳定性差［3］。海岛本身自然资源有限，生态系统脆弱［4］，脆弱生态系统往往容易快速退化［5］，因此需要做好海岛的资源环境的保护，在规划中提出保护要求，成为有效指导海岛开发的法律依据。

1.2 制定单岛保护和利用规划的意义

通过编制单岛保护和利用规划这一政府法规文件，使无居民海岛的利用更加合法化，有利于促进海岛资源的合理开发和利用，有利于有效保障海岛重要生态环境和资源；作为法规文件，明确了用岛者和海洋行政主管部门的责任和义务，同时也为海洋管理部门提供管理依据，是规范无居民海岛开发利用活动的主要依据。

2 单岛保护和利用规划的特点及适用情况

单岛保护和利用规划具有约束性、指导性和控制性的特点。

就目前实际用岛情况来讲，单岛保护和利用规划主要分为主动规划和被动规划两大类。被动规划的含义是指有明确的用岛单位或个人，有具体开发内容的规划，对用岛提出具体的设想，一般情况下，以工业、交通和旅游为主导功能的无居民海岛，适宜在确定用岛单位或个人后进行规划编制；主动规划是指规划编制前期没有明确的用岛单位或个人且没有具体开发内容的规划，一般情况下，以林业、农业和渔业为主导功能的无居民海岛较适宜进行主动规划的编制。两者最大的区别在于：规划的编制前期是否有明确的用岛单位或个人，是否有具体的开发内容。

3 主动规划与被动规划的比较分析

主动规划和被动规划在定位、指标控制、主观能动性、环保措施和利用要求、海岛保护管理经费的资金来源等方面不同。例如：《南澳县龙屿保护和利用规划》 （被动规划），已经报批实施 （图1）；用岛类型为交通与工业岛；定位为能源产品配套设施用岛；定位考虑因素是使用现状和社会需求；编制单位的主观性较差；环保措施和利用要求是严禁在海岛及周边海域造成化学污染，注意用岛安全，具有针对性；海岛保护管理经费的来源为用岛者。《南澳县猎屿保护和利用规划》 （主动规划），已经报批实施 （图2）；用岛类型为旅游娱乐岛；定位为生态—文化旅游岛；定位考虑因素是自然属性及文化资源；编制单位的主观性较强；环保措施和利用要求是保护海岛及周边海域自然生态环境，具有普遍性；海岛保护管理经费的来源为海洋主管部门。

可以看出，被动规划的定位要比较具体，主要考虑因素是社会需求，编制单位在发挥主观能动性方面较弱，所提出的环保措施和利用要求较为具体，因为有具体的开发内容，就有了针对性的环保要求，同时用岛者也有义务支付海岛保护经费。而对于主动规划来讲，其定位较为宏观和概括，主要考虑因素是海岛自然属性和本身具有的特色资源，因当前并无具体的开发内容，因此对于环保要求是一般性的保护海岛及周边海域环境的要求，针对性较差，同时对于海岛保护经费也是由海洋行政主管部门支付。

此外，主动规划在海岛主要开发强度指标——建筑密度和容积率的控制上要比被动规划容易。因主动规划阶段编制单位在制定海岛开发强度时不受用岛开发主体意愿的影响，一般而言，建筑密度和容积率的制定主要是结合海岛地形、地貌等自然属性而定，其上限一般低于被动规划；被动规划因在编制时更多地受到用岛主体开发要求的影响，对利用强度的关注更密切。

4 如何完善不同类型的规划编制

基于主动规划和被动规划在上述各方面的分析比较，结合笔者在实践中的体会和认识，简单总结了两种类型的规划具有的优缺点，主要表现在：① 被动规划能够明确定位海岛用途，但过于依赖用岛业主的想法，有可能带来很多限制。若出现用岛者易主的情况，海岛的定位有可能与易主后的用岛主体开发内容之间存在矛盾。另外，被动规划的业主一般会在用岛前拟定海岛开发设想方案，规划定位主要结合实际需求，对于规划编制单位来说，主动性的发挥容易受到一定程度的限制。② 主动规划虽然理想化，但不容易兼顾规划、方案和论证之间的协调，但其定位具有宏观性和概括性，包含的开发内容较多。对于海岛的保护要求可能会提得较多，能够更好地落实和体现海岛保护的要求，但对于海岛开发利用的要求限制较严格，确定的控制指标有可能不能满足将来开发海岛主体的设想需求。因主动规划缺少前期的用岛开发设想，因而开发目标不够明确，与将来的用岛业主之间的想法存在一定的差异，使得用岛想法的灵活性降低，因此有可能出现前期规划与后期用岛方案和论证之间不易协调的情况。此外，主动规划的定位较为宏观和概括，任何海岛开发商的想法和主体都能包含在内，定位不受易主影响，即使面对不同的业主，也同样适用，规划具有主动而灵活的功能和特点。

针对不同类型规划的区别和规划的优缺点，为进一步完善规划编制和提高编制质量，应当取长补短，在编制两种类型的规划时应当互相借鉴，结合个人的理解提出以下几点参考建议：① 客观分析。对海岛及其周边海域的资源进行客观分析，对海岛开发设想的内容及合理性进行分析，对于规划的定位不宜过于具体和明确，对于海岛开发利用强度提出控制和限制的依据和理由，以便更好地体现海岛保护的原则，发挥编制单位应有的能力和水平，提出更好的意见和建议。② 长远思考。海岛的使用年限一般在30～50年，对海岛的开发应当有一个长远的思考和打算，结合当地的经济社会发展需求，科学分析和预测海岛开发对于促进海岛经济社会效益的统一发展。③ 发挥主客观能动性的协调能力。特别是在编制主动规划的情况下，一定要对当前和今后一段时期内，海岛所在地社会经济的发展、海洋经济的发展及相关规划有充分的了解和把握，在此基础上，认真分析海岛开发的潜力和价值取向，科学预测海岛未来开发利用的方向。此外，对于海岛开发强度的制定在以保护优先的原则指导下，认真研究分析海岛可开发利用的空间及环境承载力，对于环保要求尽可能的考虑全面。

5 总结

主动规划和被动规划作为目前两种主要的用岛规划，在定位、指标控制、保护和利用要求、保护经费的投入方面存在一些差异。

两类规划各有优缺点，由于海岛目前尚属于新生事物，一些技术指标及编制规范也在不断的完善中，在前期编制规划的过程中难免会暴露出一些问题。结合已经开展工作中的思考，笔者建议在今后的编制规划时，对于主动规划要加强科学分析和预测，尽可能多地考虑未来海岛开发利用的空间需求及环保要求；而对于被动规划则要更多地结合客观分析，做到既能体现海岛保护又能兼顾用岛者利用强度需求，更多的发挥编制单位的主观能动性，同时在定位上也不宜太过于具体。

［1］ 伍鹏．我国海岛旅游开发模式创新研究：以舟山群岛为例［J］．渔业经济研究，2007（2）：10－17．

［2］ 刘亮，曹东，吴珊珊，等．海洋自然环境条件对无居民海岛开发的影响评价［J］．海洋通报，2010，1（31）：26－31．

［3］ 冷悦山，孙书贤，王宗灵，等．海岛生态环境的脆弱性分析与调控对策［J］．海岸工程，2008，2（27）：58－64．

［4］ 杨义菊，孙丽，王德刚，等．无居民海岛开发的时空顺序探讨［J］．海洋开发与管理，2011，28（11）：5－10．

［5］ 王常颖，张杰，辛红梅，等．基于景观格局的海岛开发潜在生态风险评价［J］．生态学报，2008，6（28）：2811－2817．