论生态文明理念指导下的环境法体系的完善

罗 丽

(北京理工大学法学院，北京 100081)

1 生态文明理念的涵义1.生态文明概念主要是从中国语境中产生，尽管在西方曾出现从生态哲学、生态经济、生态马克思主义、生态现代化等理论出发进行的讨论，但并未形成关于生态文明的系统理论阐述。如彼得·S．温茨著，朱丹琼、宋玉波译，《环境正义论》，上海人民出版社2007年版。拉伍洛克著，肖显静、范祥东译，《盖娅:地球生命的新视野》，上海人民出版社2007年版等。

自改革开放以来，伴随着我国经济的迅猛发展，在中国国内，人口、资源、能源和环境问题等日益凸显，人与自然的关系日趋紧张。与此同时，在世界范围内，人类在享受工业文明带来的巨大财富的同时，也因消耗了亿万年的自然储备而彻底打破了自然界的生态平衡，导致了人类与自然关系严重失衡。在这种时代背景之下，中国经济发展方式转型升级已势不可挡，因此，创新发展理念成为必要——生态文明理念应运而生。2.生态文明概念主要是从中国语境中产生，尽管在西方曾出现从生态哲学、生态经济、生态马克思主义、生态现代化等理论出发进行的讨论，但并未形成关于生态文明的系统理论阐述。如彼得·S．温茨著，朱丹琼、宋玉波译，《环境正义论》，上海人民出版社2007年版。拉伍洛克著，肖显静、范祥东译，《盖娅:地球生命的新视野》，上海人民出版社2007年版等。

生态文明有广义与狭义之分。广义的生态文明是指在人类文明形态的发展历程中，生态文明是继原始文明、农业文明、工业文明之后的一种新型文明形态，是人与自然和谐的状态，是人类文明的一种高级形态。3.徐春:对生态文明概念的理论阐释，北京大学学报(哲学社会科学版)2010年第1期第61页。广义生态文明观认为，由于工业文明是以“人类中心主义”为基础，将人类俨然以自然的征服者自居，将自然视为不断满足人类无限欲望的对象，因此，人类在300年间创造了空前的物质文明和社会财富几乎等于传统社会的总和的同时，却消耗了亿万年的自然储备，最终走入了人口爆炸、粮食不足、资源短缺、环境污染、气候变化等人与自然关系严重失衡的困境。4.潘岳．中华传统文化蕴含着深厚的生态文明，人民论坛2009年第1A期第11页。工业社会的这种不良社会生产方式所带来的生态环境恶化便促使工业社会面临历史性变革——向倡导人与自然、人与人的和谐相处的生态文明形态发展，生态文明形态是历史发展的必然产物。5.王金南等:关于中国生态文明建设体系的探析，环境保护2010(4):35－38．

与此相对，狭义的生态文明是指物质文明、政治文明和精神文明相并列的现代文明形态之一，与其他文明形态密不可分，是人类文明的一个方面，是人类在处理与自然关系时所达到的文明程度。6.邱耕田等:利益调控:生态文明建设的实践基础，社会科学2002(2)55－57．从这一视角出发，中国政府为应对在全面建设小康社会的进程中所面临的越来越严峻的人口、资源、能源、生态和环境等问题而提出的生态文明理念，属于狭义的生态文明。即将生态文明作为一种治国理念和手段来看待。即中共中央总书记胡锦涛于2007年10月15日在十七大的政治报告中关于“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”的阐述7.中共首次把“生态文明”写进党代会政治报告，人民网2007年10月16日，http://cpc．people．com．cn/GB/104019/105389/6384602．html胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［G］//本书编写组．中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编．北京:人民出版社，2007:20．，是中共中央首次把“生态文明”写进党代会政治报告的具体体现，标志着生态文明已从理论争鸣的象牙塔开始迈向治国理念和付诸行动的轨道。8.中国科学院可持续发展战略研究组:《2013中国可持续发展战略报告——未来10年的生态文明之路》，科学出版社2013年版，第3页．在此基础上，2012年11月8日，中共中央总书记胡锦涛在十八大的政治报告中进一步阐述了生态文明理念，即“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。9.十八大在京开幕胡锦涛作报告(全文)，财新网http://china．caixin．com/2012－11－08/100458021．html十八大政治报告将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度，并进一步阐明了生态文明建设的相关目标与四大任务。十八大报告关于生态文明执政理念的阐述与定位，不仅为建设美丽中国，实现中华民族永续发展指明了方向，也为中国亟待完善的法制建设工作提供了指导思想。

2 生态文明与法制建设的关系

生态文明与法制建设具有内在的密切联系，生态文明是法制建设的指导思想，法制建设是生态文明建设的保障。

2.1 生态文明是法制建设的指导思想

生态文明作为尊重、顺应和保护自然为前提，以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨，以资源环境承载力为基础，以建立可持续的生产方式、消费模式及增强可持续发展能力为着眼点，强调人与自然的相互依存、相互促进和共处共融关系的一种现代文明形态，是法制建设的指导思想。即生态文明理念指导下的法制建设应当超越中国现有环境资源法制建设的老套路，树立生态系统管理和生态系统服务功能的理念，站在生态系统和生态文明的高度，对现行立法体系进行“生态化”改造，构建适合我国国情的生态文明建设立法体系。10.严耕等．生态文明法制建设:理清因果突破瓶颈，中国环境报，2013－01－04第003版。

2.2 法制建设是生态文明建设的保障

一方面，法制建设是生态文明建设的重要组成部分。由于生态文明建设包括生态经济建设、生态科技建设、生态环境建设、生态制度建设和生态文化建设11.中国科学院可持续发展战略研究组:《2013中国可持续发展战略报告——未来10年的生态文明之路》，科学出版社2013年版，第14页。，作为生态制度建设重要内容的法制建设便成为生态文明建设的主要内容。另一方面，法制建设是生态文明建设的前提，为生态文明建设提供法律保障。法律是文明的产物，同时又是维系文明和促进文明的一种手段。12.【美】罗科斯·庞德:《法理学》(第三卷)，廖德宇译，法律出版社2007年版第4页。十八大报告明确指出要“全面推进依法治国”，“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究”，因此，在生态文明建设中，法制的保障必不可少，国家只有通过制定和实施建设生态文明社会的法律，才能有效保障生态文明建设的顺利进行。

3 加强生态文明法制建设，完善环境法体系的路径

自1978年改革开放至今，中国在高速经济发展的过程中，由于中国环境法制建设注重的是“促进社会主义现代化建设的发展”13.1989年《环境保护法》第一条。1996年通过的《噪声污染防治法》第1条关于“促进经济和社会发展”、2002年《水法》第1条关于“适应国民经济和社会发展的需要”等表述，属于此类。，因而出现了资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化严重、生物多样性威胁重重等问题，并严重影响了中国的国家安全和国际形象。14.中国科学院可持续发展战略研究组:《2013中国可持续发展战略报告——未来10年的生态文明之路》，科学出版社2013年版，第4－7页。

当前，从总体上看，中国环境法制建设实践取得了巨大成就，我国环境法律框架基本形成，为我国环境保护提供了有力的法律保障。截至2012年，全国人大常委会制定了环境保护法律等10件、资源保护法律20件。此外，刑法、侵权责任法设立专门章节，分别规定了“破坏环境资源保护罪”和“环境污染责任”。国务院颁布了环保行政法规25件。地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章700余件，国务院有关部门制定环保规章数百件，其中环境保护部的部门规章69件。国家还制定了1000余项环境标准。全国人大常委会和国务院批准、签署了《生物多样性公约》等多边国际环境条约50余件。15.杨朝飞:《我国环境法律制度与环境保护》，中国人大，2012年第21期第35页。但是，从生态文明建设要求来看，我国环境法律仍然存在不完善、不健全，不能适应环境保护历史性转变的需要，环境法律体系建设面临着十分严峻的挑战。有鉴于此，在加强生态文明法制建设过程中，用可持续发展理念指导中国环境立法，修改《环境保护法》，完善最严格的环境保护制度，构建完善环境法体系，是完善环境法制建设的有效路径。

3.1 在宪法中明确规定环境权

在环境法体系中，环境法宪法依据的地位体现在形式和内容两个方面。即在形式上，环境法的宪法依据在环境法领域内具有最高的法律效力;在内容上，环境法宪法依据则是国家实施环境管理的依据。从世界各国关于环境法宪法依据的规定模式来看，我国采取的是从公权力角度规定环境法宪法依据的模式，即在宪法第26条中有关“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”的规定，成为我国环境法和环境管理的总依据。但是，我国这种公权力模式指导下的环境立法最显著的缺陷便是忽视了对公民环境权利的规定，这也是造成我国当前环境问题日趋恶化、环境群体性事件频发、广大公众环境权益无法得到维护的主要原因之一。与此相对，自1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议的《人类环境宣言》明确规定了环境权以来，环境权便作为一项新的人权为世界多数国家确认。如美国伊利诺伊州、宾夕法尼亚州、弗吉尼亚州、马萨诸塞州等州，以及菲律宾、俄罗斯、西班牙、韩国等国，均通过其宪法明确规定了公民对环境的权利或者享受环境的权利。因此，顺应生态文明建设的实质要求，在我国《宪法》中明确规定公民环境权，为修订后的《环境保护法》中增加环境公益诉讼制度提供理论基础。16.《环境保护法修正案(草案)(二次审议稿)第三十六条关于“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”的规定，违背了环境权理论要求和新民诉法的立法精神，从实质上而言，则是一种倒退。参见:贾玥:《环保联合会可提环境公益诉讼遭疑:会员多排污户》，载《人民网》2013年07月05日。

3.2 用可持续发展理念指导修订《环境保护法》

第一，修改《环境保护法》的立法目的，明确贯彻可持续发展理念。

立法是科学，是社会资源与财富分配与再分配的重要手段，是推动社会经济进步的重要杠杆。17.周汉华．变法模式与中国立法法［J］．中国社会科学，2000，(1)．P91－102．由于立法目的是立法者将一定社会的价值观在成文法上做出的表现和反映，而法律规范的具体内容则是在这种价值观的指导下制定的，因此，立法目的的设定在立法过程中最为重要。18.汪劲．环境法律的理念与价值追求［M］．北京:法律出版社，2000．P12．因此，自1992年联合国环境与发展会议把可持续发展规定为全人类共同的发展战略以来，世界上多数国家纷纷以可持续发展理念作为其环境法立法的指导思想。如1993年日本《环境基本法》、2002年俄罗斯《环境保护法》、1998年瑞典《环境法典》、1991年韩国《环境政策基本法》等均在其立法目的中明确规定了可持续发展理念。

作为人类文明的一种新形态，生态文明以尊重和维护自然为前提，以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨，以建立可持续的生产方式和消费方式为内涵，引导人们走上持续和谐的发展道路。生态文明的最终目标是使人类社会在较高生产力水平上可持续发展。有鉴于此，可持续发展战略是摆脱人类困境，实现工业文明向生态文明转变的战略。

我国1989年《环境保护法》第1条关于“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”的环境保护法的任务和目的的规定，从本质上而言，并没有体现可持续发展理念，导致我国在实践中通常只注重片面强调经济发展而忽视环境保护，以致于我国经济发展对环境的压力和冲击不断加大，乃至环境负荷达到极限。19.罗丽．从日本环境法理念的转变看中国第二代环境法的发展［J］．中国地质大学学报(社会科学版)，2008(3)期．P8－12．为扭转这种不当立法目的，我国在修改《环境保护法》之际，应该在可持续发展理念指导下，在树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念的基础上，从立法目的上真正贯彻环境法的“可持续发展”理念。与2012年8月28日正式提请十一届全国人大常委会第二十八次会议审议的《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》(以下简称为“《环境保护法修正案(草案)(一次审议稿)》”)第1条依然保持着1989年《环境保护法》第1条相比，《环境保护法修正案(草案)(二次审议稿)20.2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议对修正案草案二次审议稿进行了审议。环境保护法修正案(草案二次审议稿)条文，中国人大网 www．npc．gov．cn 2013－07－17．将其立法目的定位于“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”，则较为科学地体现了生态文明建设和可持续发展理念的要求。

第二，科学定位《环境保护法》的基本原则和基本制度。

《环境保护法》的基本原则和基本制度是《环境保护法》的核心内容，因此，以可持续发展理念为指导，严格按照加强生态文明制度建设的要求，科学定位《环境保护法》的基本原则和基本制度事关《环境保护法》修改的成败。

(1)确立环境保护优先原则。

在基本原则方面，1989年《环境保护法》确立了“环境保护与经济建设协调发展原则”、“损害者付费和受益者补偿的原则”、“预防为主、防治结合、综合治理的原则”、“公众参与原则”等基本原则，为我国环境保护事业奠定了理论基础。但是，“环境保护与经济建设协调发展”原则通常最终的结果只是为经济建设服务，导致我国“环境污染严重、生态系统退化”的形势严峻。21.王灿发、傅学良:《论我国＜环境保护法＞的修改》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2011年第3期第32页。因此，将其修改为“环境保护优先原则”，纠正在中国社会实践中处理环境保护与经济建设二者关系时片面强调“经济发展”的错误做法，以顺应中国生态文明建设的要求。

(2)完善最严格的环境保护法律制度。在基本制度方面，我国应在“保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度”的指导下，完善最严格的环境保护制度。即在《环境保护法》中明确规定具备最严格落实环境保护制度的法律责任、最严格遵守环境保护制度的法律保障措施、以及实施该环境保护制度的最严格管理责任和考核措施等特征的环境保护法律制度。除进一步完善环境规划制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、环境标准制度、许可证制度、排污收费制度、限期治理制度、突发环境事件应急预案制度等制度之外，还应在《环境保护法》中进一步明确规定政府环境责任制度、环境责任保险制度、环境损害赔偿制度、环境公益诉讼制度、生态补偿制度、按日计罚等，系统完善环保规划、总量控制指标分配、环境影响评价、排污收费、“三同时”、限期治理、现场检查、环境应急、土壤环境保护、国际合作以及生态保护等制度。22.环保部．关于报送对《环境保护法修正案(草案)》意见和建议的函，环函［2012］284号

3.3 加强生态保护立法

从世界各国环境基本法立法例来看，环境基本法的主要内容通常包括污染防治、自然资源和生态环境保护等方面。23.如1993年11月19日开始施行的日本《环境基本法》，部分吸收了《自然环境保全法》的政策与原则，实现了环境污染防止法与自然环境保全政策在同一部法律中的融合，改变了过去环境污染防止法与自然环境保全法分别由不同法律予以规定的二分局面，扩大了日本国家环境政策的范围，形成了新的环境法体系——环境基本法体系。中国环境法立法存在重污染防治、轻生态保护之嫌。如具有中国环境综合法性质的《环境保护法》就被诟病为“重污染防治，轻自然资源保护”的污染防治法。24.丁岩林、高虹:《对环境保护法修改的理性思考》，《宁夏大学学报(人文社会科学版)》2006年第1期第71页。即《环境保护法》的主要内容多集中在污染防治上，《环境保护法》规定的基本制度也多数仅适用于污染防治方面，而关于自然资源和生态环境保护的规定相对较少，并且还存在多为政策宣示性规定、缺乏相应的法律责任规定等缺陷，无法为真正实现自然资源和生态环境保护之目的提供法律保障。因此，修改《环境保护法》的基本内容，科学规定自然资源和生态环境保护相关内容，势在必行。

3.4 制定综合性自然资源保护法

从中国环境法体系的构建来看，我国单项自然资源法之间存在缺乏协调统一之弊端。尽管我国已有资源保护法律20件，但这些单项自然资源法并未形成协调统一的自然资源法体系，导致各单项自然资源法不仅在总体上过多强调部门法律发展和部门利益，而且在立法技术上也存在原则性规定较多、操作性差、缺乏责任制定等缺陷25.戴琦:加快制定自然资源法，中国企业报2007－03－14第006版。，这些缺陷严重影响了相关单项自然资源法对生态环境的保护，因此，贯彻党的十八大报告关于生态文明建设中关于“加大自然生态系统和环境保护力度。良好的生态环境是人和社会持续发展的根本基础。要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，扩大森林、湖泊、湿地面积，保护生物多样性”的规定，尽快制定一部综合性的自然资源保护、管理、开发的自然资源基本法，也是生态文明建设的要求。